以東京為鑒走綠色城鎮化道路

徐金源　孫中俊

綠色發展已成為時代最強音，走綠色城鎮發展之路是建設新型城鎮化、健康城鎮化的必然選擇，也是踐行“綠色化”這一全新發展觀和民生觀的重要體現。目前，江蘇城鎮化率已達到65.2%，高出全國平均水平約10個百分點，特別是綠色城鎮發展處于全國領先水平。但與國際先進城市日本東京相比，江蘇綠色城鎮化尚處于起步階段，一些重要的環境指標在較長時期難以得到根本改觀，總體呈現步伐滯后的態勢，提升空間還很大。江蘇應借鑒東京經驗，在更高起點上，以綠色化引領城鎮化健康發展。

一、東京綠色城鎮化比較優勢明顯

東京都市圈是世界級都市圈之一，是日本經濟最發達的地區，也是發展與環保兼顧的“綠色城市”，堪稱“與環境共生的城市”。東京都市圈總面積1.36萬平方公里，占日本總面積的3.5%，是江蘇的1/7；人口約3561萬人，占日本總人口的27.8%，不到江蘇的一半；城市化水平超過90%，高出江蘇25個百分點。在寸土寸金的東京，城市中大型綠地公園1萬多個，其中，開放式公園就有6000多個。目前，東京城市綠化覆蓋率超過60%，比江蘇2013年41%的城市綠化覆蓋率高出20多個百分點；東京綠化美化與人工環境的協調效果達到最佳結合，而江蘇綠地僅僅是剛具有改善城市熱島效應的功效而已。2014年，江蘇萬元地區生產總值能源消耗下降到0.514噸標準煤，比全國平均水平低20%，但與東京相比還有4倍的差距。江蘇每增加單位GDP的廢水排放量比東京高4倍，單位工業產值產生固體廢棄物比東京高10多倍。由此可見，東京都市圈發展比江蘇更“綠色”，其特點和優勢也比較明顯。

東京城市群產業功能分工差異化，比江蘇更重視農業生態功能。東京都市圈不僅城市產業分工明確，也是城鄉協調發展的典范。自20世紀90年代以來，東京在促進城市發展的同時十分注重鄉村重新振興及其生態機能、環保機能，特別重視農業在國土保護、水源涵養、生物多樣性保護、田園景觀形成、民俗文化傳承等方面的重要作用，在城鎮化區域保留了大片農田（生產綠地）。就連東京著名高檔住宅集中連片的世田谷區，也有生產綠地存在。生產綠地享受與農田一樣的優待政策。東京城市范圍內指定了621個農場，總面積達366.88公頃。市區內隨處可見種植小面積水稻、蔬菜等農作物的公園，讓市民體驗農業。有些公園里的稻田專門由附近學校耕種。東京的農業不僅承擔為市民生產和輸送新鮮農副產品的重要任務，還為市民提供近距離的怡人綠色空間、農業體驗場所和災害緊急避難場地，同時，對東京城區溫濕度起到了很好的調節作用。江蘇城市產業功能分工不如東京都市圈，產業結構偏重。以蘇錫常都市圈為例，都市圈有3個大城市、10個縣級市，總面積1.7513萬平方公里，比東京都市圈多1900多平方公里。比較而言，蘇錫常產業結構偏重，產業功能存在同質化傾向。2014年，蘇錫常第二產業比重分別達到62%、57.6%和58.9%，第三產業比重仍較低，分別為36.4%、41.0%、38.0%，而東京第三產業比重高達70%以上。蘇錫常對農業生態功能以及傳統農耕文化傳承重視不夠，土地開發利用率90%以上，墾殖耕地幾乎達到極限。

東京城市低碳發展技術先進，能源消費比江蘇清潔。低碳能源和低碳技術是建設綠色城鎮化的基本保證。東京市政府2007年6月在《東京氣候變化戰略——低碳東京十年計劃的基本政策》中就提出，到2020年，溫室氣體排放量在2000年的基礎上減少25%，并采取了協助私企減碳排、減少家庭碳排放、減少由城市發展和交通運輸產生的碳排放等一系列政策措施，大力研發與利用綠色低碳能源，包括太陽能、生物質能、風電、水電的新技術新工藝，減少利用碳基能源（石油天然氣、煤炭）。在低碳領域，東京通過融入IT技術，推行“東京無所不在計劃”的物聯網應用，實施低碳信息化項目，將建筑內空調、照明、電源、監控、安全設施等子系統聯網，對電能控制和消耗進行動態配置和有效管理，應用傳感技術和智能技術減少電能消耗，開辟了低碳科技新道路。江蘇能源活動水平較高，技術支撐力不夠強。2014年，江蘇能源消費總量達3億噸標準煤，是東京的兩倍多。從能源消費結構看，煤炭、成品油仍然是能源消費的主體。從產業結構看，第二產業仍是能源消費大戶，第二產業能源消耗強度是一、三產業的五倍左右。近年來，江蘇使用“綠色電”比例有所提升，截至2015年7月底，依靠海上風力發電及分布式光伏發電獲得清潔能源容量976.4萬千瓦，再加上迎峰度夏期間區外清潔能源受電1000萬千瓦，在夏季最高調度用電負荷時清潔能源比重最高達到23.3%，即每四度電就有一度清潔電。但是，江蘇電力作為一種清潔終端能源消費，目前消費比重不足35%，而東京已超過50%。2015年，江蘇非石化能源消費包括核能占比可達8.5%，超過“十二五”規劃目標，而東京在30%以上（不含核能）。江蘇低碳技術研發和推廣應用不如東京力度大。江蘇作為光伏產業大省，在光伏產品研發和規模化應用方面還有很大的潛力可挖。

東京重點領域節能減排力度大，建筑交通綠色發展比江蘇迅速。東京政府針對2005年60%的能耗來自建筑的情況，先后出臺《東京綠色建筑計劃》、《綠色標簽計劃》、《2007年東京節能章程》、《2008年東京環境總體規劃》等政策，政府機構帶頭采用節能措施，在全社會示范推廣節能理念與節能技術。東京都政府要求面積為1萬平方米的新建建筑，必須向政府提交環境報告，建筑物擁有者必須按政府要求進行低碳設計，開發者出售公寓時必須提供環保效益標識，如絕熱程度、能效情況、綠化面積、太陽能利用狀況及使用壽命，向公眾展示公寓環保性能。東京政府將新建筑節能標準從現在的14%增加到2016年的65%，最大限度降低房屋耗能水平；同時，加大對現有建筑節能翻新建設力度，推廣“零耗能住宅”。東京許多商業區地下建有集中冷暖氣供應中心，既降耗能，又減少10%的CO2排量，樓頂也不用安裝冷卻塔和煙囪，可以進行綠化。東京屋頂綠化率已達14%。同時，低碳引領綠色交通。東京2006年交通部門的CO2排放量占總排放量的26.2%，高達1466萬噸。為減少交通碳排放量，東京大力推廣低污染低耗能汽車，對購買者給予一定的財政補貼，同時，促進生物柴油應用計劃和提倡生態駕駛。東京路面下建有保水層，能夠儲存雨水。東京多條線路使用混合動力公交車，供市民免費搭乘。江蘇2005年也啟動了綠色建筑項目建設，制定了全國首部綠色建筑地方法，到2013年，38.6%的建筑用上了各種新能源和新技術，一些政府辦公建筑和大型公共建筑實現了能耗實時監管。2015年，全省綠色建筑總面積將超過1億平方米，約占全國的1/4。“十二五”期間，江蘇建筑部門可節約標準煤1300萬噸，占全社會總節能量的21%。但江蘇是建筑大省，建筑規模超過全國的10%，而綠色建筑比例僅占8%，且綠色建筑等級基本僅是一星級的。江蘇90%以上既有建筑是高耗能建筑，能耗水平與國際先進水平差距較大。以供熱為例，江蘇集中供熱一次能源消耗為每平方米20公斤標煤，高出東京1倍多。江蘇屋頂綠化率比東京低12個百分點。江蘇交通碳排量尚處于快速增長期，而東京由于工業化、城市化進程基本完成，已進入碳排放總量增速下降期。

東京注重政策傳導和文化傳承，民眾環境意識比江蘇強烈。東京之所以能打造世界級城市花園，關鍵是因為市民有極高的環保意識。東京市民認為，綠地覆蓋率就是人能夠享受自然的幾率。東京為了構建低碳社會，發動了全社會的力量，涉及生產、流通和消費等各個環節。東京超過80%的公司員工、學生早晚出行乘坐軌道交通。東京街頭巷尾都安裝了電子氣象百葉箱，測量氣溫、濕度、風向、風速等，為城市通風走廊建設提供基礎數據。東京市民環保意識的培育首先得益于政府通過新聞媒體、互聯網、公益廣告等手段，加強節能環保知識宣傳，開展節能日、節能月、無車日等活動，動員市民參與節能環保，養成從身邊小事做起的良好習慣。其次，得益于政策法規的傳導。東京都政府為了保護綠地，專門制定出臺了《都市計劃法》、《都市公園法》、《都市綠地保全法》和《首都圈近郊綠地保全法》等一大批相關法規，形成了完備的綠地保護體制。東京在工商業機構、建筑、交通、家庭、循環利用與低碳信息化領域均成功實施了相關政策與措施。針對家庭節能，東京都政府2006年引入并實施能效標簽制度，2009年推行了能源診斷員制度，低碳家庭意識被廣泛推廣至東京市民日常生活。最后，得益于傳統文化的傳承和生態文明教育。為了傳承農耕文明，東京農協從1997年開始在與農業有關的神社等地，設置了50處“江戶·東京農業野外說明牌”，讓人們了解當地鄉土文化。東京還把生態駕駛編入駕駛員培訓教材，力圖從基礎上培養駕駛員的良好習慣。比較而言，江蘇整體環境意識不如東京，最根本的差異集中體現在對環境美化和城市綠化的認識誤區：對高樓大廈建設，只在外觀上求新求奇、大膽突破，忽視建筑本身的生態作用，缺少城市建設的“生態”思維，僅僅把城市綠化的目的理解為增加美觀，看不見綠化的生態功能。主要原因是：環保法規、環保知識宣傳教育還不到位，法規政策體系不完備，推動實施不夠有力，職能部門聯動機制不健全，民眾主動參與不夠，過分依賴政府管理，沒有形成從我做起、從身邊小事做起的習慣。

二、綠色城鎮化是江蘇綠色發展的必然道路

東京城市建設經驗表明，綠色城鎮化應是人口、資源、環境與經濟社會協調發展的城鎮化。這種綠色發展理念對江蘇綠色城鎮化具有很強的借鑒意義。

推進綠色城鎮化，必須樹立城鄉一體化的發展理念。農業與農村的生態系統為各類生物提供了生息繁衍的環境，同時，也擁有地下水涵養、城市區域氣溫和濕度調節等多種功能，親近自然、回歸農村的社會潮流能夠有效地促進市民“反哺”農業和農村。所以，必須樹立山水林田湖、城市和鄉村是一個生命共同體的理念，尊重自然，順應自然，保護自然，科學利用自然，合理規劃城市生態空間，保障生態安全。城市建設堅持生態優先和以水定產、以水定城的原則，尊重自然格局，保護自然景觀，科學確定開發強度，構建帶軸集聚、腹地敞開的空間格局。處理好核心城市區、城市郊區和城市周邊農業區的關系，統籌好大中小城市發展，重視城市產業功能合理分工和人口資源合理分布，重視農業生態功能以及農業文化傳承和古村落的保護，延續城鄉文脈，構建完備的山地、河流、湖泊、城市、鄉村一體的綠色生態屏障。

推進綠色城鎮化，必須大力發展綠色經濟。一方面，要優化城市產業結構。大力發展戰略性新興產業和現代服務業，加快構建以高新技術為先導、先進制造業為主體、現代服務業為支撐的現代城鎮綠色產業體系。大力發展循環經濟，全面推進清潔生產，推動循環園區建設，形成資源高效循環利用的產業鏈。另一方面，要全面推進綠色建筑和低碳便捷公共交通的發展。嚴格依據《江蘇省綠色建筑發展條例》，加快推進綠色建筑發展，力爭到2020年江蘇城鎮新建建筑80%達到綠色建筑標準，既有建筑節能改造面積比“十二五”時期翻一番，全面推進可再生能源建筑規模化應用。加大對現有建筑節能翻新建設力度。江蘇城市還處于交通碳排放量的增長期，應以排碳強度的控制和削減作為主要目標，以運行效率和系統整體效益為導向，構建需求導向、結構合理、功能互補、銜接便捷的一體化交通系統和服務模式。發展智慧交通，改進技術條件，提高運輸效率，控制碳排放強度。

推進綠色城鎮化，必須全面提高生態環境科技支撐力。生態環境科技創新是建設生態文明、發展綠色城鎮的重要支撐。智慧環境建設不僅為精細化環境管理提供支撐，無處不在的環境“慧眼”也使環境監督更加社會化、大眾化。在綠色城鎮化推進過程中，必須加大科技投入，加快各個領域的技術創新，以新一代信息技術應用為基礎，優先規劃建設智慧城市，開拓節能減排的低碳新領域。以綠色城鎮化發展的重大需求為牽引，選擇一批較成熟的節能和清潔能源技術，重點開展系統集成、優化以及實用化的研發工作，以盡快推廣應用。通過重大工程實施，示范實驗一批已有一定積累的先進能源技術，如規模化的可再生能源利用技術、大型電力儲能技術、軌道交通和純電動車技術、特高壓輸電技術等。通過科技重大專項的設置，集中攻關太陽能、風能轉換新原理與新技術，集收集、儲能、發電于一體的光伏材料體系，能源植物（現代生物質能）的選育與種植技術等一批核心技術。

推進綠色城鎮化，必須建立健全綠色城鎮發展的保障機制。首先，要完善綠色城鎮化考核制度，切實把資源消耗、環境損害、生態效益納入城鎮化發展評價體系，根據主體功能區不同，實行嚴格的差異化考評，促進從經濟城鎮化轉向綠色城鎮化。其次，要強化規劃管控，嚴格實施規劃責任追究制度。必須堅持生態優先原則，科學編制城鎮發展規劃，選擇與城鎮要素稟賦相適應的發展模式。最后，要加強低碳發展體制機制建設，建立健全綠色城鎮發展的相關法律法規，使綠色城鎮化規劃有法可依、有章可循。必須打造節能減排的全社會導向機制，全面建立節能減排總量控制制度和分解落實機制，推行用能權和碳排放交易制度，開展低碳環評，建立碳排放交易市場，加快構建環境價格體系。

推進綠色城鎮化，必須采取強有力措施動員全社會力量。在綠色城鎮化推動力量中，社會大眾是城市綠色發展的重要主體。所以職能部門必須加強聯動，從基礎抓起，引導各方面力量參與綠色城鎮化的實踐，加大生態文明宣傳教育力度，將生態文明有關知識和課程納入國民教育體系，開展節能日、節能月、無車日活動和兒童農業體驗教育，培養公民的環境意識和生態文明理念，推動全社會形成綠色消費自覺。

（作者單位：江蘇省人民政府研究室）

責任編輯：戴群英