基于城市功能疏解的人口政策調控
——以北京市為例

宋　潔

(1.中國人民大學 哲學院，北京 100872；2.晉中學院 政治與歷史學院，山西 晉中 030619)

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基于城市功能疏解的人口政策調控
——以北京市為例

宋潔1,2

(1.中國人民大學 哲學院，北京 100872；2.晉中學院 政治與歷史學院，山西 晉中 030619)

隨著城市功能的不斷增多，北京市傳統人口調控政策在醫治“大城市病”中所發揮的作用日漸式微。在新的城市擴張和產業重構過程中，必須通過疏解城市功能，推動人口調控政策由限制性向引導性、由行政依托性向市場依托性轉換，確保城市在維持人口承載力和保持有效競爭力之間實現平衡。

城市功能；人口政策；政策調控

大型城市因集政治、經濟、文化、旅游等諸多功能于一身而集聚了大量人口，并由此衍生出交通擁堵、環境污染、基礎設施建設滯后、公共服務供給乏力等“大城市病”。從改革開放后我國許多城市的發展情況看，以戶口、學歷、工作單位性質等因素為導向，制定相應的限制性人口調控政策，是醫治“大城市病”的重要舉措之一。然而，隨著城市功能的不斷疊加，這種限制性的人口政策調控短板效應日趨明顯，難以在維持城市承載力和保持城市活力之間實現平衡。筆者通過對北京市人口政策的現狀和走向進行分析，可以使人們初步了解城市功能疏解的人口政策調控方法和路徑，從而為同類城市醫治“大城市病”提供借鑒。

一、北京市現行人口政策的特點和成效

作為我國首都和全球范圍內世界文化遺產最集中的城市，北京不僅是全國的政治、經濟、文化和國際會展中心，而且也是全國科教中心、旅游集散中心、金融商貿中心和全國最主要的交通物流樞紐。改革開放以來，如此眾多的城市功能使北京市的人口規模一直呈快速增長趨勢，人口總量由1978年的871.5萬[1]增長到2015年的2168.9萬[2]，已經超過了北京市總體規劃確定的1800萬適宜人口規模[3]。龐大的人口規模在推動北京持續快速發展的同時，也帶來了嚴重的城市問題，如交通擁擠、房價昂貴、環境污染、基礎設施建設滯后和公共服務供給不足等。

為了有效醫治“大城市病”，推動人口規模與經濟社會、資源環境統籌協調發展，北京市以戶籍制度改革為核心，不斷調整人口政策，嚴守人口總量紅線，降低中心城區人口密度。從《北京市2014年國民經濟和社會發展統計公報》中的一系列數據可以得知，2014年北京常住人口比上年末增長36.8萬，但新增戶籍人口為17.1萬，相較于2013年的18.8萬減少了1.7萬，降幅約為10%[4]。北京市公安局官方網站公布的最新戶籍管理制度明確規定，目前有7種途徑可以獲取北京市戶口：一是父母一方為北京籍的新生兒；二是通過應聘有“進京指標”的單位實現落戶的應屆畢業生；三是科學家、博士后、高級科技研發人員等高端人才；四是投靠人員，包括解決干部兩地分居，夫妻投靠，離休、退休人員投靠子女問題；五是現為農業戶口、在北京市工作且被北京市推薦的全國勞動模范；六是在就業、稅收、投資等方面為地方經濟發展作出突出貢獻的企業家、商人等；七是成功考錄的公務員或應聘到有進京指標的事業單位、國有企業的職員，考取能解決北京戶口的大學生村官和大學生社工崗位者等。以上7類人員通過相應途徑落戶后，即可享受北京市民待遇，而常住人口中未獲得北京戶口的居民在養老、教育、住房、購車以及社會保障等方面均受到限制。

從落戶北京的途徑可以得知，北京市制定人口調控政策的基本思路是以不超過城市人口承載力為基本標準，設定人口目標值，并根據這一設定值限制人口流入。從對7種類型人員的具體設定上看，北京市的落戶要求更加傾向于吸納經濟條件較好、學歷較高、素質較高的精英和準精英階層，通過行政手段設置較高的門檻或較多的障礙，限制低學歷、低收入的普通勞動者落戶北京。

事實上，北京市的現行人口調控政策在醫治“大城市病”中收效甚微。通過近年來的統計數據可以看出，雖然北京市一再收緊落戶政策，但全市常住人口及戶籍人口規模仍然呈現較高增長的態勢。與人口規模日益擴大這一問題相對應，北京市還出現了基層一線專業技術人員短缺，勞務市場混亂，特殊崗位的人才引不進、留不住等問題，日益影響經濟社會持續協調發展。究其原因，就在于北京市現行的人口調控思路沒有觸及北京市人口擴張的根源，無法消解人口膨脹的原動力，同時也無法為市場主體提供持久而穩定的人力資源和勞務資源支持，故而這樣的調控無法從根本上達到控制人口規模的目的，只是在應對人口大規模增長時期實行的權宜之計和治標之策。

二、北京市人口規模持續擴大的根本原因

北京是中華人民共和國的首都。除了在京的黨中央各部門、全國人大、全國政協、最高人民法院和最高人民檢察院以及國務院直屬機構等130多家核心行政單位外，還有大量輔助層面以及支持層面的行政單位，龐大的行政系統勢必造成人口的大量集聚。北京不僅是我國的行政中心，而且還具備文化中心的功能。北京有373所在京科研院所、37所中央直屬高校以及89所市屬高校，如此優質的教育資源吸引了大量的外來人口。68所三甲醫院的優質醫療資源使北京成為全國的醫療中心，吸引了大批的全國患者前來就醫。在北京的三級醫院中，外地患者的就診比例已經超過70%[5]，這樣的群體促生了醫院周邊的餐飲、住宿等產業的發展，造成人口的大量匯集。北京作為我國的古都，每年還向國內外兩億多游客提供服務。由于進入旅游業的從業人員門檻較低，經營主體復雜多樣，旅游業在一定程度上吸引了大量的外來人口。經濟是一個城市正常運轉的核心。一組來自中新網的新聞報道數據顯示，截至目前，符合北京產業定位的企業總部累計達到4007家，其中，北京擁有的世界500強企業總部達52家，自2013年以來連續三年位列全球城市第一位。“十二五”期間，在京認定的跨國公司地區總部數量達到74家，加上原來的81家，累計達到155家，其中，有92家世界500強企業在京設立跨國公司地區總部[6]。以上數據從一個側面反映了北京在全球的吸引力和競爭力日益提升。與此同時，一個不容忽視的事實是，在京企業總部涵蓋了裝備制造、計算機設備研發制造、石油化工、能源、生態環保、金融、醫療食品、管理咨詢等眾多行業、領域和環節。這些500強企業總部的逐漸落戶在提升北京市綜合競爭力的同時，也因其代表一個行業、一個領域而為北京市疊加了新的城市功能和新的產業鏈條，并由此吸引了較大規模的人流和物流。跨國公司總部入駐北京，只是北京的城市功能不斷增加的推手之一，同時也只是表象之一。

通過以上分析可以清晰地看出，北京市人口規模日益擴大的核心問題不在于現行北京市人口政策“袋子扎得不夠緊”，而在于北京市承擔的城市功能過于龐雜且日益增多。只有通過“釜底抽薪”式地疏解北京“非首都功能”，大力推進北京市“瘦身計劃”，才能從根本上醫治“大城市病”。北京市要想走出一條實現持續協調的健康發展之路，就必須有明確的戰略定位，即作為我國首都，應立足全國政治中心基礎，致力于建設國際交往中心、高科技研發中心和現代服務業中心，其經濟發展應更多依靠科技創新和高端服務。在這樣的定位下，北京市應將其余的功能漸次轉移出去，通過疏散城市功能，達到疏散人口的目的。與此同時，隨著全國區域發展更加均衡、城鎮化率趨近發達國家平均水平以及高校畢業生和專業技術人員“回流”二三線城市，北京市現行人口政策將出現更大的回旋余地和調整空間。

三、以疏解城市功能為導向的人口政策調控

我國改革開放以來，尤其是21世紀以來，北京市緊緊圍繞建設國際一流城市的目標，在城市基礎設施建設、環境質量綜合整治、新興產業發展、對外開放、文化建設、政府效能建設等方面都取得了突破性進展。近年來，隨著城市規模的不斷擴大，北京市的“大城市病”日益顯現，嚴重制約著城市幸福指數的提升。北京市的有效經濟腹地需要著眼于全國發展格局，著眼于市場經濟發展規律，從北京市域擴張至京津冀都市圈甚至更大的范圍，通過系統研究空間布局、功能承載、產業發展和人口結構等因素，加大區域整合的規模與程度，優化生產、生活要素配置，降低綜合發展成本，持久保持城市競爭力和幸福度。“應該在多大范圍內考慮北京人口調控問題?這是決定北京人口調控問題管理層級的關鍵之處”[7]。綜合分析北京市區域發展特點及國家層面宏觀統籌安排，北京市可強化規劃約束，并通過三個層次或者三個經濟圈來實現疏解城市功能的目標。

(一)強化規劃約束，合理確定城市發展方向和整體布局

一套好的城市總體規劃可以優化城市產業布局、改善城市發展格局、奠定城市長遠發展基礎。北京市大力疏解非首都功能，必須強化規劃約束，堅持規劃先行，縝密論證、科學確定城市的發展方向和功能布局。在實踐中要堅持把以人為本、和諧發展，城鄉同步、統籌發展，優化布局、集約發展，節能低碳、綠色發展，產城互動、集聚發展的原則和思想融入規劃的全過程，并以此為統領，開展各層次專項規劃編制，使經濟社會發展規劃、環境保護規劃、土地利用規劃“多規合一”，同時，著力擴大控制性詳細規劃覆蓋面，切實增強規劃的科學性和可操作性。必須加強規劃管控，有效維護規劃的嚴肅性和權威性，確保一張藍圖繪到底、管到底。在具體工作中要強化三個重點：一是強化對各地的工作指導和業務培訓。強化區級“十三五”規劃以及其他專項規劃與城市總體規劃的協調和對接，按照城市總體規劃部署，指導各區完善區級規劃并做好業務培訓工作。二是強化工作督查和差異化考評。完善對各區、市直各部門落實城市總體規劃工作的差異化考評制度。加強督查工作，組織相關部門督查城市總體規劃工作，適時通報有關情況。三是強化不同城市板塊產業一體化布局和調控。編制并出臺疏解非首都功能的產業發展指導目錄，對鼓勵類、限制類、淘汰類產業予以統一調控，同時建立“飛地經濟”模式，完善企業、項目在市域內轉移的利益協調和補償機制，引導生產要素合理流動。

(二)將首都的部分功能由主城區疏解到六環之外的區縣

2013年北京市六區(東城區、西城區、朝陽區、海淀區、豐臺區、石景山區)的人口密度為9160人/平方公里，是城市發展新區(通州區、順義區、大興區、房山區、昌平區)和生態涵養發展區(門頭溝區、平谷區、懷柔區、密云區、延慶區)人口密度的9倍[8]。行政機構、產業活動、優質的教育和醫療等資源都集中于主城區，是人口分布不均的主要原因。這不僅加劇了主城區的“大城市病”，嚴重降低了主城區居民的幸福指數，影響了綜合競爭力的持續提升，而且嚴重限制了郊區的發展。因此，疏解北京市人口應首先從疏解中心城區人口開始，通過疏解中心城區的部分功能，如附加值低的傳統服務業，部分教育和醫療等資源，達到人口調控的目的。北京市近年來的一系列嘗試也為這一思路提供了有益探索。2010年4月在懷柔縣啟動的雁棲湖生態示范區項目，強化了北京國際交往服務的功能，將一些大型的政治會議、經濟會議、學術會議和外交會議由主城區轉移至懷柔，緩解了主城區的交通壓力，調整了城市功能布局。2015年7月10日，中共北京市委第十一屆委員會第七次全體會議正式公布，將有序推動北京市屬行政事業單位整體或部分向通州行政副中心轉移[9]。總之，無論是雁棲湖生態示范區的建設還是行政副中心的建立，在一定程度上都有助于破解北京主城區人口壓力過大、功能過度集中的難題。特別是在通州區建設北京城市副中心，不僅會對北京市疏解非首都功能起到巨大的推動作用，而且將通過土地、產業、城鎮、生態和城市建設的統籌規劃、一體布局，打造全國“五規合一”乃至“多規合一”的新模式。

(三)在京津冀城市圈內疏解城市功能

2015年4月30日，中共中央召開政治局會議，研究并審議通過《京津冀協同發展規劃綱要》，這意味著向河北、天津范圍內大力疏解北京非首都功能在規劃構思多年后，迎來實質性發展期。透過《京津冀協同發展規劃綱要》的全面啟動，不難看出，推動京津冀協同發展的核心是優化兩市一省產業結構，合理布局新建設項目，更加突出北京市產業結構高端化、服務化、集聚化、融合化、低碳化等特點。因此，在京津冀城市圈內疏解城市功能，應將資源消耗大、附加值低、非關國家經濟命脈的企業和不符合首都功能定位，同時又帶來大量人口集聚的產業適度遷出北京，向天津、河北轉移，從而引導產業和人口在京津冀地區達到合理疏解和布局，推進京津冀產業錯位發展、資源高效配置。事實上，近年來有近百家央企加大在津冀地區投資興業力度，廊坊大學城的興建和一批小商品批發市場的外遷等實例，也是北京市努力疏解非首都功能的有效體現，同時也為《京津冀協同發展規劃綱要》的出臺和實施奠定了堅實的基礎。

在京津冀城市圈內疏解城市功能，就必須加快京津冀接壤縣(區)一體化發展的步伐，強化京津冀一體化發展的國家級統籌，研究設立國家級議事協調機構，推動北京、河北、天津接壤縣(區)逐步實現基本公共服務對接共享，并最終達到同一標準，促進三地互相融入、互相認同。重點要推進“四通”：醫療、社保“一本通”，匯兌、結算“一卡通”，景點、公交“一票通”，通信、服務“一號通”。

(四)在全國范圍內疏解城市功能

2014年2月25日，習近平總書記在北京市考察時對北京市城市發展戰略方向和定位作出了明確指示：“強化首都全國政治、文化、國際交往、科技創新中心的核心功能。”[10]然而，目前北京市除核心功能之外，還承擔了大量的其他功能，亟待在全國范圍內漸次疏解。以金融服務功能為例，占地1.18平方公里的北京金融街，是全國金融產業最聚集、創造價值最大的區域。但是，早在2009年國務院即研究決定通過10年左右的努力，將上海建設成為具有全球影響力和競爭力的國際金融中心、國際航運中心。聯系歷史上倫敦和紐約為競爭國際金融中心地位而發生的“凱恩斯計劃”和“懷特計劃”之爭，我國有必要在吸取國際經驗的基礎上，堅持有形之手和無形之手雙管齊下，統籌調配有限資源，加快疏解北京全國金融中心的功能，集中精力推動上海國際金融中心建設，使其更好地發揮比較優勢和示范帶動作用，更好地服務全國，輻射全球。

經過三個層次的城市功能疏解，北京的首都功能更趨明確，發展定位更加準確，有利于城市在發展過程中輕裝上陣，有助于實現可持續發展。城市功能的疏解明顯地為人口政策的調整實施帶來了極大的便利，許多當前難以解決的問題也將迎刃而解。未來北京的人口政策將由現行的以行政調控為依循向以市場導向為依循轉變，市場的無形之手將發揮更大的作用。隨著北京城市功能的逐步厘清，現行的吸納各領域高精尖人才的人口政策將被打破，代之而來的是吸納更多適應首都功能需求的全產業鏈條人才資源和勞務資源，屆時會形成根據產業需求而吸納人才和勞動力自由流通的人口流動機制。

四、結語

目前我國大城市特別是特大型一線城市人口規模過大，是城市功能不斷疊加的必然結果。隨著城市功能的逐步疏解，特大型一線城市“瘦身計劃”將逐漸顯現成效，人口調控政策也將隨之由限制性向引導性、由行政依托性向市場依托性進行大幅度調整，并且“非首都功能”的疏解和人口政策的調整之間的關系是一個互為促進、辯證統一的關系。與此同時，還應看到人口政策的優化不可能一蹴而就，而是一個動態變化和適時糾偏的過程。這就需要政府機關、研究機構和社會其他相關團體協調配合，遵循經濟建設和城市發展的基本規律，建立溝通交流、統籌研究、科學施策的有效平臺和載體，以便形成人口政策與城市發展有機統一、互相促進的長效機制。

[1]張真理，羅瑞芳.北京人口調控的反思與轉型[J].首都發展，2015(5)：6-11.

[2]北京[EB/OL].[2016-05-25].http://baike.baidu.com/link?url=6QDkQN4BCmysBHsY1CSnze2fRNA3u

I9g6TmcFhmpKe-D6Hucs5SfW5TxLhqyMdbIPARI9o0

n5Q5WgBgTh5WJ_6eXJPz8wPMgpuyNUUNmujS.

[3]馬力.北京總體規劃修改報送國務院 重點控制人口規模[EB/OL].(2015-02-12)[2016-05-25].http://finance.sina.com.cn/china/dfjj/20140805/023019911039.shtml.

[4]北京市統計局，國家統計局北京調查總隊.北京市2014年國民經濟和社會發展統計公報[EB/OL].(2014-08-05)[2016-05-25].http://www.bj.xinhuanet.com/bjyw/2015-02/12/c_1114340716.htm.

[5]北京醫療資源不平衡突出 過半三級醫院聚城中3區[EB/OL].(2014-02-23)[2016-05-25].http://www.china.com.cn/news/2014-02/23/content_31563911.htm.

[6]尹力.北京擁有的世界500強企業總量連續三年位列全球城市第一[EB/OL].(2016-05-19)[2016-05-25].http://finance.china.com.cn/news/dfjj/20160519/373068

0.shtml.

[7]林寶.北京人口調控要厘清八大關鍵問題[J].北京社會科學，2015(3)：47-53.

[8]李國平，席強敏.京津冀協同發展下北京人口有序疏解的對策研究[J].人口與發展，2015(2)：28-33.

[9]中國共產黨北京市第十一屆委員會第七次全體會議決議[N].北京日報，2015-07-12(1).

[10]丁林.習近平在北京考察 就建設首善之區提出五點要求[EB/OL].(2014-02-26)[2016-05-25].http://news.xinhuanet.com/politics/2014-02/26/c_119519301_3.htm.

【責任編輯李敬】

The Regulation of Population Policy Based on the Urban Functional Dispersal Taking Beijing as an Example

SONG Jie1,2

(1.Department of Philosophy，Renmin University of China，Beijing 100872， China；2.Institute of Politics and History，Jinzhong College，Jinzhong 030619， China)

With the increase of urban function， the traditional population policy plays an gradual declining part in healing “big city disease” day by day. In the process of new urban expansion and industrial reconstruction， we should ease the urban function to promote the transformation of the population regulation policy from restriction to guidance and from administration to market so that it ensures that city maintains a balance between population carrying capacity and effective competition.

urban function; population policy; policy regulation

2016-06-08

宋潔(1986— )，女，山西侯馬人，博士研究生，研究方向：科學技術與社會。

C924.21

A

2095-7726(2016)10-0050-04