建立人民代表大會控制下的政府權力清單制度

康　健

(鄭州大學 法學院，河南 鄭州 450001)

?

建立人民代表大會控制下的政府權力清單制度

康健

(鄭州大學 法學院，河南 鄭州 450001)

摘要：政府權力清單制度在我國實施已有近10年的時間。政府權力清單制度在實踐中不斷完善和發展，在國家政治體制改革中發揮了積極的作用，它有助于提升工作效率，也有助于防止政府權力濫用，還有助于推動廉潔政府建設。建立人民代表大會控制下的政府權力清單制度，能夠有效解決政府權力清單制定主體不合理以及政府權力清單制度流于形式、責任缺失、運行不規范等問題。當前，應當由全國人大制定統一的政府權力清單制度執行規范，地方人大根據全國的統一要求，結合本地區實際制定地方政府權力清單。

關鍵詞：權力清單；責任清單；制定主體；人民代表大會

2015年3月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《關于推行地方各級政府工作部門權力清單制度的指導意見》，要求各級政府結合本地區實際貫徹實施，這標志著推行政府權力清單制度的工作已經上升到國家戰略層面。在具體實踐中，政府權力清單制度在提升行政效率、防止權力濫用、建設廉潔政府等方面發揮了積極的作用。然而，該制度也存在著一些問題。從我國的國情出發，建立各級人民代表大會控制下的政府權力清單制度是解決當前問題的有效途徑。

一、推行政府權力清單制度的意義

政府權力清單制度，是指各級政府及政府部門采用列清單的方式明確自身的各項職能以及相應的權限，并采取各種方式對清單進行公示，以達到讓社會公眾知曉的目的[1]。政府權力清單制度在實踐中不斷豐富和發展，在國家政治體制改革中發揮著積極的作用。

(一)政府權力清單制度有助于提升工作效率

長期以來，我國政府權力不公開、不透明，導致社會公眾對政府權力的配置知之甚少。由于權力界限不清晰，有些地方的行政機關遇到有利可圖的事情就一擁而上，遇到需要承擔責任的事情就相互推諉。這種情況導致社會公眾被動地接受管理，在辦事時往往在不同的行政機關之間奔走。推行政府權力清單制度，就是要將政府的權力配置“曬在陽光下”，明確各個行政機關的權力界限，方便社會公眾辦理相關事宜。推行政府權力清單制度能夠極大地提升政府的行政效率，推行政府權力清單制度是社會主義市場經濟發展的要求。

(二)政府權力清單制度有助于防止政府權力濫用

政府權力清單制度明確了不同行政機關的權力界限，這就從制度層面上杜絕了權力的濫用。推行政府權力清單制度是我國政治文明建設的客觀要求。政府權力清單制度將行政機關的權力置于陽光之下，社會公眾可以根據權力清單進行監督，對行政機關隨意行使權力或者未行使權力的情況進行問責。推行政府權力清單制度對于改變我國行政機關中長期存在的“家長作風”，促使政府官員敬畏權力、依法行使權力具有顯著效果。

(三)政府權力清單制度有助于推進廉潔政府建設

權力是行政部門最為核心的資源。長期以來，我國的行政權力缺乏規范和監管，政府官員利用權力為個人牟取不當利益的現象大量存在。推行政府權力清單制度就是要明確行政機關權力的界限，以預防腐敗的滋生。由于社會公眾可以依照政府權力清單來對行政機關和官員進行問責，推行政府權力清單制度必將有力地推動廉潔政府建設。

由此可見，推行政府權力清單制度符合法治政府建設的要求，符合廣大人民的根本利益。

二、政府權力清單制度運行中存在的問題

(一)政府權力清單制定主體不合理

推行政府權力清單制度的目的是明確行政機關的權力界限，提高行政效率，防止權力濫用，保障人民的合法權益。但是，在我國很多地方，行政機關權力清單的制定者就是行政機關自身，在另外一些地方，政府權力清單的制定者是由行政機關抽調的編制辦、法制辦的人員。這反映出兩個問題：其一，目前我國對于政府權力清單的制定者尚無明確的規定，導致清單制定主體混亂。其二，就大多數地方而言，政府權力清單的制定者就是行政機關自身。

政府權力清單制定主體混亂衍生出兩個問題：其一，抽調人員的不穩定性以及其專業的局限性阻礙了他們對行政機關權力的認知，不利于制定科學的權力清單。其二，政府權力清單制定主體不一致，極易出現同一層級的行政機關權力有大有小的情況，進而影響到政府權力清單的穩定性和公信力。行政機關充當權力清單制定主體將引發法理悖論。行政機關自己制定“權力清單”監督自己，就類似于“自己做自己的法官”，缺乏有效外部監督的政府權力清單是很難發揮應有作用的。筆者認為，行政機關的權力是人民賦予的，在民主制國家，應當由人民的代表者(即議會)來制定政府權力清單。就我國而言，應當由各級人民代表大會來制定政府權力清單。

(二)政府權力清單制度在某些地方流于形式

2005年，河北省邯鄲市發布了我國第一個“市長權力清單”[2]。2006年，河南省洛陽市政府各部門公布了權力清單，項目合計4484個[3]。2013年1月9日，北京市西城區人民政府公布了本級政府及政府部門的權力清單，將區政府及68個職能部門、街道辦事處的9大類6636項行政權力一一公開[4]。2014年6月25日浙江省發布了我國首張省級政府部門權力清單[5]。

政府公布權力清單，是我國行政機關的自我規制，符合政治文明建設和市場經濟發展的要求。但在實踐中，一些地方的政府權力清單卻流于形式：有些地方的行政機關在制定政府權力清單的時候，總想多給自己一些權力，導致行政機關的權力界限不清晰；有些地方的行政機關對制定政府權力清單采取敷衍態度，導致權力清單內容不具體，規定不清晰，缺乏可操作性；有些地方在制定政府權力清單時對外宣稱要壓縮行政機關的權力，但實際上卻通過合并權力、設置兜底性條款等做法保留了以前所有的權力，甚至還借此機會擴張了權力；有些地方在制定政府權力清單時沒有制定相應的程序清單，公眾在辦事時不知從何處著手，不利于提高行政效率；有些地方在制定政府權力清單時沒有制定配套的責任清單，導致一些行政機關“應為而不為”或超越權限“亂作為”；有些地方的行政機關缺乏大局意識，在制定政府權力清單時將那些需要多個部門合作的事項(如環境保護)排除在外。

政府權力清單制度流于形式增加了行政機關權力關系的復雜性，導致了權力行使的隨意性，同時也浪費了社會資源。

(三)“責任缺失”影響政府權力清單制度的實施

2014年9月10日，國務院總理李克強出席了2014天津夏季達沃斯論壇開幕式并發表特別致辭。在致辭中，他提出要深化行政管理體制改革，釋放市場潛能，并特別指出政府要拿出三張清單。這三張清單分別是權力清單、責任清單和負面清單，其中，責任清單與權力清單聯系最為緊密。“政府將所有法律、法規賦予政府和各政府部門的職責統一整理、歸納為一張清單，向社會公布，接受社會監督”，是為政府責任清單[6]。政府責任清單中的“責任”主要指政府應該履行的職責，政府權力清單中的“權力”指政府履行其職責所應當擁有的權力，因此，責任清單和權力清單是相輔相成的關系。目前很多地方的政府權力清單都存在著責任缺失的問題，在實踐中極易引發如下問題：其一，行政機關應有所為而不為，遇到事情互相推諉；其二，行政機關錯把“責任”當成“權力”，導致權力被濫用。

隨著政府權力清單制度的不斷完善，政府責任清單作為政府權力清單的必要補充，其重要性也逐漸被人們所認識。2014年11月1日，浙江43個省級部門的責任清單在浙江政務服務網上向社會公布，這是我國公布的第一張政府責任清單[7]。

(四)政府權力清單制度運行不規范

我國實行單一制的國家結構形式，各級政府的權力配置應該是平衡的。然而，由于缺少全國統一的政府權力清單制定規范，有些行政機關在制定政府權力清單時把不屬于自己的權力劃歸自己，或者設置兜底性條款，導致政府權力清單規范性較差。推行政府權力清單制度是一個系統工程，從中央到地方，各級政府都要按照統一的要求制定并公布自己的權力清單。從具體實踐來看，各地政府公布政府權力清單的方式并不統一，有些地方采取登報公示的方式，有些地方采取利用網絡公示的方式，有些地方采取出臺內部文件的方式。如果不能在全國建立統一的政府權力清單制定和公布規則，就無法實現政府權力清單制度的規范化。

三、完善政府權力清單制度的辦法

(一)建立人大控制下的政府權力清單制度的優勢

人民代表大會制度是我國人民民主專政的政權組織形式，是我國的根本政治制度。全國人民代表大會是我國的最高國家權力機關，地方各級人民代表大會是地方國家權力機關。各級政府都是同級人民代表大會的執行機關，對同級人大負責，接受同級人民代表大會及其常務委員會的監督。

我國《憲法》第二條規定：“中華人民共和國的一切權力屬于人民。”《憲法》第二條第二款規定：“人民行使國家權力的機關是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會。”行政權力作為國家權力的分支來源于人民，人民通過自己的代理者人民代表大會將此項權力授予行政機關。行政機關權力的大小，理應由人民或者其代理者人民代表大會來決定。推行政府權力清單制度，是要厘清行政機關權力的界限，促使行政機關依法行政，防止行政權力被濫用，保障人民的利益。因此，由行政機關自己制定權力清單的做法是不合適的，政府權力清單的制定主體應該是同級人民代表大會。

由同級人民代表大會制定本級政府的權力清單，符合我國的根本政治制度，有利于解決政府權力清單制定主體混亂的問題。

人民代表大會還要充分發揮對同級人民政府的監督作用，以促進政府權力清單制度的實施。一方面，可以通過聽證、協商等方式擴大公民有序的政治參與，建立起對政府權力的監督機制；另一方面，可以嘗試在人大常委會設立獨立的監督委員會，然后由該委員會提名產生監督專員，監督政府權力清單制度的實施情況，確保人大對政府權力清單制度的監督及時、有效。人民代表大會要在制定政府權力清單的基礎上，制定與之相匹配的責任清單，并且對政府的行為進行監督，以維護人民的合法權益。

由全國人大制定統一的政府權力清單制度執行規范，符合法理的要求。全國人民代表大會是我國的最高國家權力機關，由全國人大制定統一的政府權力清單制度執行規范，可以有效地解決在政府權力清單制度實施過程中出現的權力配置失衡的問題。由于我國的國情比較復雜，地方人大應該在遵循全國人大統一規定的基礎上，結合本地區的實際情況，制定出符合本地區實際的政府權力清單。

(二)建立人大控制下的政府權力清單制度的具體舉措

從政府權力清單制度開始在我國實施，至今已有近10年的時間。當前，應當盡快建立起人大控制下的政府權力清單制度，以彌補政府權力清單制度的缺陷。

在國家層面上，應該由全國人大對政府權力清單制度的制定和實施標準作出統一規定，必要時以法律的形式進行規定，此舉可以有效防止在推行政府權力清單制度的過程中出現標準不統一的情況。在地方層面上，各地應該根據全國人大的基本規定，結合本地區具體情況，通過制定地方性法規對政府權力清單制度進行規范。

目前，我國很多地方都已經出臺了政府權力清單。為了避免社會成本的浪費，可以對照全國的統一規定和地方的特殊規定對已有的政府權力清單進行甄別，對合法、合理的項目予以保留，對違法、違規的項目予以刪除。這樣就可以在不浪費社會成本的基礎上，實現政府權力清單的科學化。那些尚未出臺政府權力清單的地區，應當盡快由地方人民代表大會參照全國統一規定并結合本地區實際制定出政府權力清單。

要建立完善的監督機制，依法開展對政府權力清單制度的監督。可以在人大常委會設立專門的監督委員會，然后由該委員會提名產生監督專員，代表人民代表大會對同級人民政府進行監督。人民代表大會及其常務委員會還可以采取舉行聽證會、公開征求意見等方式，聽取公眾對政府權力清單制度的意見和建議。

四、結語

通過考察政府權力清單制度的運行情況，筆者發現我國的政府權力清單制度存在一些缺陷。建立人民代表大會控制下的政府權力清單制度，有助于解決政府權力清單制定主體不合理以及政府權力清單制度流于形式、責任缺失、運行不規范等問題。當前，應當由全國人大制定統一的政府權力清單制度執行規范，地方人大要在全國統一要求的基礎上，結合本地區實際制定地方政府權力清單。此外，還要強化人民代表大會對政府權力清單制度實施情況的監督工作。

參考文獻：

[1]李和中,劉孋毅.加強建立和完善行政權力清單制度[J].廣州大學學報(社會科學版),2014(9)：10-14.

[2]胡國強.河北多部門曬權力清單 邯鄲曾公布首個市長清單[EB/OL].(2014-01-09)[2015-09-10].http://yanzhao.yzdsb.com.cn/system/2014/01/09/013529360.shtml.

[3]王春業.論地方行政權力清單制度及其法制化[J].政法論叢，2014(6)：26-33.

[4]崔紅.西城區政府曬出“權力清單”[N].北京晨報，2013-01-09(A07).

[5]馮怡.浙江今日發布全國首張省級政府部門權力清單[N].錢江晚報，2014-06-25(A3).

[6]姜明安.看住管住和用好看得見的手[N].法制日報，2015-02-04(10).

[7]浙江43個省級部門責任清單向社會公布[EB/OL].(2014-11-05)[2015-09-10].http://zj.sina.com.cn/news/m/2014-11-05/detail-icfkptvx4267216.shtml?qq-pf-to=pcqq.c2c.

【責任編輯王素】

收稿日期：2015-12-07

作者簡介：康健(1988—)，男，河南安陽人，碩士研究生，研究方向：憲法與行政法。

中圖分類號：D616

文獻標識碼：A

文章編號：2095-7726(2016)04-0053-03