關于民族地區精準扶貧的思考
——以內蒙古赤峰市B旗為例

于浩宇,邱　璐

(天津師范大學 政治與行政學院，天津 300387)

?

關于民族地區精準扶貧的思考
——以內蒙古赤峰市B旗為例

于浩宇,邱璐

(天津師范大學 政治與行政學院，天津 300387)

摘要：針對中央關于精準扶貧工作的方案和指示，以少數民族地區為研究的側重點，在對部分民族地區進行實地考察的基礎上，總結了民族地區精準扶貧的概況，指出了民族地區精準扶貧過程中存在的分配不正義與福利依賴，對產生的原因和現狀做了進一步闡述分析，同時提出了相應的解決辦法。

關鍵詞：分配正義；福利依賴；精準扶貧

一、概念界定

為了更好的理解和探究民族地區精準扶貧工作中的分配正義與福利依賴問題，本文首先對精準扶貧、分配正義和福利依賴的概念做了進一步的界定。

1.精準扶貧

2013 年 11 月，習近平在湖南湘西考察時作出了“實事求是、因地制宜、分類指導、精準扶貧”的重要指示，首次提出了“精準扶貧”的重要思想。并強調在精準扶貧工作中，“三件事要做實：一是發展生產要實事求是，二是要有基本公共保障，三是下一代要接受教育”[2]。隨后各省均制定了精準扶貧的相關工作條例和實施計劃，如《廣西壯族自治區扶貧開發條例》《內蒙古自治區農村牧區扶貧開發條例》《重慶市農村扶貧條例》等，精準扶貧工作呈現出一個新浪潮。所謂“精準扶貧”是與粗放扶貧相對應的，“是指針對不同貧困區域環境、不同貧困農戶狀況，運用科學有效程序對扶貧區域對象實施精確識別、精確幫扶、精確管理的治貧方式”[3]。國務院扶貧辦在《關于創新機制扎實推進農村扶貧工作的意見》中有關精準扶貧的相關論述也指出：“各省(自治區、直轄市)在已有工作基礎上，堅持扶貧開發和農村最低生活保障制度有效銜接，按照縣為單位、規模控制、分級負責、精準識別、動態管理的原則，對每個貧困村、貧困戶建檔立卡，建設全國扶貧信息網絡系統”[4]。由此可見，中國精準扶貧工作正在實現由區域精準到貧困縣精準再到貧困村精準的轉變，扶貧工作也日趨呈現出“點穴式”的特點。

2.分配正義

“正義是社會制度的首要價值，正像真理是思想體系的首要價值一樣”[5]。柏拉圖認為正義是最高的善，由此而論，廣義上的分配正義涉及社會善的方方面面，包括財產、收入、資源、社會地位等的合理性分配，但是其核心問題是收入和財富的不平等問題。正如德沃金在《原則問題》一書中曾提出：自由主義者為何應當關心平等？他認為這一問題至關重要，因為它關系到政府如何對待個人及個人之間的不平等，并認為平等的自由主義者的根本觀念是：“政府將其公民作為平等的人來對待，政府只是在該平等所要求的程度上保持中立”[6]。與這種平等觀點交相呼應，羅爾斯提出了正義即公平理論，強調社會宏觀制度的正義合理性和社會權利的公正分配，并把保護社會的弱者、貧困者和失利者視為正義社會的首要條件。不同于羅爾斯的觀點，諾齊克提出“最弱意義上的國家”理論，主張權利優先于善的原則，他把這種權利稱為“持有的正義”，并認為若公民喪失這種權利，便會給國家侵犯個人利益以可乘之機。而本文試圖從制度含義的角度去理解分配正義，認為分配正義是對于社會不平等的性質和對待方式的規范，為合理的社會制度和分配政策的制定提供標準和原則。

3.福利依賴

在社會日趨強調分配正義和公民權利的同時，福利依賴也作為福利制度和福利政策的衍生品隨之產生，一些弱勢人群對國家福利的依賴引起人們關注。福利依賴至今尚無一個明確的概念，但是國內外不同學者從多個維度對其加以考量。在國外，有學者從時間的維度定義福利依賴，認為個人或家庭在某一段時間內的大部分時間依靠福利制度生存即為福利依賴[7]；還有一些學者從收入維度對福利依賴加以界定，認為福利依賴是指個人或家庭在某段時間內的大部分收入來源于國家的福利制度[8]；美國健康和人類服務署通過量化指標定義福利依賴，認為如果一個家庭一年中的總收入有超過50%以上來源于AFDC、食品券等政府補貼項目，則可稱這個家庭為福利依賴[9]。在中國，有關福利依賴的研究起步較晚，但在大多數學者看來，福利依賴不僅是時間和收入等概念，更是依賴者的主觀性和策略性行為，即受益者對于福利依賴制度的主觀利用，往往等同于人們常講的“養懶漢”。相較于以上觀點，本文傾向勞倫斯·米德關于福利依賴的制度缺陷理論，即認為福利依賴是一種制度缺陷，“是福利制度的安排本身產生的負激勵效應”。

對患者的病歷資料、年齡、性別、治療方案、應用藥物、處方規律等進行統計分析，調取根除幽門螺桿菌處方的處方方案、規范與不規范方案，一線、二線方案的處方的人數、補救方案治療人數，并對統計結果進行分析，總結根除幽門螺桿菌門診處方的使用大數據情況。

二、民族地區精準扶貧過程中存在的問題探析

少數民族地區作為扶貧工作的重點與難點，其扶貧效果牽動著中國整體扶貧進程的神經，而在推動精準扶貧的過程中，也不時出現不同的矛盾和問題，值得思考與探究。

1.民族地區扶貧工作概況

改革開放以來，中國大力推進扶貧開發，特別是隨著《國家八七扶貧攻堅計劃(1994-2000年)》和《中國農村扶貧開發綱要(2001-2010年)》的實施，7億多農村貧困人口逐步脫貧。2015年間，中國扶貧攻堅力度加大，農村貧困人口減少1 442萬人[10]。另外，“十二五”前4年，國家和地方對民族自治地方累計投入扶貧資金1 130億元，民族八省區貧困人口從3 917萬人下降到2 205萬人，減少1 712萬人，減貧率為43.7 %；貧困發生率從26.5 %下降到14.7 %，降幅為11.8個百分點，少數民族和民族地區扶貧開發取得了顯著成就[11]。少數民族貧困地區的貧困人口大幅減少，貧困地區經濟逐步發展，基礎設施有了明顯改善，各項社會事業不斷進步，群眾收入水平穩步提高，少數民族貧困地區居民的生存和溫飽問題基本解決。

但是，由于歷史發展因素和自然條件的限制，集中在偏遠農村地區、民族地區的貧困人口數量多，貧困情況復雜多樣，民族地區脫貧工作迫在眉睫。截至2014年底，中國仍有7 000多萬農村人口生活在貧困線以下，而在全國14個連片特困地區的680個縣中，其中371個地區民族自治地方，占54.6 %[12]。由此可以看出，民族地區是扶貧工作中的短板，如何讓這部分貧困人口更快、更順利地走出貧困是扶貧工作的重點，幫助其脫貧成了最為迫切的任務。而且隨著民族地區扶貧工作的深入，各地的問題也層出不窮，民族地區扶貧工作面臨考驗，需要充分給予重視和考量，采取有效措施，對癥下藥，推進扶貧工作的發展。

2.分配不正義問題

開發式扶貧與補貼式救濟是中國扶貧工作的主要方式。多年來的扶貧實踐證明，開發式的扶貧對于民族地區的基礎設施建設的確有很大幫助，使得當地基礎設施、醫療衛生等諸多方面得以改善，促進了民族地區人民生活水平的提高。但補貼式的扶貧救濟卻帶來了扶貧工作中的分配不正義問題。補貼式的貧困救濟是指通過貧困審查而獲得一定數目經濟補助的救助方式，基于此，能否評上貧困戶成了獲得經濟救助的關鍵，而分配的不公正也往往產生于此。其中，不乏在申報貧困補助時對實際經濟生活狀況造假、刻意隱瞞家庭收入來源或上報不實信息以獲貧困救濟資格，甚至有賄賂評審工作人員的現象。2013年，在內蒙古巴彥淖爾市兩級扶貧機構中，有10名扶貧官員就因扶貧腐敗而獲刑。此類謊報信息或腐敗案例在其他地區的扶貧工作中也屢見不鮮，百姓對此怨聲載道，不僅影響了急需救助群眾的正常生活，而且阻礙了政府扶貧工作的進程，對政府廉政形象的樹立更是雪上加霜。

此外，部分扶貧部門消極對待貧困人口識別工作，并存在著參考或直接延用上一年度的貧困信息審定新一年度貧困人口名單的現象。在整個建檔立卡和扶貧管理中缺少實地考察，使得脫貧人口還在扶貧范圍，而新的需要救助人口卻不能進入，被忽視的貧困人口在缺乏投訴渠道的情況下，只能吃了“啞巴虧”。因此，由于無法準確了解貧困人口的動態實際情況，導致最后的扶貧救助分配不均也是一大問題，這種狀況若不能得到及時的遏制和解決，對于民族地區的發展將是一大障礙，對于中國的扶貧工作也是極大的威脅。

3.福利依賴問題

接受扶貧救助的人群在思想和行為上呈現出兩極化特征：一部分人通過提升勞動技能，增強就業競爭力，積極尋求脫貧的方法；另一部分人則在救助之下毫無進取之心，得過且過。而后者恰是福利依賴問題產生的主要根源。這一現象在B旗同樣存在，成為困擾當地扶貧工作的一大難題。換言之，在個人懶惰驅使和缺乏鼓勵機制的情況下，懶漢在扶貧的名單上長久停留，扶貧工作無法取得進展。這樣的福利依賴成了民族地區貧困頑疾，很難在短時間內有效處理和解決，帶來諸多弊端。

福利依賴現象影響多方群體的脫貧進程，于受助者而言，福利依賴不僅不利于其自身生活狀況的改善，而且還會挫傷其他貧困人口的脫貧積極性；于非貧困人口和扶貧工作者而言，貧困戶的福利依賴行為一定程度上會影響非貧困人口的觀念，形成一股“不拿白不拿”的風氣，更多的人因此加入到貧困戶的申請，從而出現扶貧負激勵，脫貧工作陷入逆向發展。當個人的福利依賴不斷擴散并對整個社會風氣造成不良影響時，民族地區的精準扶貧工作也將困難重重，接踵而來的則是更多的社會問題，社會和諧與發展令人堪憂。

三、民族地區精準扶貧工作的思考

精準扶貧作為新時期的一項扶貧政策，不僅是國家對于扶貧工作重視的表達，同時也蘊含著廣大人民脫貧致富的美好愿景。但精準扶貧過程中仍存分配不正義、福利依賴等問題，尤其在民族地區。針對以上問題，本文對民族地區精準扶貧工作進行了如下幾點思考。

1.村民申請、量化指標與民主評議相結合

貧困戶資格審查是精準扶貧工作的重要部分，同時也是分配不正義發生的關鍵時段。中國有著長期的家長制傳統，傳統行政村中的血緣和裙帶關系根深蒂固。在貧困戶資格審查過程中，很多村民利用其與村干部的私人關系獲得相對于他人的特權，同時也使真正貧困的村民錯失認證為貧困戶的機會。因此，在開展建檔立卡精準識別貧困戶的過程中，應采用村民申請、量化指標與民主評議相結合的方法。一方面可以確保村民基于自愿的原則均有選擇申請貧困戶的機會，另一方面，剛性指標與柔性評議相結合，既避免了村干部的徇私行為，同時也給村民謊報家庭情況以監督和糾正，希望通過這種方式實現基礎分配程序的平等和正義。

具體而言，首先村民可根據自身情況自愿申請貧困戶，填寫“貧困戶申請書”。其次綜合考慮各方因素，確立貧困指標，制定精準識別貧困人口評價表，如住房、家電、務工情況、土地經營等不同指標，并以此為依據對申請貧困戶的家庭進行考察和測評。以B旗為例，在識別貧困戶時采用了量化指標這一方法，并將“貧困戶”量化為14個一級指標， 49個二級指標，部分二級指標下設三級指標。此外，還另設一個加分項和一個減分項，以應對不同的村民生活情況。在量化指標評分的基礎上進行村民委員會民主評議，根據截尾平均數原則進行計分，其分數與量化指標分數之和即為最終分數，并據分數高低確立貧困戶。

2.為貧困村民提供技能培訓和技術支持

在對巴林左旗進行調研時了解到，此次貧困戶補貼政策是以較低的利息向貧困村民提供5萬元的貸款，期限3年，錢款可供村民自由支配。但正如太平地村的村民所反映，農民由于缺乏技術，即使獲得貸款，也不能有效使用，無法創造更多的價值。并且，貸款利息也為村民帶來額外的煩惱。如此一來，一定數目的貸款支持不僅不能在根本上解決農民的貧困問題，在某種程度上還會加劇農民的生活負擔。因此對于農村貧困戶而言，直接的財政支持不一定成效顯著，若想真正脫貧，還需對癥下藥。

為村民提供技能培訓和技術支持是精準脫貧工作的一項有效選擇。針對不同地區的主客觀條件，合理選擇扶貧方式，如在科學種植、養殖等方面給予技術上的支持和指導，避免農民的盲目種植、養殖而帶來的經濟損失。為貧困人口提供技術支持和政策保障，減少其后顧之憂，既治標又治本。幫助農民獲得營生的技能，減輕對政府的依賴，真正促進中國扶貧事業的發展，提高人民生活水平，共享社會發展的果實。

3.貧困庫動態調整制度

如前文所述，福利依賴問題是當今精準扶貧中的重要問題之一。很多貧困戶在受到國家補貼和救濟后，在心理和行為上對國家福利形成依賴，不但沒有積極去脫貧致富，反而變得更加消極等待。如2015至2016年間，在B旗扶貧辦開展的新一輪建檔立卡“回頭看”中，就剔除識別不準貧困戶6071戶，共17084人。這一數據不僅表明福利依賴現象大量存在，也說明在扶貧過程中，必須要求核查貧困戶實有財產，更加充分了解旗貧困人口的真實情況，形成一種動態的貧困信息庫，建立貧困戶動態調整制度，對不符合貧困標準的貧困戶進行清退，將貧困救助落實到真正需要幫助的人手中。

精準扶貧的工作之一是建檔立卡、成立貧困戶數據庫，并根據貧困庫中的貧困戶信息開展進一步的扶貧、脫貧工作。這里所強調的貧困庫動態調整制度，關注的是貧困庫的調整和更新，主張對貧困戶的經濟狀況開展定期再評定，設定貧困標準，對于平均分數高出貧困標準的已脫貧貧困戶及時移除貧困庫，低于貧困標準的則繼續作為貧困戶保留，同時還要繼續做好新申請貧困戶的識別和入庫工作。此外，對于利用國家補貼政策，喪失主動工作意愿，消極對待脫貧工作，且由于自身對國家的福利依賴而長期不能實現脫貧的貧困戶，撤銷其貧困戶資格及所有福利補貼。這種貧困戶動態調整制度一方面可以保持貧困庫的流動更新，避免資源浪費和脫貧效率低下，另一方面，能夠在一定程度上遏制福利依賴現象，培養人民自食其力、自力更生的能力。

參考文獻：

[1] 新華社.習近平到湖南考察[EB/OL].[2013-11-05].http://cpc.people.com.cn/n/2013/1105/c64094-23440116-9.html.

[2] 廣安市扶貧移民局.對《關于推進精準扶貧工作的參考意見》的政策解讀[EB/OL].[2014-10-28].http://www.guang-an.gov.cn/affairinfo/allpurpose_detail.jsp?id=20141028172044-616982-00-000.

[3] 國務院扶貧開發領導小組辦公室.關于創新機制扎實推進農村扶貧工作的意見[EB/OL].[2014-02-14].http://www.cpad.gov.cn/art/2014/2/13/art_46_12338.html.

[4] 約翰·羅爾斯.正義論[M].謝延光，譯.上海：上海翻譯出版社,1991.

[5] 羅納德·德沃金.原則問題[M].張國清，譯.江蘇：江蘇人民出版社,2005.

[6] 劉璐嬋.“福利依賴”概念的建構邏輯——兼論中國“福利依賴”概念的選擇[J].天府新論,2016(1):15-19.

[7] 李昌禹. “十二五”以來民族八省區貧困人口減少1712萬 [N]. 人民日報, 2014-10-28(4).

[8]MOFFITT,ROBERT.InnecentiveEffectsoftheU.S.WelfareSystem:Areview[J].JounralofEconomicLiteratureMarch2001，30(1):89-93.

[9]GOTTSCHALK,PETTER.WelfareDeendence:Concepts,Measures,andTrends[J].TheAmericanEconomicReview,2013(5):74-78.

[10] 習近平：謀劃好“十三五”時期扶貧開發工作 確保農村貧困人口到2020年如期脫貧[EB/OL].中國政府網:http://www.gov.cn/xinwen/2015-06/19/content_2882043.htm.2016-06-19.

[11] 新華網.2016年政府工作報告[EB/OL].[2016-03-05].http://news.xinhuanet.com/fortune/2016-03/05/c_128775704.htm.

[12] 新華社評論員. 打贏民族地區脫貧攻堅戰[EB/OL].http://news.xinhuanet.com/politics/2016lh/2016-03/10/c_1118295929.htm.

(責任編輯董邦國)

OnAccuratePovertyAlleviationinEthnicMinorityAreas——TakingBqi,ChifengcityinInnerMongoliaasanexample

YUHao-yu,QIULu

(CollegeofPoliticsandAdministration,TianjinNormalUniversity,Tianjin300387,China)

Abstract:Basedontheplansandtheinstructionsofaccuratepovertyalleviationbythecentralgovernmentandon-the-spotinvestigationsofsomeethnicminorityareas,thispapersummarizesthepresentworkofaccuratepovertyalleviationinthoseareas,pointsoutsuchproblemsasdistributiveinjusticeandwelfaredependenceintheprocessofpovertyalleviation,analyzestheircausesandofferssomesolutions.

Keywords:distributivejustice;welfaredependence;accuratepovertyalleviation

收稿日期：2016-04-21；最后修回日期：2016-05-09

作者簡介：于浩宇(1993-)，女，蒙古族，內蒙古赤峰人，天津師范大學政治與行政學院研究生，主要從事多民族國家研究。

文章編號：2096-1383(2016)04-0328-04

中圖分類號：D601

文獻標志碼：A