試析跨國銀行破產存款保險制度

徐 揚（中央財經大學 法學院，北京 100081）

?

試析跨國銀行破產存款保險制度

徐 揚
（中央財經大學 法學院，北京 100081）

摘 要：大型金融集團的出現和并表監管原則的實施使得國際銀行破產法與傳統破產法所主張的地域性原則有著明顯的法律沖突。這既包括管轄權沖突、單一實體制度與獨立實體制度間的沖突，也包括法律適用及破產程序與協助上的沖突。針對上述沖突，我們應遵循國際合作、考慮銀行破產特殊性、靈活與務實等原則建立跨國銀行破產的存款保險合作制度。

關鍵詞：跨國銀行；國際協作；存款保險制度；破產預防制度

跨國銀行在各國的金融體系內占據的地位已經不必贅 述，其破產所帶來的危害也可想而知，但是由于各國在處理跨國銀行破產上的法律制度并不統一，且各方沒有預先設置合作的機制，因此跨國銀行的破產面臨重重障礙。在學者們提出的諸多解決方法之中，跨國銀行存款保險制度尤為獨特，同時也面臨其他制度所沒有的實踐困難。

一　跨國銀行破產中的存款保險制度基礎理論

（一）跨國銀行破產的概念

首先，顧名思義，跨國銀行破產即是指跨國銀行的破產。而在這個概念中，主要需要拆分成兩部分理解，第一部分是跨國銀行，第二部分是銀行破產。跨國銀行是指在不同國家或地區有分支機構、同時在多個地區經營業務而分支機構受到總行控股等特征的商業銀行。銀行破產是指銀行由于某些具體原因成為危機銀行，亟需內部或外部援助，或者在銀行危機難以挽救的情況下針對債權債務處理而啟動的程序。

（二）跨國銀行的特殊性及其對破產制度的影響

首先，銀行破產已突破傳統的破產清算，實現破產預防、破產清算與破產救濟相統一的破產法律制度。而且，破產預防成為處理銀行危機的基本目標并已成為銀行破產運動的國際化潮流[1]。其中，存款保險制度作為一個半預防半救濟的法律制度被引入銀行破產體系中，在銀行破產的事前和事后兩個階段都發揮重要的作用。而對于跨國銀行，何種制度可以替代存款保險制度對于國內銀行的作用，也僅僅處于探索相關協議或者合作框架的階段。

其次，銀行業具有社會性和公共性，銀行的產品具有“公共物品”的特征；銀行是連接銀行系統和金融政策執行的紐帶[2]。因此銀行的破產制度可能存在破產成本高、系統風險防范要求高、事前規則不完備、寬松監管需求強烈等特點。在這一點上，跨國銀行與國內銀行并無太大區別，不再贅述。

最后，跨國銀行破產相對于國內銀行破產具有三個顯著區別：（1）債權人分布的廣泛性。跨國銀行的債權人來自不同區域或國家，進行相關統計難度大，債權的通知、公示的時間的統一難度大，通知到達的時間和申報債券到達的時間很可能也有巨大差異，同時還可能涉及相關幣種的匯率結算等等諸多問題。（2）適用規則的復雜性。跨國銀行所涉國家眾多，涉及的相關破產法律、規則可能存在不一致甚至沖突的情況，這就要求相關國家進行協調或協商，也可以簽訂雙邊或者多邊的條約進行事前規范，但是筆者認為應當有一個事先設定好的區域性的法律制度進行規制，使法律的適用確定化、擴大化，也為債權人事前評估風險提供確定性的幫助，跨國存款保險制度不失為一個嘗試。（3）危機的區域傳染性。由于跨國銀行本身具有區域性甚至全球性，因此由于銀行本身的在金融活動中的中介地位，也使得危機本身具有區域甚至全球性的傳染力。

（三）跨國銀行破產存款保險制度價值取向

制度的價值取向往往從制度的目標體現出來。IMF在《危機銀行合法機構監管框架》草案中寫到，監管者的監管行為的監管目標就是維護更廣泛的公共利益。我國學者鄒德剛曾提出“最優破產法屬性”的說法。他認為，最優銀行破產法律的第一個屬性是其對于銀行債權人的立場問題。最優銀行破產法律的第二個屬性是前破產階段制度。前破產階段為及時介入提供便利條件，迫使股東消化損失。最優銀行破產法律的第三個屬性是給相關機構在銀行破產中強大的監管權力。最優銀行破產法律的最后一個屬性仔細設計存款保險的框架以及隨后存款者不同的特殊處理。此外，吳敏、解正山等許多學者也對存款保險制度在銀行破產制度中的目的價值進行過闡述，總而言之，既是要正視銀行破產與傳統破產價值的不同，追求以預防為主，主動干預為主，盡量減少破產清算的可能。正是由于跨國銀行破產需要堅持社會本位的價值追求，才需要在制度的構建中注意成本分析的運用，尤其注重存款保險機構主動介入危機處理，增加破產預防適用的可能性。

二　國內法中的存款保險制度概述

存款保險制度（deposit protection）的設立目的是在危機銀行破產后，對部分儲戶進行賠償。在大多數國家，并非所有儲戶都能得到賠償，通常情況下保險只賠償小儲戶，不包括大儲戶以及其他債權人。這種選擇可以促使不能享受保險的儲戶對銀行服務的安全性進行審慎評價，跳過承擔高風險系數的銀行，如此倒逼銀行在經營過程中堅持審慎原則。但是實踐中，由于存款保險機構成為了處置危機銀行的買單人，因此必須賦予“金主”一定的監管權限，這既減輕了銀行原有監管機構的負擔，減少了權力集中的情況，也符合存款保險機構自身的利益。正如前述的跨國銀行破產制度中社會本位、預防為主的價值取向所預示的一樣，存款保險機構也應當有積極參與進銀行的破產預防中來的權利。因為跨國銀行破產本身就不是以清算為目的的，如果把存款保險機構限制在銀行宣告破產后才能參與進程序中來，不利于存款保險機構了解銀行的情況，而變成了機械地賠付債權人的工具。存款保險機構很有可能最后演變成“出了事就來提款”的提款工具，失去了自身的能動性，也不符合“正當程序”原則的法理基礎。因此，存款保險機構除了獲得相關信息外，還享有對投保人的監督管理權，如可以加入重組并救濟銀行，甚至實現清算銀行的接管等。

三　跨國銀行存款保險制度詳論

（一）跨國銀行存款保險制度主體論

跨國銀行存款保險制度的主體主要包括存款保險機構、保險銀行、銀行債權人。存款保險機構既包括了國內的存款保險機構（如有），又包括了可能成立的跨國存款保險機構。在存款保險制度中，盡管存在跨區域的銀行，但不意味著必須存在跨區域的存款保險機構，在進行制度構建時可以將跨境存款保險的功能并入已存在的國內存款保險機構中，使之成為國內存款保險機構的內設部門。

至于保險銀行，需要注意的是如果存在多個存款保險機構的情況下，是否需要重復保險的問題。從法理上來說，答案應該是肯定的，因為一份保費的背后是一份保險合同，一份保險合同的投保人和保險人應當是確定的，既在存款保險機構和保險銀行之間確定。如果涉及第三方即另一家存款保險機構的另一份保險應當另立合同。如果答案是肯定的，那么勢必存在當多份保險合同的保險費率不一致、保險金額不一致時可能存在的選擇性投保的問題，而存款保險機構又往往具有監管職能，這時候又會帶來選擇監管者而產生的監管套利、監管俘獲等問題。但是，如果答案是否定的，那么如前所述于民商法的基本理論上難以說通，也存在著可能產生重復收益的問題，如果重復收益的問題運用保險法上處理復保險的方法解決，那么有以下沖突：普通保險中保險金額無上限，比例原則可以當然適用；存款保險金額有上限（如英國《2009年銀行法》中規定限額是50000英鎊[3]），大額存款可能造成兩份保險均攤賠付，但是可能這筆損失的風險來源并不是均涉域內域外因素的，也就是說國內存款保險機構和跨境存款保險機構的監管義務可能不同等，此時卻要求適用均攤賠付并不公平。再者，許多國家都實行強制性存款保險制度，我國2015年5月1日實施的《存款保險條例》中規定我國實行強制存款保險制度。

對于債權人，主要是指在危機銀行存款的存款人，在這一點上，與國內的存款保險制度幾無區別，在此不再贅述。

（二）跨國銀行存款保險的監管權限

前文已經論及，存款保險機構的最大效用并不在于事后的補償而在于事先的預防，因此存款保險機構應當盡可能發揮破產預防的職能。因為銀行的破產對于社會造成的損失過于巨大，應當避免陷入破產的危機。有學者認為，“存款保險機構不是銀行監管機構，對于銀行業的穩定來說，它畢竟是補充職能，是以經濟手段為主的職能，不能取代監管當局的審慎監管職能、中央銀行的最后貸款人職能和政府出資維護金融體系穩定的職能”[4]。筆者對這個觀點持贊同的態度。首先無論從組織架構、人員專業能力還是機構組建目的來說，存款保險機構不具備和傳統銀行業監管機構相等同的監管能力；其次存款保險機構有賠付義務，是利益相關方，利益相關可能可以使其更謹慎地進行監管，也可能使其失去中立的監管地位從而影響監管的公正性。

美國的聯邦存款保險公司基本職責是監管在州注冊的非聯儲會員的銀行及儲貸機構。聯邦存款保險公司可以要求被監管的銀行對于其經營狀態、收支平衡等財務資料做定期報告；開展現場檢查；對從事不安全和不穩健業務的銀行及其管理人員進行罰款、發布停業整頓命令、撤銷高層管理人員職務、終止并取消其存款保險等處罰權力[4]。對于存款保險機構的監管內容，聯邦存款保險公司的檢查在實踐中涉足了并購、反洗錢等領域。該檢查權的核心是風控，具體則囊括了資本充足率、盈余情況、資產流動性、壓力測試等方面的檢查。除監管外，聯邦存款保險公司還擁有終止權和臨時中止權。聯邦存款保險公司在下列情況下可以裁定信貸機構退出保險：董事會認為被保險人在實施或者已實施危機銀行安全運營的業務行為；被保險人有危機或潛在危機狀態；雙方的達成合意退保。聯邦存款保險公司應于裁定被保人退出后30天內通知相應的聯邦機構和銀行監管機構；如果被保銀行有上述行為的，聯邦存款保險公司可以發布禁止令，禁止令在頒布后的30天生效。被保險機構有權申訴或者要求司法機關進行審查[5]。

值得注意的是，以上的監管權具有強制性的性質，跨國存款保險制度的強制性也應當得到保證。如果跨境制度的強制性不能得到保障那么任何跨境法律制度都必將淪為空中樓閣。如歐盟1994年頒布的《存款保險方案指令》中就明確規定了該跨境存款保險制度的強制性。一旦成員國承認加入該存款保險制度，也就意味著承認存款保險機構的監管權。盡管如此，筆者認為在跨國存款保險制度中，應當允許成員國存在部分保留，即限制存款保險機構的某些監管權力，比如某些國家或地區有齋月等宗教活動，此時該地區或國家可以做出限制跨境存款保險機構進行現場檢查的時間的規定。此種保留這不僅是國際法中通用的行為，也是目前對跨國銀行破產中“新實用主義”思想在法律效力之外領域的響應。

（三）跨國銀行存款保險制度救助與接管權限

金融危機后，在傳統的破產階段，存款保險機構也被賦予了廣泛的職權以保障銀行危機的順利解決。主要而言，存款保險機構的職權主要可以分成兩個方面：銀行危機救助和銀行破產管理。

有關銀行危機救助，國內存款保險機構主要有三種方式：緊急貸款、財產管理和公開市場援助（不包括貸款）。首先是緊急貸款，目前世界上部分國家的存款保險機構可以對危機銀行提供貸款或者援助。但是對于跨國存款保險機構來說，緊急貸款并不是主要的援助方式。因為首先國內存款保險機構的援助行為是中央銀行最后貸款人制度的前置行為，是最后貸款人制度的安全閥，如果存款保險機構的援助起到作用則不必動用央行的資金，本質上是由于中央銀行為中心的監管體系出于國內金融系統的穩定而采取的措施。但是跨國存款保險機構的系統性目的相比國內存款保險機構而言并不顯著，其中央銀行的目的主要考慮的是針對特定跨國銀行的安全運營，因此當國內存款保險機構和跨國存款保險機構同時提供資金等援助時跨國存款保險機構應當讓位于國內存款保險機構，但是當國內存款保險機構認為不需援助而跨國存款保險機構認為需要時，基于對自我意志的尊重可以援助自不待言。

其次是財產管理（conservatorship）。物業管理與破產程序中的破產重整程序類似，其目的是恢復銀行的經營價值，并恢復正常運行。監管部門可以指定一個存款保險機構作為資產管理機構。該機構可以管理銀行資產，對銀行的債權債務進行清理，采取一定措施以保障銀行資產不至過度折損。但事實上，資產管理這一措施并沒有被廣泛地運用，在絕大多數情況下，處置破產銀行最常見的方式是接管。

公開市場援助是存款保險機構不關停該機構反而注入新的資金的一種救助方式。通常來說，各國立法對此確立了嚴格的標準要求公開市場援助，包括：缺少援助就難以達到資本要求；適格的機構進行合法的管理；被救助人的團隊無內幕交易等違反相關法律法規的行為。公開市場援助的原則是成本最小化。公開市場援助包括債權債務繼受、交易資產或證券等方式。跨國銀行保險機構在公開市場援助中，擁有與國內存款保險機構相等同的權力，在此種操作中，存款保險機構以平等主體的身份進行交易，因此也是在援助行為中法律沖突最少的措施之一，跨國存款保險機構應當更多地適用這樣的援助。

有關銀行破產管理，主要包括購買和承接交易、過橋銀行。購買和承接交易是指當問題銀行被存款保險機構等機構關閉后，關閉機構任命問題銀行的接管人，接管人隨后與一家健康的銀行簽訂協議，由該健康銀行購買問題銀行的全部或部分資產，承接問題銀行的全部或部分債務。在這里，收購方只收購資產和負債，與問題銀行本身無涉。在跨國銀行存款保險制度中，監管者的任務應包括：（1）收購方承接問題銀行的存款，可以承接所有存款，也可以承接承保存款，或者兼而有之；（2）收購方為承接存款按照所承接的存款的比率支付給接管人貼水，但在有的時候接管人為了更快成交也會不要求收購銀行支付貼水；（3）收購方向接管人購買問題銀行的資產，在很多情況下收購方只購買部分資產，而由接管人處置問題銀行的剩余資產[6]。

過橋銀行則是指設立一個新的銀行作為問題銀行的接管者來運營問題銀行。本質上過橋銀行是購買與承接交易的一種類型，只不過是購買與承接交易運行過程中的臨時性機構。在跨國銀行破產中，是否允許設立他國的過橋銀行是一個值得考慮的問題。出于對問題銀行所在地監管機構的監管方便要求考慮，應當否定他國的過橋銀行，因為監管的效力可能會存在問題；但是從維護區域性金融穩定的目的考量，允許設立他國過橋銀行又無疑給跨國存款保險機構以更大的自由從而有利于問題銀行的危機化解。如果允許設立他國的過橋銀行，跨國存款保險機構對于過橋銀行的設置有可能存在法律上的沖突，不同國家對于銀行的資本充足率、存款準備金率等各個監管指標要求不同，甚至一些國家對于資本等指標計算的要求都不一樣，因此設立該銀行時在哪一國注冊法人，成為哪一國的銀行就尤為重要了。因為不同國家的監管者對于本國的問題銀行出售給不同財務狀況的收購方所帶來的影響，尤其是對問題銀行危機解決的影響認識是不一樣的，例如，對于資本充足率和其他金融指標要求較高的國內監管機構則認為，來自低資本充足率的國家的銀行抵御銀行自身的風險的能力更為不足，從而更傾向于否決這一決定；而一些國家的國內監管者可能更看重對于過橋銀行資產管理能力等其他指標甚至是非量化指標，而對于過橋銀行本身的風險承受能力要求并不嚴格，這時候低資本充足率等財務指標的過橋銀行可能得到青睞。而設立過橋銀行的目的在于保持銀行特許令狀的價值，減少問題銀行對金融運行的負面影響。從這點上來看，跨國存款保險機構應當傾向于在對資本充足率等指標要求嚴格的監管較為嚴格的國家設立過橋銀行，這樣對于區域內所有國家而言，設立這樣的銀行都是可以被各國監管者所接受的，也是最為普遍被認為可以維護區域內金融穩定的。

參考文獻：

[1]吳敏.論法律視角下的銀行破產[D].西南政法大學博士學位論文,2006.

[2]鄒德剛.銀行破產法律理論邏輯——一個法律經濟學的視角[D].吉林大學博士學位論文,2013.

[3]解正山.金融穩定與存款人保護:英國銀行破產法改革及其借鑒意義[J].金融論壇,2011,(11):77.

[4]吳敏.論法律視角下的銀行破產[M].北京:法律出版社,2010:251.

[5]周曉松,李訊,肖翔.存款保險制度與商業銀行退出制度協調機制研究[J].金融評論,2010,(6).

[6]周仲飛.銀行法研究[M].上海:上海財經大學出版社,2010: 359.

（責任編校：周欣）

作者簡介：徐揚（1990－），男，廣西玉林人，中央財經大學法學院碩士研究生，研究方向為金融服務法。

收稿日期：2015－11－28

中圖分類號：F833

文獻標識碼：A

文章編號：1673-2219（2016）03-0086-03