“一帶一路”背景下的中國高鐵外交

郭學堂

近年來，隨著中國政府“一帶一路”倡議的推出和實施，“高鐵外交”一時成為國內外媒體和世界各國關注的焦點。在印度尼西亞、馬來西亞、泰國、越南、印度等亞洲國家以及歐美等國，圍繞高鐵項目的競爭此起彼伏。在很多人看來，“高鐵外交”是中國企業“走出去”的重要舉措，對國家發展具有巨大的經濟效益，更能對外產生巨大科技和文化影響力，但是，“高鐵外交”也使大國經濟利益競爭更趨激烈，使中國“威脅”論有了更現實的依據。那么，該如何看待“高鐵外交”的政治經濟和戰略意義？“高鐵外交”是否能帶來新的地緣政治和地緣經濟的博弈？

印尼高鐵項目引發中日競爭白熱化

2015年10月16日，由中國鐵路總公司牽頭組成的中國企業聯合體，與印度尼西亞維卡公司牽頭的印尼國企聯合體正式簽署了組建中印尼合資公司協議，它將負責印度尼西亞雅加達至萬隆高速鐵路（簡稱“雅萬高鐵”）項目的建設和運營。這一協議的簽署標志著中國和日本在印尼的高鐵建設競爭有了分曉，印尼回合暫告結束。

雅萬高鐵建設計劃早在2011年就已經提出。2015年7月13日印尼總統佐科在主持召開以爪洼島高鐵建設構想為議題的內閣會議上，透露了在8月份開工建設雅萬高鐵的想法。雅萬高鐵項目招標猶如一場“選美比賽”，印尼政府之所以高調宣傳，意在吸引中日投資，從中漁利。的確，印尼此時提出雅萬高鐵建設計劃與中日兩國就亞洲基礎設施建設展開競爭的大背景分不開。要知道，無論是在歐美還是亞洲，中國和日本都分別在大力推銷自己的高鐵技術和新干線技術。從中國方面講，2014年發起設立的亞洲基礎設施投資銀行于2015年底正式啟動，規模達到1000億美元、中國政府還建立了400億美元的絲路基金，并投入了500億美元建立了金磚國家開發銀行，通過股權融資、發行債權、貸款等多種新形式，為亞洲國家的基建項目提供融資，切實落實“一帶一路”倡議。鑒于中日關系總體競爭的局面，日本政府不甘示弱，在2015年5月宣布：到2020年將投資大約1000億美元，支持亞洲的基礎建設。因此，印尼高鐵計劃一啟動招標程序，中日政府和企業就投入了大量的人力和財力，志在必得。2015年3月26日，印尼總統佐科訪華時，中國與印尼政府簽署了《中印尼雅—萬高鐵合作諒解備忘錄》，同年4月22日，雙方又簽署了《關于開展雅—萬高鐵項目的框架安排》，中國正式加入到雅萬高鐵的競標。8月10日，中國國家發改委主任徐紹史作為習近平主席特使，在雅加達向印尼總統佐科當面呈交中方關于雅萬高鐵項目的可行性研究報告，同時表示，中方希望以雅萬高鐵為起點，全面加強與印尼的戰略對接和務實合作，并非常期待印尼“全球海洋支點”戰略與中方“海上絲綢之路”建設對接。日本早在2008年就開始跟蹤雅萬高鐵項目，并先后做了三次可行性研究報告。2015年以來，日本四次派特使到印尼游說，不斷優化可行性研究報告。日本特使在7月上旬向印尼政府提交了優化后的新方案，在貸款利率、配套措施等方面提出更加優惠的條件。8月26日，日本再次派特使訪問印尼，調整、優化方案，降低了要求為貸款提供主權擔保的比例，并提出加強兩國海洋合作，包括幫助印尼發展東部地區等配套優惠條件。令人驚訝的是，在對中日投標書進行了近三周的評估后，印尼方面在9月4日突然以中日方案均不適合印尼國情為由予以退回，但同時表示，這并不意味著取消這一項目，印尼將堅持雅萬鐵路不使用國家預算、政府不提供擔保原則，明確將采用企業對企業商業合作模式。就在人們懷疑印尼建設高鐵的動機和誠意時，中國和印尼正式簽署了雅萬高鐵項目。中國駐印尼大使謝鋒表示，中方之所以最終能夠勝出，主要有三方面因素：一是戰略對接的重要推動力，二是中國高鐵的強大硬實力，三是中國很有誠意。比如，中國對印尼退回建設方案的做法表現了足夠的耐心，在優化建設方案時體現出了更多的靈活性，以滿足印尼方面的利益關切。據報道，中國和印尼組建的合資公司，印尼和中國各占60%和40%股份，中國的國家開發銀行和工商銀行等為其直接提供全額貸款，印尼既不動用國家預算，“零財政負擔”，也無須提供主權擔保。這種由政府搭臺、企業牽頭和唱戲的合作模式，為中國贏得最后勝利打下了基礎。

雅萬高鐵全長150公里，設計時速是250至300公里，估計需要投入資金55億美元，是中國高鐵第一次全系統、全要素、全產業鏈走出國門，走向世界。雅萬高鐵將全面采用中國標準、中國技術、中國裝備，中方將參與勘察、設計、建設、運營、管理全過程。該項目計劃于2015年年底舉行啟動儀式，2018年建成，2019年開通運營。按照計劃，印尼高鐵建設項目總長750公里，雅萬高鐵只是優先建設部分。雅萬高鐵協議有力地推動和加強了中國與印尼的經貿關系，有利于中國高鐵更多地走向東南亞國家。但也有國內專家表示擔憂，認為一些國家在中日之間玩弄外交平衡術，加上日本“死扛”，中國高鐵走出去風險高收益小，可能是“賠本賺吆喝”。無論如何，高鐵競爭將是中日經濟外交的主戰場，這場競爭已經蔓延到了馬來西亞、泰國和越南等國。中日競爭逐步走向白熱化。

“高鐵”成為中國新的外交名片

2013年以來，隨著中國領導人密集出訪歐亞非國家，中國的“高鐵外交”風生水起，在國內外都引起了極大的關注。中國現代國際關系研究院世界政治所副所長陳向陽稱，中國政府領導人“推廣中國高鐵技術，體現中國將高鐵合作提升至國家戰略層面，高鐵已成為塑造中國大國形象的外交名片”。中國國際問題研究所所長曲星表示：“高鐵是中國制造從勞動密集型到技術密集型轉變的縮影，反映了改革開放以來我們取得的成就。”實際上，在大國力量發生歷史性轉變之際，借助“一帶一路”戰略，通過“高鐵外交”推動國內經濟發展本身就是中國高鐵技術發展帶來的又一“紅利”。“高鐵外交”已經遠遠不是純粹對外經濟合作，其戰略意圖絕不亞于十幾年前加入世界貿易組織的行動，這也引起了一些大國對中國發展持何態度的新一輪躁動。

當前，中國國內高鐵總里程已經達到了1.6萬公里，與世界各國分享這一“紅利”符合中國的國家利益。與周邊國家建立互聯互通的高速鐵路網，不僅可以推動雙邊貿易和人員往來，還可以改善中國在周邊的形象，緩解周邊國家對中國發展會帶來“零和游戲”的疑慮。

中國的“高鐵外交”早在2009年10月就已開始，當時中國與俄羅斯簽署了發展高鐵的備忘錄，同年11月，中國鐵道部與美國通用電氣公司簽署了合作備忘錄。2011年7月，中國為土耳其承建的高鐵機車設備運抵伊斯坦布爾，“高鐵外交”取得象征意義的突破。2012年，中國鐵建公司牽頭組成合包集團并獲得了土耳其高鐵項目二期工程全部兩個標段，與此同時，中國與伊朗簽署了價值22億美元的鐵路建設合同。2013年5月，李克強總理在訪問印度時，中印雙方同意加強鐵路合作，包括重載運輸和車站發展等。

2013年10月到2014年底，中國政府掀起了“高鐵外交”的一個小高潮，李克強也因此被譽為是中國高鐵“最高級別的推銷員”。2013年10月，參加東亞領導人系列會議的李克強對泰國進行正式訪問，他表示中國擁有先進的高鐵建設能力和豐富的管理經驗，中泰兩國加強鐵路建設合作潛力巨大，并同意以泰國農產品大米抵消部分項目費用。同月，李克強在北京會見澳大利亞總督布賴斯時，提出澳大利亞已就建造國內第一條高鐵進行研究，中國高鐵具有優勢，希望就此探討開展合作。一個月后，李克強密集出訪，參加中國—中東歐國家領導人、上合組織成員國總理會議并訪問羅馬尼亞。在與羅馬尼亞總理會晤期間，他提出幫助羅馬尼亞修建高鐵。同年12月，李克強在英國參加中英總理年度會晤時指出，中國在核電、高鐵領域擁有安全的技術和較高的性價比，兩國加強合作前景廣闊，并可共同開發第三市場。進入2014年，李克強的“高鐵外交”更為密集。他在5月5日訪問埃塞俄比亞時，表示要在非洲建立高鐵研發中心，同時也將積極參與非洲公路、鐵路、電信、電力等項目建設。他在第24屆世界經濟論壇非洲峰會上致辭時提出，中國愿無條件向非洲提供金融、人才和技術支持，幫助非洲建設高速鐵路網絡、高速公路網絡、區域航空網絡的基礎設施“三大網絡”。李克強在2014年6月訪問英國時，雙方討論了中國參與英國連接倫敦與英格蘭北部的2號高鐵項目投資的可能性，并將該項計劃寫入《中英聯合聲明》。隨后，李克強在會見美國議員代表團時表示，將推動高鐵等先進技術裝備走出去，并指出，中方愿積極參與美國交通設施升級換代。同月，李克強對來訪的津巴布韋總統強調，中國積極支持在非洲國家首都和主要商業中心建設高鐵的倡議，愿意幫助非洲推進工業化進程。值得注意的是，國家主席習近平在同年7月訪問拉美四國時也宣布，中國、秘魯、巴西將合建兩洋鐵路，橫跨南美大陸連接大西洋和太平洋，三國將就開展連接大西洋和太平洋的兩洋鐵路合作共同發表聲明，有力助推了李克強的“高鐵外交”。同年9月習近平訪問印度，中印雙方還簽署了鐵路合作備忘錄和行動計劃，印度表示愿意積極考慮與中方合建一條高速鐵路。

2014年10月李克強在中俄總理第19次定期會晤期間，雙方簽署了“莫斯科—喀山”高鐵發展合作備忘錄，最終將“莫斯科—喀山”高鐵延伸至北京。如果這條超過7000公里長的高鐵最終連通北京和莫斯科，從北京通過鐵路前往莫斯科的時間將有望縮短四天。李克強在同月訪問德國前夕，通過在德國《世界報》上發表署名文章強調，中方將積極考慮德國大眾汽車提高在一汽大眾合資企業中股份比例的請求，也希望德國允許資質好的中國企業競標德國的高鐵項目。11月20日，中國鐵建與尼日利亞有關方面正式簽署了尼日利亞沿海鐵路項目的商務合同，合同總金額119.7億美元，標志著中國對外工程承包史上單體合同金額最大的項目取得實質性進展。為了加強“高鐵外交”，2014年12月底中國還宣布將兩大鐵路設備制造公司北車集團與南車集團進行合并，以打造強有力的國際高鐵供應商。李克強推銷中國高鐵可謂不遺余力，他對中國高鐵優勢的闡述被概括為“高鐵三論”：一是“技術論”：技術先進、安全可靠；二是價格論：價格低，性價比高；三是運營論：運營經驗豐富。

從“高鐵外交”的軌跡不難發現，原先東南亞和中亞國家等鄰國作為主要推銷高鐵對象，現在已經發展到非洲、歐洲和拉美。結合正在啟動的“一帶一路”計劃，“高鐵行動”已經成為中國外交的一個重要內容。無論是建立區域性互聯互通的高鐵網以促進煤炭和鐵礦石等能源資源的進口，還是擴大在周邊和其他地區的經濟影響力和軟實力，“高鐵外交”注定將成為中國深化國內經濟改革和擴大對外投資的重要手段。

不過，“高鐵外交”并非一帆風順。到目前為止，中國在海外建成的高鐵是從土耳其首都安卡拉至伊斯坦布爾高鐵的二期工程，總長158公里，設計時速250公里。除雅萬高鐵外，不少項目的談判進展緩慢甚至失敗。其中一個著名案例就是2014年11月墨西哥單方面撕毀中國鐵建公司承接的高鐵建設項目事件。

在有關高鐵項目爭奪戰中，中國企業走到哪里，哪里就能發現競爭對手的身影。大國利益博弈已經若隱若現。比如，輸出新干線系統被認為是日本經濟增長的戰略核心之一。日本成立了“國際高速鐵道協會”，由東日本、東海、西日本、九州四家鐵路公司組成，旨在向海外宣傳日本的高鐵技術和設備，日本鐵路制造商也參與其中。不少人對中俄高鐵合作期望比較高，但中國企業還必須認真對待來自龐巴迪、阿爾斯通、西門子、通用電氣、川崎重工等許多國際巨頭的激烈競爭。

比如，2015年5月，日本和泰國簽署了高鐵建設合作備忘錄，計劃在曼谷與清邁之間建設全長約680公里的高鐵線路。有國外媒體借機挑撥離間，說“中方放棄了泰國高鐵項目”。實際上，在2014年12月，中泰就共同簽署了《中泰鐵路合作諒解備忘錄》，為了平衡，泰國將與中國合作開發一條長達840公里的鐵路。中日高鐵在印度的競爭也日趨激烈，兩國都中標印度高鐵可行性研究項目，中國企業獲得了新德里至孟買高鐵的可行性研究項目，而日本拿下了孟買至艾哈邁達巴德高鐵的可行性研究項目。

據國內媒體報道，中國正在謀劃跨國高鐵大棋局，其中有“歐亞高鐵”、“中亞高鐵”、“泛亞高鐵”和“中俄加美高鐵”。四條高鐵線路除了“泛亞高鐵”中緬段有可能動工外，其他三條的境外段都在談判，尤其是最后一條只是停留在專家學者層面。境外段受國家關系、恐怖主義、環境保護等因素制約的可能性很大。在未能準確把握國際政治大氣候的情況下高調規劃全球高鐵大棋局，尤其是只從技術層面而在政治經濟上脫離實際的建設計劃，對中國“高鐵外交”未必是好事，這是令人擔憂的事情。

“高鐵外交”需要地緣戰略思維

“高鐵外交”帶有明顯的地緣政治思維，盡管如此，這并不說明“高鐵外交”不能擺脫傳統的地緣政治觀。

首先，“高鐵外交”是在經濟全球化背景下展開的。盡管我們強調“高鐵外交”的地緣戰略觀，但也不否認“地球是平的”現象的存在。“高鐵外交”是建立在世界經濟相互依存的基礎之上，這和傳統地緣政治對國際政治經濟態勢的判斷截然相反。有專家認為，“高鐵外交”致力于中國經濟結構的轉型和優化，致力于中國和世界經濟的融合和良性競爭，致力于科學技術的進步和發展利益的共享。推動區域經濟合作和一體化本身就是一種地緣政治思維，也是一種地緣政治的外交行動。

其次，“高鐵外交”和“一帶一路”戰略的推動目標是一致的。中國外交長期推動與周邊國家的政治友好與經濟合作，在加快推動中國與周邊國家“互聯互通”方面，高鐵無疑是一個選擇的主要媒介。當然，“高鐵外交”不僅僅關注周邊，如前所述，拉美、非洲和歐洲都在“高鐵外交”的視野之內。有國外媒體稱：“‘高鐵外交’是代表著特定鐵路的具有經濟戰略和地緣戰略意義的新概念。中國高鐵將行駛在‘新絲綢之路’上，將亞歐與中國連接起來。”從歐亞大陸角度看，“一帶一路”戰略通過國際高鐵網實現區域和跨區域的互聯互通，有助于提供中國經濟自身與外部經濟體的融合，對中國周邊乃至歐亞大陸形勢的總體穩定都有很大的推動作用。傳統的競爭對抗性的地緣政治思維已經失去了市場。

第三，“高鐵外交”有助于改善中國與周邊鄰國的安全關系，提高包括中國自身在內的各國的安全度。有專家認為，除了泛亞高鐵有助于推動中國與東南亞國家的經濟融合和互聯互通外，“高鐵外交”要大力推動的是與中亞國家的中亞高鐵，這有助于改善中國國家安全，特別是在西北和西南地區的安全形勢。

總而言之，“高鐵外交”應放在中國的全球戰略觀下。新的地緣政治觀要求“高鐵外交”重點要突出，布局要全面。拉美、非洲和歐洲的中東歐部分都有比較大的“高鐵外交”發展空間，通過“歐亞高鐵”和“中亞高鐵”將中國與歐洲和中亞，甚至中東和北非地區聯動起來，但重點可結合“一帶一路”戰略，瞄準周邊基礎設施比較落后的國家，特別是東南亞國家。“高鐵外交”旨在謀一隅，而非謀一事，需要地緣戰略思維。

（作者系上海對外經貿大學法學院副院長，國際戰略與政策分析研究所所長，教授）

責任編輯：黃 杰