農村發展的行政設置創新驅動

柏春林（湖南科技學院 馬克思主義學院，湖南 永州 425199）

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農村發展的行政設置創新驅動

柏春林
（湖南科技學院 馬克思主義學院，湖南 永州 425199）

摘 要：鄉鎮和村行政設置創新是農村發展的重要驅動力。農村行政設置創新使城區“下鄉”，促進農村就地城鎮化。“雙重城區”把鎮與縣區城市建設為一類城區，鄉駐地建設為“準城區”，鄉鎮直轄自然村社區，城市、城區發散到農村。“融村鋪城”把村“融入”城區或社區，通過小鄉制和鄉鎮分置多布政府駐地“鋪”設農村城鎮。

關鍵詞：發展；創新驅動；行政設置；鄉村政治；城鎮化

一　行政設置創新驅動

黨的十八大正式確立創新驅動發展戰略。2014年8月， 習近平在中央財經領導小組第七次會議上又強調：創新始終是推動一個國家、一個民族向前發展的重要力量。我國是一個發展中大國，正在大力推進經濟發展方式轉變和經濟結構調整，必須把創新驅動發展戰略實施好。實施創新驅動發展戰略，就是要推動以科技創新為核心的全面創新。[1]強調用全面創新來驅動發展。農村區域的基層行政層級與區劃設置創新，是與體制創新、管理創新密切關聯的行政設置創新驅動。

行政設置創新驅動是行政驅動的主要構成。行政驅動最基本的包括行政權力驅動——行政權力干預推動；行政設置創新驅動——通過行政層級與區劃、體制、行政機構等項設置創新形成驅動；行政導向驅動——通過政策、發展戰略、發展規劃等項的引導，形成拉動式驅動。

按照馬克思主義原理，生產力決定生產關系、經濟基礎決定上層建筑，生產關系、上層建筑要適應生產力、經濟基礎的狀況；生產關系和上層建筑對生產力、經濟基礎具有反作用。這種反作用的正能量表現為發展驅動力。這就是行政設置創新驅動的理論依據和驅動力的根源。從歷史上看，行政設置創新一直是農村變化的重要影響力。十一屆三中全會后實行家庭聯產承包責任制，實際撤銷生產隊行政單元和廢除大隊和人民公社體制，直接由農戶家庭組織生產經營，驅動農村和農業發生革命性變化，這一行政設置創新對農村發展與變革的驅動具有劃時代意義。

筆者這幾年深入鄉村進行城鄉發展一體化的政治學調研，認識到農村發展需要借助鄉鎮和村的行政設置創新，這種行政設置創新是最能普遍發力推動廣大農村區域發展的直接驅動方式。

筆者基于自己的調研，認為行政設置分為下蹲式、上提式和發散式、集聚式四種，不能簡單化設定為細分設置、整合設置。“下蹲式”行政設置是使行政重心下移，注重行政職能服務群眾、方便群眾，是加強基層治理、驅動基層發展的行政設置。在城鎮化發展中往往自然地形成向上、向城市的單向集聚，容易拉大城鄉差距。現實中有的地方這種表現已經很明顯。要加快農村區域的發展就必然要有向農村集聚的“回流”，形成雙向流動。從行政設置上是造成“城區走進農村、城鎮貼近農民”；“上提式”行政設置是使行政管理中心上提、資源“上繳”，強調集中、規模效應和正規化。這種行政設置用在農村管理上一般會加快農村邊緣化、鄉鎮行政的“空心化”。牛若峰等學者認為并鄉建鎮后的“鄉財縣管”等集中化改革，造成鄉鎮沒有必需的財政資源，而成為名不符實的一級政權機構。[2]同時加劇農村政治權力閉鎖失衡，使在城市廣泛存在的政治參與，在農村就只局限于村組。也使農村的社會資源享有遠遠低于城市，尤其是醫療衛生和文化教育等資源在農村的配置甚少或越來越少，農村的公共產品和公共服務嚴重短缺。[2]P25-27

用行政設置創新來驅動農村發展實際上是我黨的傳統。毛澤東在黨的七屆二中全會報告中強調，對農村“任其自然的觀點是錯誤的”，必須“逐步地而又積極地引導它向著現代化和集體化的方向發展”。[3]就今天而言，農村發展完全交給市場經濟“無形的手”，政府不“逐步地而又積極地”運用行政驅動機制來推動和引導，就是不對的。因為農村發展不只是經濟體制問題，更需要政府這只“有形的手”發揮重要作用，用特定行政設置創新與市場機制相結合，驅動農村區域的產業發展和人、財、物等資源的集聚。

毛澤東在黨的七大政治報告中對中國城鄉發展展望：“將來還要有幾千萬農民進入城市，進入工廠。如果中國需要建設強大的民族工業，建設很多的近代的大城市，就要有一個變農村人口為城市人口的長過程”[4]。建國后，他針對我國社會主義工業化建設實際，總結經驗形成“就地轉變”的構想。1958年11月，他在第一次鄭州會議講話中說：農民“不要擁入城市，就在農村大辦工業，使農民就地成為工人。”強調我國“不采取一些特別辦法，國家恐怕搞不好”。[2]P38就地城鎮化這一主張的精神實質具有創新意義和現實指導意義。“大躍進”年代用行政設置創新驅動農村發展的方向沒有錯，是行政設置追求“一大二公”成為歷史教訓。改革開放新時期推行家庭聯產承包責任制，是用行政設置創新把生產管理權交給農戶，創造了農村發展新高潮。

創新的目的是解決實際問題，今天用行政設置創新驅動農村發展，必須有切實的理論創新，找準實現路徑。

二　雙重城區的設置驅動

如何做到“城區走進農村，城鎮貼近農民”？“雙重城區”的行政設置是實現這一目標的很好選擇。通過行政設置創新推行“雙重城區”，引導農村人口分別集聚縣城、小城鎮、鄉行政中心地和社區（村），從而把農民包容“進城”，使農民的生活環境、享有的公共服務與城市居民日益相近或均等，驅動城鄉發展一體化和農村現代化。

按照社會物理學觀點，城市或者城市系統是人類行為的物理結果和空間進程。在很大程度上，這個行為主要是經濟行為，包括將距離作為約束條件的空間維度中的經濟行為。因而以前的都市理論主要基于牛頓力學的“都市模型”，現在則是以“區位交互作用模型”為代表。[5]新的時代，城市呈“區位交互作用模型”走向網絡狀的體系化。所以，城鎮化將更多地呈現出城市的體系化。中共中央黨校張彌先生闡述了新時代的城市體系網絡結構理論，認為當今時代城市結構是由多個城市借助于交通、電信和管線連接，形成網絡狀的地理形態，城市布局呈放射狀和網絡狀復合型體系。[6]

“雙重城區”論基于城市發展的區位交互、網絡結構化，基本點主要是：

第一，縣區一級通過行政設置創新發展“雙重城區”，推動城市建設拓展到農村區域，發展新型的農村城市、城區，驅動“城市下鄉”。第二，最基本內涵是把縣區城市、鎮建設為一類城區，鄉駐地建設為二類城區，形成有限城市化、有部分城區特征與功能的“準城區”。第三，“鎮”的雙重性是特征性內涵。把鎮建設為農村中城市功能較完備的小城市或城區，作為縣區城市的外延性特定功能區或“衛星城”，使城市的農產品貿易區、主題性工業區、教育集聚區、會展中心區等，分布到鄰近鎮，分散縣區城市集聚壓力，使之有寬松條件建設生態山水宜居城市，發展“兩型”城市。在偏遠區域還可設置中心鎮，縣政權各種服務性政務的遠端派出機關及縣醫院、高中學校等分部的駐地，用部分縣城功能“輻射”一定區域。第四，把“城”發散到鄉下。通過鄉鎮分設、實行小鄉制等項創新，依托鄉駐地建設農村“準城區”，以自然村為基礎建設農村社區，這是“雙重城區”的重要內涵。通過合理布局的鄉駐地準城區，使城市“觸角”廣布農村。加之農村社區，實現城市一定程度“下鄉”。第五，分設是關鍵性內容。不僅在城區功能與等級上分層，還要鄉鎮分置并分別定位。把鎮作農村中的城市，有成片商住區，是周圍區域經濟、金融、文教、衛生、交通、信息和物流中心與樞紐，有較現代化的醫院，有完全小學、中學等各種學校，有批發市場等物流、快遞中心，有營運車輛規模化的車站或停車場；鄉駐地準城區有幼兒園、初級小學或完全小學、衛生院（所），有一定的街市商鋪，有食宿店、娛樂場所及通訊、快遞、金融、網絡、公共交通等終端站點。自然村社區有居民服務中心、“赤腳醫生”醫務室等。

“雙重城區”論是用鄉鎮分置等基層行政設置創新，把農村城區納入城市建設的統一規劃與建設，加上現代交通等項支撐形成以縣區城市為中心的網絡狀、放射狀復合結構的城市體系，實現城市“發散”“下鄉”。20世紀30年代青島市政府試驗過“以工業為前提，以都市為起點”的鄉村都市化鄉建理論。現在我們是基于信息化、快捷交通和社會主義市場經濟時代，“雙重城區”就是實踐方案而不是理想主義的東西。“雙重城區”論的現實關鍵在于：其一，縣政權主持行政設置創新，改革鄉鎮體制與區劃，鄉鎮分置、合理布局，科學定位縣區城市、鎮城區的功能與特色，有計劃有步驟地建設。重點加強鄉駐地準城區的建設；同時改革相關體制，確保鄉駐地真正成為“有人氣”的城區。其二，建設縣區城市至鎮、部分鄉的高等級公路以及鎮鄉間快捷公路交通，縮小空間、造就城市網絡化基礎。

用“雙重城區”改變城鎮化發展向城市單向集聚，同時發展農村城區使“城市下鄉”，讓更多農村人口和農村區域就近城市化，分享城市化、現代化成果，是走中國特色城鎮化道路的必然選擇。

三　鄉鎮分置的融村鋪城

實現“城區走進農村，城鎮貼近農民”的實現路徑是鄉鎮分置、融村鋪城。這是農村區域行政設置創新驅動的核心。

國外城市基本上是工商業經濟發展，因經濟中心生長形成。中國的城鎮多為社會主義市場經濟以前形成，總體上是因行政區劃設置生成，即使因交通物流或工礦業等經濟原因形成城市也是通過調整區劃設為政區首府、政城合一而發展起來。國情的實際是“城”隨“政”興，農村就地城鎮化，就要靠鄉鎮行政中心布點、融村鋪城。

“融村鋪城”論的基本點：其一，借鑒中國古代官道驛站制度“五里一亭、十里一鋪”（有店棧的驛站）的設置。根據區域合理布局原則，在廣大農村區域更多地設置鄉行政中心，用行政中心布點“鋪就”農村城鎮，以“鄉”帶“城”，助推農村就地城鎮化，使農民過上半城市化生活。

其二，鄉、鎮分置。創新鄉鎮區劃設置，“鎮”以成規模的“街市”或城區為基礎，根據發展需要和鄰近原則包含附近村莊社區，形成農村中的小城市；“鄉”主要按合理布點原則由鄰近行政村合并組建，規模較現在的鄉鎮要小。丘陵地區一般是3-5個行政村、山區可以是2-3個行政村合并，在平原地區可以擴大規模。筆者在調研中以湖南丘陵農村欠發達的某鎮做了一個樣本。所轄29個行政村，鎮駐地行政村包括另一行政村部分臨近自然村建為城市性的“鎮”，另27個半行政村按就近和有利小流域治理原則，4個鄉由4個行政村合成，1個鄉由2個半行政村合成，其余是3個行政村合成鄉，分置為1鎮8鄉。如果是同等規模的平原地區，可能是分置為1鎮加3-4個鄉。分設后的“鎮”專門經營“城”，服務和發展工商業、第三產業；“鄉”主要治理農村，服務“三農”。

其三，“融村”是撤銷沿襲大隊、生產隊的行政村和村民小組，鄉鎮直轄大自然村或基于大自然村歸并鄰近小村或多個小村與獨戶村集聚建成的社區；“村”的名稱消失，村“融入”鄉鎮社區。

其四，“鋪城”是用布點設置鄉鎮行政中心“鋪”出農村城市或城區，早期多數是類似于“鋪”的初級城區。

“融村鋪城”論吸取了歷史經驗。歷史上縣以下是區鄉鎮閭鄰制度，將縣劃分為若干區，每區20-50個鄉鎮。百戶以上的村編為1鄉，不足百戶就聯村合編為1鄉。百戶以上的街市設鎮，不足百戶的街市為鄉。鄉鎮居民每25戶為閭，每5戶為鄰。[7]這種制度與保甲制度結合，服務于封建專制統治的強控制。我們原則性借鑒歷史上鄉鎮編制形式，使基層行政管理“下蹲”，更好地服務群眾和實現有效的社會治理。同時，借鑒歷史上農村就地城市化主張，吸取我國社會主義建設早期農村行政單元設置追求“大而全”的教訓，主張縣以下的行政單元小而簡約。

“融村鋪城”的實踐涉及的問題，首先是鄉鎮分置，行政區劃細化，鄉鎮大量增加，會不會加重“吃飯財政”，實際拖累發展？這由相應的體制改革與鄉鎮職能定位解決。前些年學術界對鄉鎮管理體制改革提出多種主張。有的主張實行小縣制，歸并縣和鄉鎮兩級政權職能，撤銷鄉鎮行政建制改設為縣政權的派出機構；也有主張在撤并鄉鎮基礎上精簡機構、精干隊伍，科學配置鄉鎮權力以轉變職能；有的主張鄉鎮自治，將社會事務從政權職能中分離。[2]P132從實踐上看，撤并鄉鎮或撤區并鄉建鎮已經實行，但精簡沒有很好實現。筆者主張分設，不是簡單地拆分鄉鎮，是綜合鄉鎮和行政村兩級行政職能的體制創新。一方面，鄉鎮行政建制保留，鎮不轄行政村而獨立建城。另一方面，基于鄉鎮小規模化和結合村民自治制度分流社會事務，鄉鎮機關集中行使政權職能，并適應市場經濟要求有限權力化和有限責任化，不做縣機關的微縮版和四大班子齊全，有些職權，如紀檢監察由縣專設機關行使。實行一長負責制，事權與責任統一，群眾擁護和選擇的行政長官只要是黨員就同時是黨的書記，小機關、少干部、多辦事人員。這樣，保持機關人員總數和工資總量不增有降。

其次，涉及政治制度和行政層級與區劃調整，是否能行？是否可行？黨的十八大報告明確要求優化行政層級和行政區劃設置，深化鄉鎮行政體制改革。所以，對基層行政層級與區劃優化調整，沒什么不行。撤去行政村一級，雖然關聯基層群眾自治這項基本政治制度，但因行政村大事單獨做不了，內部多個自然村照顧不均的事也辦不了，撤并建鄉是最好選擇；自然村的社區村民自治，比行政村村民自治必然更切實，以后的村民自治制度還可擴大到鄉一級。這不僅不損害基層群眾自治制度還能促進其發展。

再次，撤去行政村，村干部“失業”，會不會影響農村穩定？從調研結論看，行政村干部只拿補貼不是“鐵飯碗”的干部，出路問題不是嚴重問題。何況鄉鎮小化、本土化后，可以吸收村干部任職。至少可保證村干部都做社區負責人，不會有大的問題。而且絕大多數村干部是黨員，一般都有正確對待的覺悟。

最后，也是最關鍵的問題，就是有無必要創新設置，是不是折騰？從調研結論看，并鄉建鎮后的群眾深切感受是政府和干部離得更遠了，孩子上學不寄宿不行了。平原地區可以只取消行政村而維持較大規模的鄉鎮，在丘陵、山區的行政中心下移才能改變區域的邊遠化屬性。借助同類問題看，“輸血式”援助邊疆地區總是改變不了落后狀況，通過國家戰略等行為改變邊疆地區“邊遠性”才能從根本上改變其落后狀態。廣大農村區域也只有去邊遠化或邊緣化才能真正發展好，城鄉發展一體化才能落實。“融村鋪城”廣布“鄉”準城區，助推農村就地城鎮化、城鄉發展一體化；鎮鄉分設，使鎮作為農村中的城市獨立建設和經營，避免向下集聚農村資源，反而向下輻射，是農村發展的最實際選擇。

這種行政設置創新減少行政層級，使國家管理“下蹲”更直接惠民、直接“蔸底”，促進黨群、干群關系的密切。而且主要動村干部，增加鄉鎮為廣大國家干部提供升級機會，阻力少。最重要的是助推農村發展，促成農村區域成為我國新的經濟增長極，總之，這種行政設置創新從國家政治進步和經濟發展上，都是重要的、有利的，是必要的創新驅動。

參考文獻：

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[3]毛澤東選集:第四卷[C].北京:人民出版社,1991:1432.

[4]毛澤東選集:第三卷[C].北京:人民出版社,1991:1077.

[5]牛文元.社會物理學國際前沿研究透視[M].北京:科學出版社,2007:82.

[6]張彌.城市體系的網絡結構[M].北京:中國水利水電出版社,知識產權出版社,2007:17.

[7]王科.控制與發展[M].北京:中國社會科學出版社,2010: 156.

（責任編校：張京華）

作者簡介：柏春林（1963－）， 男，湖南祁陽人，湖南科技學院教授，主要從事中共黨史和思想政治理論教育研究。

基金項目：湖南省重點建設學科項目資助。

收稿日期：2015－10－10

中圖分類號：D619

文獻標識碼：A

文章編號：1673-2219（2016）03-0058-03