我國農村社會保障制度的法理思考

褚倩倩（山東科技大學 文法學院，山東 青島 266000）

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我國農村社會保障制度的法理思考

褚倩倩
（山東科技大學 文法學院，山東 青島 266000）

摘 要：在建設具有中國特色的社會主義事業道路上，我國目前還存在許多不容忽視、亟待解決的問題，比如三農問題。近些年來，國家針對農村三農問題進行了多項改革，然而還存在著許多不足之處。其中農村社會保障制度方面存在的問題，就對農村經濟的發展形成了嚴重阻礙。文章試圖從法理學角度思考我國農村社會保障制度，研究分析其當前建設現狀以及存在問題，并結合我國國情以及農村實際情況提出具有針對性的建議和對策，希望能夠借此給予我國農村社會保障制度的建設和完善工作以一定借鑒和參考。

關鍵詞：社會經濟；三農問題；農村社會保障制度；法理學；對策

我國作為農業大國，農村人口占了全國人口的70%左 右，然而我國在農村社會保障體系的建設工作卻不盡人意。目前，諸多國內學者對農村社會保障制度的研究多是實踐操作層面，即使有理論方面的分析，也多是從社會學理論和經濟學理論展開。[1]基于此，文章從法理學角度研究分析農村社會保障制度存在的缺失，并在此基礎上探索完善我國農村社會保障制度的具體對策，希望能對我國農村社會保障制度的進一步完善給予一定理論指導，從而切實保障農村居民的各項合法權益，促進社會和諧穩定發展。

一　我國農村社會保障制度概述

農村社會保障制度[2]是指，為了維持社會穩定和促進經濟發展，國家或政府對農村居民在失業、年老、疾病、傷殘、生活困難或遭遇災害等情況下，依法給予一定物資上的幫助，保障農村居民的基本生活權利和基本權益的一種社會制度。它主要包含農村社會保險、農村社會救濟、農村社會福利以及農村社會優撫等方面內容。與城市社會保障制度相比，我國農村社會保障制度其保障的對象僅是農村社會成員。

二　農村社會保障制度的法理學思考

（一）農村社會保障制度的建設與完善是保障人權的要求

國家通過制定相關法律法規來解決社會成員對社會產品分配存在的差異和不公平，保障社會成員的基本生活，這是保障公民基本人權的具體體現。由于當前農村社會保障制度存在的缺失，導致許多農村居民還不能全部享受應當享有的社會保障，因此建立完善的能夠覆蓋整個農村社會成員的社會保障制度是保障農村居民人權的基本訴求。[3]伴隨社會的不斷發展進步，關于人權的相關內涵也在不斷擴大，對于生存權的思考也逐漸清晰明確，并且成為人權的基本內容之一。作為社會個體，生存權是其不可缺少的權利，它源于人類的生存本能。生存權思想提出，國家應當將保障弱者基本生存權利作為自己的義務，而生存權又與社會保障有著密切的聯系。伴隨社會經濟的飛速發展，對于社會產品的分配，逐漸出現了差異性和不公平性情況。在競爭中，競爭力相對較弱的群體越來越深陷不利地位。而在這些弱勢群體中，農村居民就占了大部分，他們的生存權面臨著巨大威脅，而農村社會保障制度正是確保農村居民生存權的重要手段，是保障農村居民人權的有力措施。

（二）農村社會保障制度的建設與完善是保障社會秩序的要求

秩序是法律追求的基本目標和基本價值取向，是法律制度的基礎價值。[4]作為一個農業大國，我國農村是否秩序井然對于社會的和諧穩定有著重要的影響。伴隨社會經濟的快速發展以及國家大力推進城鄉一體化建設和新農村建設，農村居民在為增加收入努力拼搏的同時，卻面臨著更多風險，比如失業風險、疾病風險、工傷事故風險、其他意外事故風險等等。而且伴隨土地流轉的大力推進，大量青壯年農村居民外出務工，傳統的土地保障和家庭保障也在不斷弱化。近些年來，我國一些城市發生的許多惡性犯罪事件，犯罪者大部分都是外來務工的農民。由此可見，農村居民是否有序穩定是國家能否有序穩定的前提。而農村社會保障制度是維持農村穩定的重要調節器和穩定器，對促進農村有序穩定發展有著極其重要的作用。這主要是由于農村社會保障制度有助于消解農村潛在的隱患，減少或消除社會矛盾，進而建立良好的社會秩序，所以說農村社會保障制度的建設與完善是保障社會秩序的需要。

（三）農村社會保障制度的建設與完善是權利與義務相統一的要求

法律最基本的兩個概念就是權利與義務，它正是通過設計具體的權利與義務來對相應主體的利益予以配置，進而對人們的社會行為起到規范和引導的作用。因此在對具體的制度進行設計的過程中，應當堅持權利與義務相統一這個原則。[5]農村社會保障制度的建設與完善是權利與義務相統一的要求，即要通過完善的農村社會保障制度來平衡農村居民的權利與義務，從而真正促進新農村建設，促進農村社會經濟實現可持續發展，進而構建社會主義和諧社會。

三　我國農村社會保障制度建設現狀及存在問題

（一）我國農村社會保障制度建設現狀

經過多年的磨礪，我國農村社會逐漸形成了以新型農村養老保險制度、新型農村合作醫療制度、農村居民最低生活保障制度為主體的農村社會保障制度體系。

（1）新型農村養老保險制度。新型農村養老保險制度又稱新農保，其最大的特點就是采取了政府補貼、集體補助、個人繳費相結合的模式。新農保借鑒了城鎮職工統賬結合的模式，在支付結構上主要分為個人賬戶養老金和基礎養老金，其中基礎養老金由國家財政支付，只要農村居民達到退休年齡，就可以拿到這部分錢。新農保其原則是“保基本、廣覆蓋、有彈性、可持續”。首先，從農村實際情況出發，籌資與待遇標準要從低水平起步，要適應經濟發展等各方面的承受力。其次，政府、集體、個人權利與義務相適應，合理分擔責任。再次，政府引導農村居民自愿普遍參保。最后，先試點，再逐步推開。目前，新農保設有8個繳費標準，參保人自主選擇檔次，多繳多得。政府、集體、個人等繳費全部計入個人賬戶，存款利息以中國人民銀行公布的存款利率為準。

（2）新型農村合作醫療制度。新型農村合作醫療制度又稱新農合，由政府組織引導農民自愿參加的，政府、集體和個人共同籌資，以大病統籌為主的醫療制度，它是我國特有的醫療保障制度，在緩解農村居民因病致貧與因病返貧，確保農村居民享有基本醫療服務等方面有著極其重要的作用。而且為世界各國，尤其是發展中國家提供了一個范本以解決這些國家普遍存在的問題，不僅受到了我國農村居民的歡迎，并且在國際上也贏得了好評。新農合的運行，為緩解農村居民醫療致貧問題發揮出了重要作用，然而由于制度的不完善，新農合目前還存在著一些問題。

（3）農村居民最低生活保障制度。農村居民最低生活保障制度是依據我國當前階段國情建立的，對促進農村社會保障體系的完善有著重要的作用。其主要內容是：只要戶籍地為常住農業戶口，家庭成員的人均收入不高于當地低保標準，且整個家庭財產符合當地政府規定條件的，給予差額補助的救助。農村居民最低生活保障制度的實施必須遵循以下幾點原則：一是保障最基本生活需求的原則；二是政府救助與家庭贍養、撫(扶)養、社會幫扶、勞動自救相結合的原則；三是公開、公平、公正的原則；四是屬地管理、動態管理和分類施保的原則。近些年來，我國政府有序推進農村最低生活保障工作，覆蓋范圍、保障水平、保障人數不斷增加。

（二）我國農村社會保障制度目前存在的問題

一是農村社會保障制度在立法方面嚴重滯后，主要表現為立法層次較低，相應法律體系不健全。[6]截至目前為止，我國都還沒有頒布一部綜合性的社會保障法律，僅國務院和地方政府制定了一些政策和地方法規，由于沒有上升到法律高度，使得農村社會保障制度缺乏法律依據和保障，缺乏法律的指引，進而造成農村社會保障工作在施行過程中處于無法可依、無章可循的局面。地方政府由于沒有明確的立法依據，使其在對本地農村社會保障的各項內容進行制定的時候，只好將其定為暫行條例、暫行辦法。而在具體施行過程中，由于沒有強有力的法律保證，大幅度降低了地方立法的規范性、穩定性和長期性。

二是農村社會保障制度其保障水平較低，已經難以滿足現階段農民真正需要。主要有農民收入較低，無力繳納各項資金，集體經濟力量薄弱，政府投入社保資金較低等因素，使得農村社會保障資金的籌集存在困難，再加上生活水平和消費水平的日益提高，最終造成農村社會保障制度其保障水平較低，無法真正滿足現階段農民需要。就新型農村合作醫療制度來說，由于其以大病統籌為主，因此小病依然還是用農民個人醫療賬戶來支付。然而就算大病，一些貧窮家庭在患大病后，雖然能夠報銷一部分，然而他們仍然無力償付剩下部分的費用。而對于富裕家庭來說，新型農村合作醫療制度給他們確確實實提供了優惠。因此，從大病角度看，新型農村合作醫療制度并沒有解決農村貧困家庭看病貴的問題，反而會使得貧困家庭與富裕家庭之間的差距越來越大，進而加劇了農村內部的貧富差距。

三是農村社會保障工作存在管理問題。這主要是因為我國農村社會保障工作是多頭管理，因此在施行過程中就存在體制不順、職能交叉、資源分散等情況，不能對現有資源進行有效整合，使農村社會保障制度不能真正發揮出其便民利民的目的。此外，由于缺乏有力的監督機制來監督農村社會保障工作的資金籌集、管理、發放等環節，使得農村社會保障資金其運作效率不高。而現行的法律也沒有賦予農民監督農村社會保障機構的權利，使得農民也缺乏參與農村社會保障的積極性。

四是政府對農村社會保障制度的宣傳工作存在不足。主要存在宣傳力度不夠、宣傳形式單一，宣傳普及度不夠以及宣傳停留在表層等問題。使得許多農村居民對農村社會保障制度的認識不夠，僅停留在表面，從而增加了許多疑惑和疑慮。比如關于新型農村合作醫療的宣傳，許多地區僅僅宣傳新農合能夠帶來的表面好處，卻不幫助農村居民樹立風險意識，造成許多農村居民沒有對新農合制度的意義真正了解。許多人僅僅從短期角度考慮自己的利益得失，他們覺得自己很少生病，身體一向很好，更談不上住院，不愿意花這份冤枉錢。還有農民不清楚新農合的具體理賠標準，當他們看完病去報銷的時候，才發現很多藥費不能理賠，即使理賠了，剩下部分也大大超出他們心理預期，從而產生負面影響。

四　完善我國農村社會保障制度對策

（一）完善農村社會保障制度相關法律法規

現有關于農村社會保障工作方面的法規、條例由于功能單一、缺乏力度，無法形成有機法規體系，已經無法適應新時期農村發展的要求。[7]因此，構建完善的農村社會保障制度相關法律法規體系迫在眉睫。一是要明確立法的思路，加速推進立法進程；二是完善地方立法內容；三是做好協調關系，使農村社會保障制度相關法律和法規形成一個有機保障體系，使農村社會保障制度實現規范化管理，進而提升其管理效率。

（二）地方政府要轉變治理理念

時代在變化，社會在發展，必然要求我們黨和政府必須不斷改革創新，以適應新的形勢變化。在當前“新常態”背景下，中央政府應適當弱化對地方政府在GDP、投資職能方面的考核，加大民生福利方面的考核，促使地方政府轉變治理理念，在努力發展經濟的同時，也要將發展成果切切實實轉變為人民福利，使更多人，特別是廣大農民群眾享受到社會經濟發展帶來的成果。此外，地方政府還應當努力探索適合農村社會的風險管理策略框架，將農村社會潛藏的風險化解于日常的管控中，進而對農村社會實現有效管理。

（三）開展農村社會保障制度的頂層設計

現有的農村社會保障制度已經不能完全適應“新常態”下農村社會的需要，因此亟需對農村社會保障體系建設開展頂層設計。因此地方政府要處理好以下幾個方面：一是妥善統籌農村社會保障內部各系統之間的關系；二是妥善調節好服務保障和經濟保障與之間的關系；三是妥善調節好基本保障和其他保障（商業保險）之間的關系，積極探索可行路徑來增強農村社會保障的內在能力，最終實現建立具有穩定性、可持續性的新型農村社會保障制度。

（四）對現行農村戶籍制度進行改革

首先，社會保障制度與戶籍制度的改革應當同步推進。如果僅僅是改革戶籍制度，那么農村戶籍人口僅僅是轉換了身份，并不能享受到與戶籍制度相關的社會保障。其次，對戶籍制度的改革應當穩步逐漸推進，要遵循社會保障制度發展的自身規律，要緊密聯系我國農村社會實際情況，防止因過快推進而導致農村社會產生新的問題。2014年6月30日，《關于進一步推進戶籍制度改革的意見》在中共中央政治局會議審議通過了，這標志著戶籍制度改革的進一步推進工作開始進入全面實施階段。[8]據初步統計，在全國31個省區市中，至少已有廣東、廣西、江蘇、江西、山東、山西、新疆等20個省區出臺了省級深化戶籍制度改革的實施意見。地方政府應當對國家關于戶籍改革方面的政策予以嚴格貫徹落實，推進社會順利轉型，從而讓更多農村居民分享到社會經濟發展帶來的成果，比如在城市長期就業和生活的農民工群體。

結 論

綜上所述，農村社會保障制度如果得不到完善，將會直接影響我國社會經濟的快速發展，直接影響社會的和諧穩定。文章試圖從法理學角度思考我國農村社會保障制度，研究分析其當前建設現狀以及存在問題，并在此基礎上結合我國國情以及農村實際情況提出具有針對性的建議和對策，希望能夠借此給予我國農村社會保障制度的建設和完善工作以一定借鑒和參考，使農村社會保障制度切切實實成為保障農村居民權利的有力舉措。

參考文獻：

[1]王麗.我國農村社會保障制度的立法構想[D].揚州大學,2010.

[2]吳小平.當今中國農村社會保障的法理思考[J].法制博覽,2013,(4):97-98.

[3]趙新龍.農民最低生活保障權制度化研究[D].安徽大學,2011.

[4]周卉.中國農村養老保險制度的發展與反思[D].吉林大學,2015.

[5]方美玲.我國農村社會養老保險法律問題研究[D].復旦大學,2013.

[6]翁曉曼.農村最低生活保障法律制度研究[D].遼寧大學,2013.

[7]王春春.社會轉型時期農村社會保障制度風險防控功能研究[D].山東師范大學,2015.

[8]周卉.我國農村養老保障的制度變遷及其法理反思[J].江西社會科學,2015,(2):164-168.

（責任編校：咼艷妮）

作者簡介：褚倩倩（1977－），女，山東棗莊人，山東科技大學文法學院碩士研究生，研究方向為法理學。

收稿日期：2015－12－05

中圖分類號：DF01

文獻標識碼：A

文章編號：1673-2219（2016）03-0106-03