中美國家地質公園的規劃建設比較研究

黃鄭濤，姜濤，黃艷，范露元，陳其兵*，李西

中美國家地質公園的規劃建設比較研究

黃鄭濤，姜濤，黃艷，范露元，陳其兵*，李西

（四川農業大學風景園林學院，成都611130）

通過對中國地質公園和美國地質公園規劃建設的調查研究，分析兩者的管理體制、規劃機構、規劃建設的內容等，指出我國地質公園規劃建設方面的不足，在對比中國和美國國家地質公園規劃建設差異性的同時，指出我國地質公園規劃建設的努力方向。

中國；美國；地質公園；國家地質公園；規劃建設；比較研究

國家公園（National Park）的概念來源于美國，從1872年美國建立第一座黃石國家公園（Yellowstone National Park）開始，加拿大、英國、澳大利亞、新西蘭等世界多個國家和地區先后建立了自己的國家公園與保護地體系。作為世界自然保護聯盟（IUCN）保護區的一種類型，國家公園是大面積的自然或接近自然的區域，其建立目的是為了保護大規模(大尺度)的生態過程，以及相關的物種和生態系統特性；它們提供了環境和文化兼容的精神享受、科研、教育、娛樂和參觀機會的基礎[1]。經過100多年的發展，截止2014年初，根據IUCN的統計數據，已經有超過150個國家和地區建立了5 000多處符合IUCN標準的國家公園。國家公園的保護內容豐富，其中就包括以地質遺跡為主要保護內容的國家地質公園，為便于中國地質公園與美國國家公園的比較，下文中均以美國國家地質公園作為該類型的美國國家公園的簡稱。

關于地質公園（National Geopark）的概念，目前還沒有統一的定義，但其內涵是比較清楚的，即以地質遺跡景觀為主體，兼具保護和旅游開發的目的，融合自然景觀和文化景觀的可以進行教育、科學、文化等活動的獨特自然區域。我國是最早推動地質公園建設的國家之一，1999年聯合國教科文組織通過了“世界地質公園計劃”（UNESCO Geopark Program）的議程，2000年國土資源部發出了《關于申報地質公園的通知》，2001年首批11處國家地質公園名單公布[2]。截止2014年初，國土資源部共批準了7批240處國家地質公園。到2013年底，共有29處世界地質公園，占聯合國教科文組織批準的世界地質公園數量的四分之一左右[3]。

從管理目標來看，地質公園的建立主要是為了保護地質遺跡、開展地學旅游與科普教育等，這與美國國家地質公園的自然保護和公眾娛樂的兩大目標基本保持一致[4]。從保護內容看，美國國家公園涵蓋了自然遺跡和人類文化遺跡，當然包括地質遺跡在內，如黃石國家公園就是以地質遺跡（地熱、火山景觀等）為特色的國家地質公園，地質公園則是專門保護地質遺跡的國家地質公園，因此，地質公園可以看成是一種特殊的國家公園類型。由于發展歷史，保護對象、文化背景、經濟社會發展狀況等差異，我國地質公園和美國國家地質公園在規劃建設方面存在著一些差異，在對比探究這種差異的同時，提出我國地質公園規劃建設方面的問題和發展建議，對于我國地質公園規劃建設領域的發展具有重要的啟示意義。

1 美國的國家地質公園規劃建設

1.1 管理體制

美國國家地質公園采用的是中央集權的管理模式，實行自上而下的垂直管理并輔以其他部門的合作和民間機構的參與。其國家地質公園體系經歷了1916年的國家地質公園管理局的建立（NPS）、1970年的通用權威法案、1978年的紅木修正法案和1995年的克林頓總統改革等，目前已形成全面而系統的國家地質公園管理體系。國家地質公園管理局總部設在華盛頓，負責全美國家地質公園的管理、監督和政策制定等，設立局長1名，副局長1名，局長助理5名，其中專業服務部門的助理負責戰略規劃、土地、遠景規劃設計和建設等方面的事務。總局下設7個分局，分別為阿拉斯加分局、中部山區分局、中西部分局、國家首都分局、東北分局、太平洋及西部分局和東南部分局，每座國家地質公園實行園長負責制，并由其具體負責公園的綜合管理事務[5]。三級垂直管理，分工明確，工作范圍清楚，強化了對國家地質公園的規劃建設與管理。

1.2 規劃機構

1971年，國家地質公園管理局下屬的丹佛規劃設計中心成立，標準著美國國家地質公園規劃體系初步形成。美國的國家地質公園規劃設計一般由該中心全權負責，具有相當的壟斷性。丹佛規劃設計中心目前有600多名職員，其中涵蓋了風景園林、生態學、生物學、地質學、水文學、氣象學、經濟學、社會學、人類學等與國家地質公園的規劃設計相關的各類專家學者。其規劃和監督均由丹佛中心全權負責，由于美國國家地質公園的規劃體制具有廣泛的公眾參與機制，其規劃成果會向公園所在的地區公眾廣泛征求意見和建議，規劃設計到達了科學性和公開性的結合，一方面保證了規劃的質量，另一方面避免了違規和破壞環境的事情發生[6]。

1.3 規劃建設的主要內容

美國國家地質公園的規劃設計開始于20世紀初對黃石國家地質公園的規劃，當時公園管理部門系統地對公園里的一些基礎服務和游憩設施進行規劃建設，隨后其他一些公園也開始進行規劃，但直到20世紀30年代國家地質公園的系統規劃才得以全面實施[7]。總體來說，美國國家地質公園規劃建設經過了物質形態規劃（Master Plan）、綜合行動階段（Comprehensive Action Plan）和決策體系階段（Framework of Decision Making）三個階段，目前美國國家地質公園規劃的決策體系包括總體管理規劃、戰略規劃、實施計劃和年度執行計劃四個部分，這四個部分層次清晰，分工明確，可操作性強，不同層次的部分解決不同的問題，總體管理計劃主要解決目標確定的問題，戰略規劃主要解決項目的優先順序問題，實施計劃解決資金落實情況下項目實施問題，年度完成計劃在具體操作層次提供一種邏輯性強的、有據可循的和理性的決策模式[8]。

2 我國的地質公園規劃建設

2.1 管理體制

我國的地質公園管理主要采用政府主導的管理體制。按照級別我國的地質公園分為國家地質公園、省級地質公園和市級地質公園三類。全國范圍內，國土資源部負責對地質公園進行業務指導和工作監督，地質公園所在地的政府或政府主管機構負責對地質公園的日常管理工作。另外，我國國家地質公園的申報和審批工作也一直是由國土資源部地質環境司負責的，2015年5月改革后地質公園的規劃審批權下放到省級國土資源部門。

2.2 規劃機構

我國的地質公園規劃目前沒有統一的編制機構，根據國土資源部2010年發布的《國家地質公園規劃編制技術要求》附件的規定，我國地質公園的規劃工作由地質公園屬地地方政府和省級國土資源管理部門聯合主持，以委托或招標方式進行。附件同時規定地質公園的編制人員必須是多學科的技術人員組成，包括地質、城市規劃、風景區規劃、土地利用規劃和生態學等專業，并對規劃單位的工作經驗與成果、人員組成和管理體系等報送省級國土資源管理部門審定。

2.3 規劃建設的主要內容

我國地質公園的規劃建設是伴隨著地質公園日益增加的申報與審批需求而發展的。2000年，國土資源部發布了《國家地質公園總體規劃工作指南（試行）》。2002年，國土資源部主持編制了《中國國家地質公園建設技術要求和工作指南（試行）》，這是一部綜合性的指導地質公園規劃、建設、管理等的指南。2003年，國土資源部在申報地質公園提交的材料中增加了地質公園建設實施方案和地質博物館建設的方案[2]。2010年國土資源部發布了《國家地質公園規劃編制技術要求》，這些指南和技術要求對地質公園的規劃建設起到了一定的指導和推動作用。2015年，國土資源部發文要求將按照《國家地質公園建設標準》和《國家地質公園資格驗收標準》等開展地質公園的遺跡保護和公園規劃建設。

目前我國的地質公園規劃主要分為前期調研基礎上的綜合考察報告、地質公園總體規劃、地質公園建設規劃和地質公園各類設施的工程設計等內容。以地質公園總體規劃為例，其規劃內容包括規劃依據、規劃范圍、社會經濟條件分析、旅游開發條件分析、旅游可行性分析、旅游資源評價、地質遺跡和景觀保護、科普解說規劃、環境保護規劃、環境容量控制、旅游市場分析、道路和服務基礎服務設施規劃、效益分析、社會經濟調控等。

2.4 我國地質公園規劃建設的主要問題

2.4.1 規劃建設的技術標準不健全，不能滿足規劃建設的實際需求

成熟的管理技術標準是促進地質公園事業健康持續發展的重要標志。目前我國地質公園規劃建設的主要技術標準主要是國土資源部發布的《國家地質公園建設標準》、《國家地質公園資格驗收標準》、《國家地質公園規劃編制技術要求》等，不論從法律地位來看，還是從內容和操作性等方面看都遠遠不能滿足地質公園規劃建設中遇到的各種實際問題和要求。如在地質公園的基本術語、地質公園的命名方法、地質公園博物館設計、地質公園規劃和管理等方面仍然缺乏具有法律效力的規范和技術標準。

2.4.2 規劃建設和管理單位繁多，不利于對地質公園的統一保護與管理

我國的地質公園有很多也是自然保護區、森林公園、風景名勝區甚至世界遺產，對于每一種類型，他們都有著自己的規劃設計要求和建設規范，這些不同類型的保護區在空間上多有重疊，對于地質公園規劃的目標和建設內容往往存在矛盾和利益沖突之處，也會降低規劃成果的執行力。同時，我國的地質公園產權管理的界限模糊，地質公園除了受到國土資源部門管理外，還受到其他林業、水利、建設等部門的行業管理，這就造成了多頭管理和條塊分割的嚴重問題，對于地質公園進行合理的規劃建設造成隱患。

2.4.3 規劃編制的單位和組成人員多樣化，規劃成果的質量參差不齊

我國目前的地質公園規劃編制單位往往由地質公園管理單位委派或公開招投標確定，由于缺乏統一的對地質公園規劃編制單位的遴選標準，這就容易造成規劃編制單位和其組成人員的多樣性。地質公園規劃作為一個復雜的系統工程，需要地質學、生態學、地理學、園林學、旅游學、社會學等多學科背景人員的參與，并確定合理的分工和合作機制，但從實踐來看，雖然有的地質公園規劃具有多學科背景，但并沒有有效發揮多學科的背景優勢，使地質公園規劃等同于一般的主題公園和旅游景區規劃，或者規劃的內容過于偏重于資源評價、旅游開發等單個方面，造成了規劃成果的參差不齊和缺乏可操作性等。

2.4.4 規劃建設的理論和方法不完善，規劃成果缺少公眾參與

地質公園規劃作為新興事物，其目前尚缺乏完整的理論和方法體系，但十幾年的地質公園規劃編制實踐給該領域提供了豐富的理論經驗。同時，地質公園作為一類以地質遺跡為主的自然保護區和國家地質公園類型，可以借用相關領域成熟的理論和方法體系，并與自身的特點相結合來豐富和完善地質公園的規劃理論體系。如旅游地學學科的發展就是融合旅游學和地質學等學科的理論和地質遺跡保護的實踐而發展起來的。又如地質公園規劃可以借鑒自然保護區、森林公園、世界自然遺產、風景名勝區中的規劃建設理念和措施來保護地質公園的地質遺跡。另外，我國地質公園規劃成果的公眾參與程度低，這在一定程度上造成了周邊具有成熟社區聚落的地質公園社區利益的被忽視。

3 我國地質公園和美國國家地質公園規劃建設的差異

我國地質公園和美國國家地質公園規劃建設的差異性是較為明顯的：（1）是兩者所處的階段不同[9]。美國國家地質公園從建立至今已經發展了140多年，具備了健全系統的法律和規劃建設體系，其國家地質公園規劃建設已經進入了穩步建設的成熟階段，而我國的地質公園規劃才走過了15年的歷史，處于快速發展的起步階段。（2）是規劃建設的法律保障不同。美國國家地質公園規劃建設的重要特點就是其規劃建設的程序和內容都是以法律為依據，這既保證了規劃建設的合法性，又保證了規劃建設的有效實施。我國地質公園目前尚未出臺專門的法律法規，這很大程度上影響了地質公園規劃建設的實施。（3）是規劃建設的側重點不同。美國國家地質公園強調在保護的基礎上對游客游憩體驗的規劃[10]，其規劃建設中形成的許多理論如游憩機會譜理論（ROS）、游人體驗與資源保護方法（VERP）等都是與游客游憩需求有關的理論。而我國地質公園規劃建設強調景區和景點的規劃，便于開展地質景觀旅游與地學科普教育。（4）是規劃建設的可操作性不同。美國國家地質公園規劃建設不僅具有層次性和深度性，而且其規劃面向管理，規劃具有明確的目標指向，這都對規劃建設成果的有效實施奠定了良好的基礎，使得規劃建設成果具有較強的可操作性。而我國的地質公園規劃建設往往存在著規劃滯后于建設、規劃不能指導建設、規劃深度不夠、定性描述多等問題，造成規劃建設的成果難以有效實施。（5）是公眾與社區參與度不夠。對于美國國家地質公園來說，社區與公眾參與是美國國家地質公園管理局開展工作的基本原則，美國國家地質公園的資源保護和旅游發展離不開公眾的共同努力，因此，其規劃建設成果集中了多個利益相關者和公眾的智慧，提高了規劃建設成果的透明度，保證了規劃建設成果的質量，減少了執行過程中可能出現的矛盾與阻力。

4 結語

通過對比我國地質公園和美國國家地質公園規劃建設的差異性，明確了目前我國地質公園規劃建設中存在的問題和發展的方向。由于文化背景、經濟發展水平、地域條件等差異，美國國家地質公園規劃建設的一些經驗可能不適用，但這并不代表其在發展中的失敗教訓和其他成功經驗沒有借鑒價值。實際上美國國家地質公園在規劃設計方法、規劃管理機制、游憩設施規劃、環境影響評價、旅游經營管理、規劃參與機制等方面都有著十分有益的借鑒價值。我國的地質公園事業處于起步階段，其規劃建設過程中難免遇到各種問題和需求，應在明確自身建設目的和需求的基礎上有針對性地借鑒國外成功經驗，并努力使我國地質公園規劃建設更具科學性、綜合性、前瞻性和可操作性，實現地質公園規劃建設的健康可持續發展。

[1]Dudley N(2008)Guidelines for Applying Protected Area Management Categories.IUCN,Gland,Switzerland.x+86pp.WITH Stolton S,Shadie P,Dudley N(2013)IUCN WCPA Best Practice Guidance on Recognising Protected Areas and Assigning Management Categories and Governance Types,Best Practice Protected Area Guidelines Series No.21.IUCN,Gland, Switzerland.X+143pp.

[2]李同德.地質公園規劃概論[M].北京：中國建筑工業出版社,2007.

[3]中國經濟網.我國已有240處國家地質公園和29處世界地質公園［EB/OL］.（2014-01-18）.http://district.ce.cn/newarea/ roll/201401/18/t20140118_2154967.shtml.

[4]盧琦,賴政華,李向東.世界國家地質公園的回顧與展望[J].世界林業研究,1995(1):34-40.

[5]黃德林,朱清等.國家地質公園管理制度研究[M].北京：科學出版社,2009.

[6]鄭敏，張家義.美國國家地質公園的管理對我國地質遺跡保護區管理體制建設的啟示[J].中國人口資源與環境,2004,13（1）：35-38.

[7]SELLARS,RICHARD W.Preserving nature in the National Parks[M].Yale UniversityPress.1997:21.

[8]楊銳.美國國家地質公園規劃體系評述[J].中國園林,2003(1)：44-47.

[9]房仕鋼.國內外森林公園規劃建設的對比研究[J].防護林科技,2008(4)：82-85.

[10]吳承照.人與自然和諧發展的設計圖解——《國家地質公園游憩設計》評介[J].中國園林,2003(12)：41-47.

AComparative Study on the Planning and Construction of the National Geological Park in China and the United States ofAmerica

HUANG Zheng-tao,JIANG Tao,HUANG Yan,FAN LU-yuan,CHEN Qi-bing,LI Xi
(College of Landscape Architecture,Sichuan Agricultural University,Chengdu 611130,China)

The paper firstly analyzed the management system，administration organization and planning items through the study on the planning and construction of National Geological Parks in China and the USA and pointed out the inadequacy on the planning and construction of Chinese Geological Parks.Then the paper summarized the differences of the planning and construction between Chinese Geological Parks and American Geological Parks and pointed out the future direction of planning and construction for Chinese Geological Parks.

China;America;Geological Parks;National Parks;planning and construction;comparqfive study

TU986.5+4

A

1673-1891（2016）01-0051-04

10.16104/j.issn.1673-1891.2016.01.015

2015-12-30

黃鄭濤(1990—)，男，四川宜賓人，在讀碩士研究生，研究方向：景觀規劃設計理論與實踐。*為通信作者。