國外食品安全犯罪的刑法規制研究

祝小茗，王犁潮

(1.武警長白山公安邊防支隊，吉林 白山 134511；2.長春市高新區人民檢察院，吉林 長春 130103)

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國外食品安全犯罪的刑法規制研究

祝小茗1，王犁潮2

(1.武警長白山公安邊防支隊，吉林 白山 134511；2.長春市高新區人民檢察院，吉林 長春 130103)

摘要：食品安全不但與人的生命健康息息相關，而且是一個全球性的重大研究課題。世界各國對食品安全犯罪問題都非常重視，即使在食品安全制度相對健全的國家，食品安全問題也是層出不窮，為此世界各國都加大了對食品安全犯罪打擊的力度。通過借鑒國外經驗，我國應樹立食品消費者至上的食品安全法律控制理念，執行與國際接軌的食品安全規章制度，優化行政執法與刑事司法銜接機制，建立完善的食品安全防控體系。

關鍵詞：食品安全；刑事立法；行政監管；國外經驗

人類文明的進程并未擋住食品安全問題頻發的腳步，因而食品安全成為我國乃至世界各國高度關注的焦點。眾所周知，全球因食源性疾病所導致的問題層出不窮，給人們的身體健康帶來極大的危害，而我國的食品安全現狀亦不容樂觀。多年來，世界各國對食品安全犯罪問題都極為重視，并在打擊食品安全犯罪方面進行了積極探索。一些國家和地區通過優化監督手段和管理方式，在刑事立法與行政執法方面取得了優異成績，這些都是值得我們認真研究和借鑒的。

一、國外食品安全犯罪刑事立法舉要

與國外刑法典中涉及食品安全犯罪的條款相比，我國刑法中有關食品安全犯罪的條款相對較少。通過橫向比較，筆者發現不同法系國家對食品安全犯罪的歸屬與懲治食品安全犯罪的立法存在一定差異。從總體上看，它們在(刑事)立法方式上有三種主流范式。

(一)將食品安全犯罪列入危害公共衛生犯罪

將食品安全犯罪列入危害公共衛生犯罪，是較為常見的食品安全犯罪立法模式。采用該立法模式的國家有西班牙、意大利、俄羅斯、挪威、新加坡、美國等。《西班牙刑法典》將食品安全犯罪列在分則“危害公共安全罪”的“危害公共衛生之罪”中。《西班牙刑法典》第363條規定：“實施以下制造、銷售行為，對消費者生命構成危脅的，處1年以上4年以下徒刑，并處6個月至12個月罰金，同時剝奪其從事與工商業相關的職業及職務3年至6年的權利。第一項：提供不足量、違犯法規更換組成成分或者過期的食品。第二項：生產或者公開銷售對健康有害的食品飲料。第三項：銷售腐爛食品。第四項：未經批準，生產、銷售和使用對健康造成損害的產品。”[1]223該法典第364條規定：“在食品飲料中摻雜對健康有害的物質，以供銷售，按第363條的規定處罰；罪犯是犯罪工廠擁有人的或者負責人的，另將同時剝奪其從事與工商業相關的職業及任務6年至10年的權利。”[1]225

美國是食品安全立法比較完善的國家之一，也是非常重視利用刑事手段保證食品安全的國家。在犯罪的分類上，美國將食品安全犯罪稱為食品安保事件，將食品安全犯罪定義為恐怖襲擊式的刑事案件的一種。比如美國《聯邦食品、藥品和化妝品法》第一條明確規定：“任何人在任何州或哥倫比亞特區生產任何一種本法規定的摻假或錯誤標識的食品或藥品，都屬于違法行為，任何人違犯本條規定即構成輕罪，一經定罪，法院將對行為人處以500美元以下的罰款，或監禁1年，或兩者并處；數次犯本罪的，法院將處以1000美元以下的罰款，或監禁1年，或兩者并處。”針對食品安全的違法犯罪行為，《聯邦食品、藥品和化妝品法》第303條規定：“任何人在依本條最后定罪之后實施了這類違法行為，或以欺騙或誤導為目的實施了這類違法行為，應被處以3年以下監禁或1萬美元以下罰款，或者兩者并處。”同時還規定：“任何人將第402條規定的摻假食品引入州際貿易或者通過運送引入州際貿易的，處以5萬美元以下罰款，對同一訴訟程序中判決的所有違法行為，處以總計50萬美元以下罰款。”[2]

(二)將食品安全犯罪視為損害公共安全犯罪或造成公共危險犯罪

丹麥、意大利、英國、希臘、泰國、越南等國家將食品安全犯罪劃歸“危害公共安全”或“造成公共危險”犯罪。《丹麥刑法典》(2012年版本)將危害食品安全犯罪列入公共危險犯罪。在行為方式上，它不僅包括銷售行為，還包括“試圖擴散”對人類有害的食品。《丹麥刑法典》將危害食品安全犯罪列入公共危險犯罪之中，意在強調此類犯罪對公共安全的危害比對經濟秩序的破壞更為嚴重，同時，該法典還把無償提供危害人體健康的食品的行為納入危害食品安全犯罪的領域。這些做法都是我國在完善食品安全刑事立法時應當借鑒的。

《泰國刑法典》第六章關于公共安全的犯罪第236條規定：“對食品、藥品或其他人類消費或者使用的物品摻假，足以損害健康，或者出售或為出售而陳列這樣的摻假物品的，處3年以下有期徒刑，并處或單處6000泰銖以下罰金。”可見，《泰國刑法典》在體系上與《丹麥刑法典》相似，也將危害食品安全犯罪列入危害公共安全的犯罪之中。在行為方式上，《泰國刑法典》明文規定陳列有損健康的食品的行為也是犯罪行為。

英國普通法將食品安全方面的犯罪視為“公共妨害罪”的一種表現形式，認為公共妨害是“一種不為法律認可的行為，這種行為或未履行某一法律責任，或未對公眾行使陛下的所有臣民共同擁有的權利造成了妨礙、不便或損害”[3]331。例如，“將食品投放市場，知道這種食品將被人消費和知道這種食品不適合人消費”，這種情況就構成了公共妨害罪。1986年英國的《公共秩序法》也提到存放、使用、出賣已經污染或有損害性的貨物(包括食品)，意圖造成公眾恐慌、焦慮或他人損害的行為，構成犯罪。對于情節輕微的犯罪行為，根據英國《1990年食品安全法》之規定，“可處以最高5000英鎊的罰款或3個月以內的監禁，銷售不符合質量標準的食品或提供食品致人健康損害的，處以最高2萬英鎊的罰款或6個月監禁。對犯罪情節嚴重或造成嚴重后果的，罰款的金額無上限，或處以兩年以上監禁”[3]335。

(三)將食品安全犯罪規定為損害公民健康犯罪

俄羅斯、芬蘭、保加利亞、馬其頓共和國等國家將食品安全犯罪規定為“損害公民健康”的犯罪。很明顯，采用這種立法模式的目的在于強化對公民生命健康權的保護。

《俄羅斯聯邦刑法典》第238條規定了生產、銷售不符合安全標準的商品罪，并且于1999年6月9日通過了《1999年俄羅斯聯邦第一百五十七號法律》，該法律對《俄羅斯聯邦刑法典》第238條進行了大幅度修改和補充。其中，在行為方式上把生產、銷售不符合安全標準的食品罪的行為方式，不僅僅局限于生產、銷售領域，還擴充到了“運輸”和“儲存”領域；在犯罪對象界定上，把原來的“不符合安全標準的商品”修改為“不符合安全標準的食品和商品”[4]。這說明立法者已經把食品當作一種特殊的商品，并對食品安全犯罪問題給予高度重視。俄羅斯聯邦刑法把“運輸”“貯藏”等不符合安全標準的食品的行為也規定為犯罪，由此可以看出，其刑法對食品安全犯罪規定得還是比較詳細的，而我國的刑法在這方面卻沒有做出相關的法律規定。

《芬蘭刑法典》也將食品安全犯罪置于刑法分則“危及健康和安全的犯罪”之中。《芬蘭刑法典》第四十四章第一條(健康犯罪)規定：“故意或重大過失違犯食品法，或者來源于動物的食品衛生法，或者在此基礎上頒布的規章或者命令，或者基于個案而發布的命令，生產、處理、進口或者故意試圖進口、自己保存、存儲、運輸，為出售而保存、轉讓或者提供貨物或者物品，以致該行為將會危及他人的生命或者健康的，構成健康犯罪，判處罰金或者最高6個月的監禁。”[5]173

在日本刑法理論中，食品安全犯罪也被視為侵害公民健康的犯罪。根據日本《食品安全基本法》的規定，“一旦出現違犯《食品安全基本法》的犯罪行為，違法人會面臨最高3年的有期徒刑與300萬日元的罰款，對企業法人最高可處以l億日元的罰款”[5]207。縱覽日本的立法思想不難發現，立法者不僅關注食品本身的安全，還將食品安全犯罪的范圍擴大到不符合標準和規范的添加劑、有毒器具等與保障食品安全密切相關的環節。

二、國外食品安全犯罪刑事立法的特點

(一)區分責任形式

與我國食品安全犯罪刑事立法相比，國外食品安全犯罪刑事立法的一個突出特點，就是承認食品安全“過失犯罪”的存在。例如，德國《食品和日用品法》第51條規定：無須既遂，只要有“足以危害健康的方式生產”的風險存在，有足以能夠讓危害健康的物質進入流通環節的“風險可能”，就應當處以1年以下監禁或者罰金。《意大利刑法典》第452條規定：對過失生產和銷售摻假、腐敗、有毒或不符合食品協會頒布的健康標準的食品的給予處罰。美國在涉及食品、乳制品、藥品、酒類等經濟管理和社會管理方面，則顯得更為精細與嚴苛。在對行為人量刑時，不考慮行為人在主觀上是否存在“故意、明知、輕率或過失”等心理狀態，只考慮行為人在客觀上造成的實際后果。只要行為人有犯罪行為，就要對行為人進行刑事處罰，其目的就是要用嚴厲的處罰來保障公眾利益與社會福祉。

(二)嚴格責任制度

在食品安全犯罪中引入嚴格責任制度，也是國外食品安全犯罪立法的一個特點。嚴格責任制度原本就是英美刑法的一個特色。美國在對違犯食品安全法規行為人進行處罰時，不考慮行為人“輕率或過失”等心理狀態，只要行為人出售有毒或出售危害健康的食品，就要負刑事責任，而不管客觀程度如何，直接按行為犯定罪處罰。英國在《1990年食品安全法》的前20條中規定了嚴格責任犯罪的條文。英國著名刑法學教授米切爾·杰菲遜在其所著《刑法學》教科書中舉了這樣一個例子：只要法律有規定某肉類不適于食用，只要有出售該肉的行為，即使存在客觀犯罪阻卻事由的情形，法院仍然可以對他定罪[6]。然而，“法律不強人所難”，如果他能夠證明自己窮盡了最大誠意的努力和做了所有正義的行為以避免其他人實施有關犯罪，則可以作為辯護理由。日本《公害法》將食品安全犯罪作為公害犯罪的一種，并規定：當國家方面根據一定的推定性證據認定就是由于某家企業的活動引起了某種災害時，壟斷了科學知識的企業一方如果提不出適當的反駁和舉不出適當的反證，就要承擔刑事責任。日本《公害法》的這個規定是大陸法系國家刑法在食品安全犯罪中引入嚴格責任制度的一個范例。

(三)寬泛行為模式

國外在刑法典規定的食品安全犯罪中，大多將食品安全犯罪行為模式規定得比較寬泛，將犯罪行為模式普遍用“出售”“銷售”“投放市場”“進行流通”“為消費而分發”等詞語進行表述。但是為了避免刑法罪名的“口袋化”傾向與預防打擊面過寬等違背法理的行為產生，一些國家采取“結構主義”精細化的刑事立法方式，比如芬蘭、瑞典、奧地利等國，將有害食品的生產、進口、儲存、運輸等各個環節都納入刑法的調整范圍之內，其中，將“進口”危害健康食品的行為與“在國內”生產、銷售、運輸、儲存行為同等對待，仍然把它當作危害公共健康犯罪來看待，并不因為犯罪形態與地域不同而差別對待，這種刑事立法方式無疑擴大了食品安全犯罪行為方式的外延。尼日利亞、意大利等國將“持有”或“占有”有害食品的行為同樣規定為犯罪，但此時的“持有”或“占有”必須以營利為目的[7]。此外，資格刑的廣泛適用是國外刑法典中食品安全犯罪立法的又一個特點。比如美國、英國等國刑法就明確規定：因食品安全犯罪而受到處罰的個人，在一定時限內不準從事經貿行業，不得擔任企業法人的法定代表人或社會公共團體的領導人。再如意大利、西班牙的《刑法》采取剝奪相應從業資格的立法態度，并規定：如果犯罪主體是法人，則會處以無限期的停業整頓甚至永久關閉。而新加坡、越南等國將主體資格交給法官裁量，由他們根據具體情況決定是否對犯罪主體進行懲處。

三、國外食品安全犯罪的刑法規制對我國保障食品安全的現實鏡鑒

《中華人民共和國食品安全法》實施六年多來，建構了“從農田到餐桌”全過程的食品安全法律控制框架，但是僅依靠一部法律是無法實現對食品安全控制進行全程監管的。“蘇丹紅”“三鹿奶粉”等重大食品安全事件倒逼我們必須構建以我國《食品安全法》為核心的食品安全法律控制體系，使食品生產和食品經營企業真正成為食品安全的責任保障主體。從我國的實際情況看，在借鑒國外成功經驗的基礎上，解決食品安全問題應從以下五個方面著手。

(一)樹立食品消費者至上的法治理念

近年來，發生在我國的“毒大米”“地溝油”“僵尸肉”等食品安全事件，究其外部原因，除了職能機關監管乏術之外，主要還是違法犯罪成本低廉與食品生產者追逐高額利潤之間存在著巨大的反差，甚至少數企業在多次被罰后，仍表示寧愿被罰也不愿減產。而在美國、日本、比利時等發達國家，食品安全法律的立法核心與食品安全行政、刑事司法理念是高度一致的。即使是新修訂的我國《食品安全法》仍未將“食品消費者至上”寫進法律條文，“顧客是上帝”往往淪為華而不實的“口號”。因此，我們需要在立法理念上把(食品)消費者至上的理念體現在法律規定中，甚至可以考慮食品消費者參與食品安全法律控制的某些環節。這種立法理念的轉變不僅能讓食品企業經營管理理念得以更新，而且降低了食品企業經營管理的成本，進而最終達到食品消費者和食品企業雙贏的目的。這是因為一個領域的生產者同時也是另一個領域的消費者。只有明確將食品消費者權益至上作為我國食品安全法律控制的頂端設計和法律實踐的立足點，才能真正構建一個完整有效的食品安全法律控制體系。

(二)借鑒和執行與國際接軌的食品安全規章制度

我國在申請加入國際世貿組織的進程中，大量不合時宜的法律法規被整飭與刪減，但是我國的立法技術和制定規則的標準與發達國家的立法技術和制定規則的標準相比，還存在很大的差距。比如，根據目前我國食品安全國際采標率低的情況，應當清除我國食品安全相關標準中與CAC、ISO等國際標準化組織制定的食品安全相關標準不一致之處。當前我國執行食品安全的標準與國際標準相匹配或相適應的還不足三成。早在20世紀80年代，美國、英國、法國、德國等國家所采用的國際標準的比率就已經達到80%。與我國毗鄰的日本，早在20世紀90年代末，其國內90%以上的食品技術就直接采用了國際標準[8]。可見，我國的食品技術標準要達到國際標準，還有很長一段路要走。由于我國食品安全的采標率較低，除了會引發國內食品安全危機與犯罪之外，還會影響我國在國際食品流通領域中的市場占有份額和國際知名度。有的學者指出，近年來發生的“轉基因食品事件”和“毒餃子事件”等，都是由于國內食品安全標準與國際通行食品安全標準不一致而造成的。所以，對于與食品安全緊密相關的食品安全標準、食品安全檢測、食品流通等方面的法律法規，應借鑒歐美發達國家的食品安全標準，及時清理現行法律中的不協調之處，并制定嚴格的食品安全標準。WTO實踐表明，通過制定和完善食品生產和流通領域的有關標準，將管理納入法制化軌道，定會加快我國食品安全標準與國際標準的實踐契合步伐，使我國食品出口在國際市場中占據一席之地。

(三)整合行政資源，優化現有法律體系

從20世紀80年代開始，我國就已經制定了一系列與食品安全有關的法律、管理條例(辦法)和規章等。在這些法律法規和規章中，以法律形式出臺的有30多部，以行政法規或部門規章形式出臺的有100多部。但在實際運行中，出現了不同監管部門各自為政的情況，要么蜂擁而至，要么扯皮推諉。例如，《中華人民共和國進出境動植物檢疫法》和《中華人民共和國農業法》是農業部門執法的依據，《中華人民共和國消費者權益保護法》是工商部門執法的依據。這些法律頒布時間較早，在立法技術與法律保障上已經無法滿足不斷豐富的社會實踐，必然會影響食品安全控制的整體效果。倘若不對分散在各職能部門的執法行為進行界定，那么就無法避免在行政監管上出現盲區和誤區，繼而留下隱患和導致權力尋租。雖然新修訂的《中華人民共和國食品安全法》于2015年10月1日開始施行，但各種法律法規間的沖突與混亂的局面并沒有得到有效的改善。因此，在食品安全立法方面，當下的主要任務就是對現有的法律法規進行認真整理、補充和完善，清除與新的《中華人民共和國食品衛生法》相悖的條文，盡可能地減少或避免立法和執法上的相互沖突，解決因法律交叉與重疊所引發的“政出多門、監管不力”的問題，保持依法治國與依法行政的統一性。

(四)加大懲罰力度，完善行政執法與刑事司法銜接機制

回顧近幾年發生的一些重大食品安全事件和屢禁不止的小食品安全事件，我們看到，雖然這些安全事件的產生有其自身的原因，但是不可否認的是，相關食品安全法律條文對食品安全違法行為處罰較輕、食品生產企業違法成本過低，這些外部因素與食品安全事件的產生有一定的關系。國外的成功經驗證明，提高食品安全質量必須對食品生產的源頭——企業或個人采取強制性準入和常態化監管措施。食品安全管理作為社會治理的“保底性”工程，必須弛而不息、常抓不懈。但是，目前我國在食品安全監管方面普遍存在執法不嚴、違法不究或處罰較輕等問題，在問題食品召回、責任追究與消費者權利救濟方面還存在許多問題。在美國，一旦出現制假、售假行為，制假、售假者不僅要對消費者給予巨額賠償，而且要“被處以25萬美元以上100萬美元以下的罰金，并處5年以上的監禁，如有假冒前科，罰款數額可高達500萬美元”[9]。在日本，如果食品生產企業出現了食品安全問題，那么該企業就會面臨破產的境遇。

在我國食品、藥品監管領域，“有案不移”“有案難移”“以罰代刑”的問題依然嚴重。雖然我國《刑法修正案(八)》增設了“生產、銷售不符合衛生標準的食品罪”與“生產、銷售有毒、有害食品罪”“食品監管瀆職罪”等罪名，并且于2015年10月1日起施行的新的《中華人民共和國食品安全法》也增補了“懲罰性賠償與刑事責任優先”等法律條文，但是在實際執法中法律規范對行政執法機關如何向公安機關移送涉嫌犯罪案件缺乏剛性約束，行政機關先行介入所搜集的證據能否直接應用于公訴案件還難以保證，行政執法與刑事司法的證據轉化具有一定難度。因此，以法律的形式來統一、剛性規定我國各領域“兩法銜接”的程序，早日出臺國家層面的“行政執法與刑事司法銜接”制度，已經迫在眉睫。

(五)建立食品安全風險監測制度，完善食品安全防控體系

風險控制理論認為，“風險監測和評估制度是一種預防性的前瞻防控體系，是現階段遏制危害食品安全犯罪比較行之有效的措施”[10]。歐美發達國家通過構建整體的風險預防體系，以預防食品安全問題發生的做法，為我國提供了大量的實踐教材。我國在2006年11月1日開始施行的《中華人民共和國農產品質量安全法》，首次提出對農產品安全進行風險評估，要求“國務院農業行政主管部門應當設立由有關方面專家組成的農產品質量安全風險評估專家委員會，對可能影響農產品質量安全的潛在危害進行風險分析和評估”。《中華人民共和國食品安全法》第13條也規定：“國家建立食品安全風險評估制度，對食品、食品添加劑中生物性、化學性和物理性危害進行風險評估。”[11]這表明我國已經開始啟動食品安全風險評估制度，但是作為食品安全預防體系的另一個重要組成部分——食品安全風險監測制度，在我國還是空白。

與歐盟和日本的食品安全風險評估機構相比，我國的食品安全風險評估機構還存在一些系統性缺陷。國務院食品安全委員會在法律上是個議事協調部門，既有食品安全風險評估職能，也兼有食品安全風險管理職能，可見我國并沒有將食品安全風險評估職能和食品安全風險管理職能分別由兩個獨立的部門行使。而在歐盟和日本，食品安全風險評估職能和食品安全風險管理職能是分別由兩個獨立的部門行使的，這樣可以保證食品安全風險評估的科學性和中立性。因此，比較可行的做法是建立由專家、學者和公務人員組成的食品安全風險評估機構，該機構直接對國務院負責，其評估報告將是國家衛生和計劃生育委員會、國家食品藥品監督管理總局等部門加強食品安全風險管理，以及制定食品安全管理規章的重要依據。

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[11]中華人民共和國食品安全法解讀[M].北京：中國法制出版社，2015：111.

【責任編輯李敬】

Study on the Criminal Law Regulation of Food Safety Crime in Foreign Countries

ZHU Xiaoming1，WANG Lichao2

(1. Changbai Mountain Pulic Security Border Detachment, Baishan 134511， China;2. People’s Procuratorate of Changchun Hi-tech Zone， Changchun 130033, China)

Abstract:Food safety is closely related to human life and health which is a major research topic in the world. All countries in the world attach great importance to the issue of food safety crime. Even in the countries of the relatively sound food safety system, food safety issues are emerging,so all countries all over the world have increased efforts to combat the crime of food safety. Drawing on foreign experience, China should set up food-consumer-oriention food safety legal control concept to implement international standards of food safety regulations, optimize the administrative law enforcement and criminal justice convergence mechanism and establish perfect food safety prevention and control system eventually.

Keywords:food security； criminal law improvement； legal regulatory; overseas experience

中圖分類號：D914

文獻標識碼：A

文章編號：2095-7726(2016)02-0009-05

作者簡介：祝小茗(1987—)，男，吉林長春人，講師，博士，研究方向：比較法學、公安法制建設。

基金項目：國家社會科學基金項目(12BGL103)

收稿日期：2015-11-10