我國政治協商制度存在的問題及對策研究

徐巋然，席儉儉

(華北電力大學 思想政治理論課教學部，河北 保定 071000)

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我國政治協商制度存在的問題及對策研究

徐巋然，席儉儉

(華北電力大學 思想政治理論課教學部，河北 保定 071000)

我國的政黨制度是中國共產黨領導下的多黨合作和政治協商制度，中國共產黨是執政黨，各民主黨派是參政黨，中國共產黨和各民主黨派之間的關系是領導與被領導、監督與被監督的關系。它不同于西方政黨制度中的多黨制和兩黨制，它是符合我國國情并且被實踐證明了的正確的政治制度。我國的政治協商制度在發展過程中存在諸多問題或矛盾，這些問題或矛盾主要有：一是集權與分權之間的矛盾，二是黨內與黨外之間的矛盾，三是定性與定位之間的矛盾，四是履行與現實之間的矛盾。要健全或完善我國的政治協商制度，就要對我國的政治協商制度進行創新：第一，正確定位，即由“統一戰線”職能轉變為國家機關職能；第二，發育民主，即由政治協商轉變為協商民主；第三，促進治理，即由治理主體轉換為轉型治理。對我國的政治協商制度進行創新，能夠充分發揮我國政治協商制度的優勢，同時也能夠為完善我國的政治協商制度拓展巨大的發展空間。

政黨制度；政治協商；政治協商制度；人民政協

我國的政治協商制度是在人民民主條件下基于解決人民內部矛盾而形成的協調政治關系、處理政治事務的民主制度。人民民主專政中專政的對象被消滅之后，社會各階層在根本利益上是一致的。在根本利益一致的基礎上產生的矛盾是人民內部矛盾，而不是敵我矛盾，因而化解人民內部矛盾的基本方式就是協商，所以協商這種化解人民內部矛盾的基本方式在我國政治體系的政治實踐中所構成的制度形態就是我國的政治協商制度的基本點。對于我國的政治體系而言，協商是我國政治體系的一種表現方式和常態，它根植于我國人民內部根本利益的一致性，并建立在根本利益一致的基礎之上。

一、我國政治協商制度的內涵

從認識的高度出發，筆者認為我國的政治協商制度包括兩個層面：一個是具體的制度層面，另一個是抽象的制度層面。

(一)具體的制度層面

從具體的制度層面看，它是一種有形的、實實在在的政治制度，是基于人民民主而形成的政治設計，它有自己特有的制度結構和政治基礎。從具體制度看，它包括我國的政黨制度和中國人民政治協商會議制度(簡稱“人民政協制度”)，我國的政黨制度就是中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度。從政黨制度和政治協商制度的關系看，政黨制度是政治協商制度的基礎，政治協商制度除了包括政黨制度之外，還包括人民政協制度，這兩個制度共同構建了我國政治協商制度的制度層面。

(二)抽象的制度層面

從抽象的制度層面看，它是在協商精神貫穿我國政治體系的過程中所衍生和建構起來的政治過程。該政治過程有的形成了制度，有的形成了處理政治事務的基本原則，其中部分制度和原則形成了我國政治協商制度的組成部分，這樣的政治協商制度具有虛擬性傾向和抽象性特征。

筆者在討論我國的政治協商制度時，既要考慮具體的制度層面，又要考慮抽象的制度層面，把這兩個制度層面有機結合起來，就構成了我國完整的政治協商制度。

二、我國政治協商制度存在的問題

我國是一個超大規模的國家，也是一個處于社會轉型期的國家。這兩個特征決定了我國需要強有力的政治領導力量和強有力的國家制度來推動整個國家的民主化進程和現代國家建設，以保障轉型過程中社會的平穩運行。但是我國政治協商制度與上述的要求有較大差距，也存在較多問題。在此，筆者主要對我國的政黨制度和人民政協制度展開分析。

(一)我國政黨制度存在的問題

我國的政黨制度已經被確定為我國的基本政治制度之一，并且載入了我國憲法，在我國的政治體系中已經有了較為明確的政治定位。我國的政黨制度在發展過程中面臨的主要問題是制度化、規范化和程序化的問題，即通常所講的“三化”問題。制度化強調章法，明確“應該做什么”；規范化強調標準，明確“做成什么樣”；程序化強調流程，明確“應該怎么做”。

首先，制度化程度不高。在我國的政治實踐中，中央層面的中共中央與各民主黨派中央的合作協商基本上實現了制度化，但地方層面的中共黨委與民主黨派組織合作協商在制度化方面尚有完善的空間。

其次，規范化標準模糊。對于什么是合作，什么是不合作，以及什么是需要協商的重大問題，什么是不需要協商的一般問題，目前在領導、合作與協商的具體規范上都存在標準模糊等問題。

最后，程序化建設滯后。在民主化進程中存在重實質民主、輕程序民主的傾向，因而在協商過程中存在程序化建設滯后的問題[1]。

(二)人民政協制度存在的問題

相對于我國的政黨制度而言，人民政協制度并未被確定為我國的基本政治制度之一，人民政協在我國政治體系中尚未有明確的定位。人民政協制度存在的問題主要表現為以下四種矛盾。

1.集權與分權之間的矛盾

從政治集權邏輯的背景看人民政協。人民政協是我國特殊的統一戰線組織，是中國共產黨領導的多黨合作和政治協商的重要機構，是我國社會主義民主的重要實現形式，其主要職能是政治協商、民主監督和參政議政。人民政協作為統一戰線組織和政治協商機構，其本身并不具有權力。但是，現代政治的基本特征是以權力制約權力，人民政協在履行職能的過程中，其職能履行的對象——客體都具有權力，而人民政協自身——主體卻不具有權力。這種主體與客體在權力配置上的不相稱使得人民政協難以有效地開展工作，也難以真正有效地履行自身的職能，政治協商、民主監督和參政議政也難以真正落到實處。這是因為從權力的視角看，無權的主體難以與有權的客體進行協商，難以對有權的客體進行監督。要改變這種狀況，就要賦予主體以權力，使主體實現從無權到有權的轉型，而賦予主體權力，就意味著從既有權力結構中分權。

從現代國家建設的基本邏輯看，現代國家建設需要中國共產黨的政治集權，而在現有的政治環境下把人民政協的職能落到實處，就會在客觀上造成政治分權。政治集權與政治分權之間的矛盾是人民政協制度和我國政治協商制度面臨的一個現實問題。

2.黨內與黨外之間的矛盾

在我國的政治體系中，中國共產黨是以民主集中制原則組織起來的先鋒隊，在先鋒隊之外存在著社會的各個階層和社會群體，它們都存在于黨外，是黨外的社會力量[2]。黨外的社會力量與黨相比具有明顯的區別，即黨與黨外力量相比具有自身的先進性。因為黨具有先進性和黨居于領導地位、執政地位，所以在黨與黨外力量之間的關系上，黨外力量要自覺接受中國共產黨的領導。與此同時，在中國革命和建設的過程中，中國共產黨也充分認識到僅僅依靠先鋒隊的力量是不夠的，還要廣泛團結先鋒隊之外的社會各階層和社會群體，并與黨外力量進行合作協商，領導黨外力量圍繞共同的政治目標而奮斗。

新中國成立以來，中國共產黨逐漸形成了與黨外人士在決策之前和決策執行之中協商的原則。這條原則要求中國共產黨在決策之前和決策執行中與黨外人士進行政治協商。但是在政治實踐中，在黨內協商與黨外協商之間的關系上，實行的是先黨內后黨外的原則，在黨內協商已經完全取得一致意見并已經形成相關決定的情況下再與黨外人士進行協商，這樣，與黨外人士協商的形式就大于協商的內容。也就是說，中國共產黨不是在形成決議前即與黨外人士進行協商，通過協商共同產生決議，而是在黨內已經形成決議之后再從黨外人士那里獲取政治認同。這種矛盾在地方層面的政治協商中表現得尤為突出。

3.定性與定位之間的矛盾

人民政協在我國政治體制中存在著定性和定位的問題[3]。定性與定位緊密相聯，定性決定定位，定位體現和反映定性。但是在人民政協中，定性與定位是脫節的——定性反映理論，定位體現實踐，理論與實踐之間的矛盾導致了定性與定位的脫節。對人民政協的定性，可以用三句話來概括：人民政協是中國人民愛國統一戰線的組織，是中國共產黨領導的多黨合作和政治協商的重要機構，是我國政治生活中發揚社會主義民主的重要形式。這是截至目前我國對人民政協性質的完整表述。對人民政協的核心定性可以表述為：它是特殊的統一戰線組織，它既不是國家權力機關，也不是國家行政機關，只是一個統一戰線“組織”。

從定性上看，人民政協作為統一戰線組織不能進入我國政治體制，但是從定位上看，人民政協在我國現實政治生活中是“四套班子”之一，與人大和政府互相補充、相輔相成，是我國政治體制中不可替代的重要組成部分。人民政協越發展，就越要突破定性而進入政治體制，承擔起“四套班子”之一的政治定位重任，這就產生了人民政協定性與定位之間的矛盾。定性反映的是人民政協的理論設計，定位反映的是人民政協在現實政治生活中的實際運行狀況。從目前的實際情況看，實踐遠遠地走在了理論的前面，人民政協絕不僅僅是具有黨派性的特殊統一戰線組織，否則，人民政協的發展就會遇到阻礙，人民政協的政治協商、民主監督和參政議政職能就難以真正實現。

4.履行與現實之間的矛盾

人民政協的最初職能是政治協商。我國改革開放之后，人民政協原有政治協商職能中的“提意見”演化成了民主監督職能，形成了人民政協的政治協商、民主監督兩大職能。在職能履行方面，除了上面所說的集權與分權之間的矛盾、黨內與黨外之間的矛盾、定性與定位之間的矛盾使得人民政協的政治協商和民主監督職能難以真正有效地得到履行之外，還有其他原因也使得人民政協的職能難以真正履行。一是地方主要領導不重視，使得政治協商和民主監督難以有效地開展。從人民政協是社會主義民主的重要實現形式看，我國社會主義民主的實現還需要一個較長時間的發展過程。從這個意義上說，社會主義民主不僅是手段和目的，也是一個過程。二是政治協商、民主監督職能只有在地方黨委的積極支持下才能得到切實履行。

人民政協參政議政職能的提出，拓展了人民政協的職能空間，改變了政協工作“使不上勁”的被動局面。參政議政職能被提出之后，地方政協的中心工作逐漸演變成了圍繞地方中心工作開展調查研究，形成了在調查研究的基礎上建言獻策、政治協商和民主監督的政治局面，參政議政盤活了政治協商和民主監督。從參政議政走過的近20年的歷程看，地方政協和基層政協通過參政議政職能的有效履行，逐漸擴大了人民政協在整個地方工作中的影響力，也推動了政治協商、民主監督職能的逐步實現。但是在網絡化、信息化和由市場化帶來的社會分化的狀況下，大量社情民意逐漸通過網絡、媒體和信訪等渠道反映到政治體系中，各級政協委員反映社情民意的質量和敏感程度逐漸降低，即逐漸被淹沒在浩如煙海的各類信息之中。與此同時，由于前面提到的影響人民政協職能實現的深層次矛盾依然存在，人民政協職能的完全實現還是有一定困難的。

總之，在人民政協的三大職能中，參政議政職能履行得最好，政治協商職能履行次之，民主監督職能履行得最差。要使人民政協職能得到真正履行，就要對我國的政治體制進行改革，通過“頂層設計”解決履行人民政協職能所涉及的宏觀問題和深層次矛盾。要把人民政協職能作為政治體制改革的一項重要內容，通過改變權力運行方式，賦予人民政協職能更為現實的政治操作空間。

三、完善我國政治協商制度的對應策略

(一)正確定位：由“統一戰線”職能轉變為國家機關職能

我國社會主義民主政治建設的實踐表明，我們應該突破人民政協不屬于“國家機關”的觀點，應把人民政協納入國家機關的范疇。在認定人民政協是國家機關的基礎上，再把它定位為接受政黨領導但與政黨機關并立的協商機關。由于立法、行政和司法機構都是協商主體，因而這個協商機關要涵蓋立法、行政和司法三個方面，就像政黨要滲透到立法、行政和司法機關中一樣。對于立法、行政和司法機關而言，一方面它們接受政黨的領導，另一方面它們與人民政協進行政治協商，這樣在政黨、政府、人大、政協與法院、檢察院的關系上，就正式形成了政黨領導，政協協商，人大通過政府、法院和檢察院執行的政治模式。

根據上述政治模式，全國人民代表大會及其所產生的立法、行政和司法機構都要接受中國共產黨的領導，因而它們都在中國共產黨領導的范圍之內，同時它們也都在與人民政協進行政治協商，所以它們也都在人民政協的政治協商范圍之內。人民政協作為協商機關，必須接受領導機關的全面領導，即人民政協也必須接受中國共產黨的領導，所以人民政協也屬于中國共產黨領導的范圍。

(二)發育民主：由政治協商轉變為協商民主

民主化是我國現代化的內在要求，我國在現代化建設過程中的民主選擇是人民民主，人民民主的本質是人民當家作主。人民當家作主主要通過兩種方式來實現。第一種方式是人們在自身生活范圍內直接管理與自身利益直接相關的公共事務。第二種方式是人們對處于自身生活范圍之外的超越社區和村組的國家公共事務進行管理。對于這些公共事務的管理，人民實現自身主權的重要方式是通過選舉人民代表，并委托人民代表管理國家事務，這就形成了我國政治制度中的人民代表大會制度。

從這兩種人民民主的實現方式看，一種是人民直接管理國家事務，另一種是人民間接管理國家事務，二者都屬于人民的有序政治參與。從形式上看，上述兩種政治參與能夠完整地代表人民的意志，最終實現人民主權和人民當家作主。我國不但是一個超大規模的國家和以農業人口為多數的異質化程度比較高的國家，而且是一個城鄉差距較大的國家，社會精英大都聚居于城市。如果以平等代表權來平等選擇人民代表且代表人民參政，就會造成大量的社會政治精英由于聚居于城市，尤其是聚居于大城市而不能參政議政的政治現象，從而導致大量優質政治資源被浪費，難以形成真正全面實現人民意志的政治局面。為了彌補這方面代表性的不足，我國在縱向政治參與及其所形成的區域代表性之外，建構了另外一種基于橫向的代表社會各階層的橫向代表性框架。它更多的不是從區域而是從社會政治影響力視角來選拔具有代表性的人物參政議政，并使縱向的區域代表性與橫向的政治代表性有機結合，以保證人民民主和人民主權的最終實現。這種政治設計就是我國的政治協商制度，主要包括我國的政黨制度和人民政協制度。

從人民民主的實現和代表性的角度看，人民政協制度彌補了人民代表大會制度代表性的不足，而這種代表性的不足是由我國社會結構及其所形成的社會現實決定的，這是人民政協制度存在的社會基礎。從另一個角度說，這也恰恰證明了我國的代表性是以人民代表大會代表性為主，以人民政協代表性為輔，二者相輔相成，最終保障人民民主的實現。

在市場化導致社會分化，社會分化導致利益分化，以及人們為了捍衛自身利益而導致政治參與爆炸的時代背景下，人們政治參與的需求量巨大并且人民代表大會制吸納政治參與的容量有限，這就導致政治參與需求大量外溢。在人們尋求新的參與方式的同時，政治參與爆炸也對政治制度和整個政治體系形成了猛烈的沖擊。化解政治參與的壓力首先需要通過政治制度建設來吸納政治參與者。在人民代表大會制度作為政治參與核心以及政治吸納量有限的情況下，需要通過其他政治制度吸納政治參與者，以化解政治體系的壓力。這樣，我國的政黨制度和人民政協制度就面臨如何吸納政治參與者，并通過吸納公民的有序政治參與來化解社會的政治參與壓力，推進社會主義民主政治建設，最終實現人民民主的問題。

人民政協發育人民民主主要有兩條路徑：一條路徑是根據社會結構的變化調整界別設置，吸納社會精英參政議政，發展精英民主；另一條路徑是根據人民群眾的政治參與需求而增設政治參與職能，發展人民群眾“自下而上”政治參與的大眾民主。通過精英民主和大眾民主的有機結合來推動人民民主的實現，推動人民政協深入社會，扎根基層，把人民政協嵌入政治體系中，這就是從人民政協內部發展規律出發所認清的人民政協制度的發展趨勢。

(三)促進治理：由治理主體轉換為轉型治理

在我國改革開放之前，中國共產黨是主要的治理主體。改革開放之后，國家放權讓利，持續推動社會發育，使我國社會從計劃經濟體制中解放出來，從國家—社會的一體化逐漸轉型為國家—社會的二元分化。一方面，整個社會權力結構復雜化；另一方面，在傳統治理領域之外形成了傳統治理觸角尚未完全觸及的市民社會領域，同時也在一定程度上稀釋了政黨的權力和政黨的社會影響力，形成了社會權力稀釋政黨權力的社會現實。與此同時，在市民社會成長過程中，政黨作為重要的治理主體暫時尚未進入市民社會中成長起來的新經濟組織和新社會組織之中，也就是說，作為傳統治理主體的政黨，實際上退出了市場化改革之后大量存在的市民社會和社會生活領域。對政黨而言，在新經濟組織和新社會組織中，由于傳統行政權力和行政資源的匱乏，政黨要重新進入這些領域，就要轉變自身的運作方式，這就是政黨的轉型。政黨的轉型需要一個過程，社會權力的形成和政黨的轉型過程，實際上也就是社會轉型的過程。

在社會轉型過程中，作為傳統治理主體的政黨實際上已經退出了市民社會，但是政黨經過轉型之后尚未形成新的治理主體。在傳統的計劃經濟體制下，政黨作為治理主體限制了政治制度的治理功能。在社會主義市場經濟條件下，政治制度開始作為治理主體發揮自身的治理功能，但是在社會轉型過程中，政治制度作為另一個治理主體的治理功能尚未完全建立。綜合上述兩個方面，作為治理主體的政黨和政治制度在社會轉型過程中，以及在難以發揮有效的治理功能的情況下，整個社會出現了大量實際存在的治理真空，產生了很多的治理難題。在社會轉型過程中，治理真空和治理難題的大量出現，表現為群體性事件的爆炸性增長和整個社會的暴力化傾向等各種各樣的公民的無序政治參與。

我國政治協商制度作為我國政治制度的重要組成部分，也需要在實踐中不斷完善，為促進社會治理充分發揮作用，這是社會治理對我國政治協商制度提出的迫切要求。

[1]張明.中共十六大以來加強黨內程序民主建設的研究[D].揚州:揚州大學，2011：14-19.

[2]肖存良.相互支撐:統一戰線的理性化與社會主義協商民主制度建設研究[J].上海市社會主義學院學報，2013(1)：16-21.

[3]吳麗萍.新時期中共黨中央對人民政協的理論創新[J].南華大學學報(社會科學版)，2009(6)：20-23.

【責任編輯李敬】

2016-05-18

徐巋然(1968—)，男，河南遂平人，副教授，研究方向：西方哲學與中國傳統文化。

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2095-7726(2016)10-0001-04