淺析如何加強縣級財政資金監管

郭芙蓉

（沙洋縣財政局 湖北 沙洋）

淺析如何加強縣級財政資金監管

郭芙蓉

（沙洋縣財政局 湖北 沙洋）

加強財政資金監管，提高財政資金的使用績效，一直以來都是各級財政部門的工作重心。近些年，隨著經濟的發展，財政收支規模的持續增長，縣級財政作為上對省市，下聯民眾的關鍵結點，加強財政資金監管，保障各項政策貫徹落實的責任越來越重。有效提升縣級財政運行能力，保證財政資金的安全規范有效運行，刻不容緩。

縣級財政；資金監管；建議

一、財政資金監管存在的問題

1.科學理財意識不強

一是從政府層面來看，財政管理統籌不優。由于分稅制財政體制的實施，地方政府財政管理的理念長期偏重于收入的征收征管，努力培植財源，壯大財政實力。在這種理念的引領下，以致地方財政管理主線都在財政資金征收與爭取上，在科學發揮財政監督職能，優化財政支出結構，提高財政管理效能上相對薄弱，在一定程度上出現 重發展、輕監管 的現象。

二是從預算部門（單位）來看，財政監管觀念弱化。預算部門（單位）是財政資金的主要支出使用者，從部門利益和個人利益出發，主觀上認為到單位的錢都是自己的錢 ，自己愛怎么用就怎么用，較少考慮如何合理安排支出，發揮資金支出效益，內心并不肯真正接受財政部門的監管。

三是從財政部門來看，財政監管較為被動。目前，基層財政經濟狀況普遍較差，大多屬于 吃飯型 財政，僅能勉強保證低水平的人員工資和機關基本運轉，財政部門的精力更多地放在爭取項目和資金上。對財政資金監管的積極性不夠，監督的力度不大，監管范圍不全，各項監督檢查、會計檢查往往淺嘗輒止。突擊性、專項性檢查多，日常監督少；事后檢查多，事前、事中監督少；對某一事項和環節檢查多，全方位跟蹤少。對發現的問題大多輕描淡寫，對責任單位和相關責任人缺乏實質性的處罰，對整改等后續工作關注不到位，弱化了財政監督職能和權威。

2.預算管理精細化程度不高

一是預算編制與 科學規范性 的要求還存在一定差距。由于財力緊張，預算部門（單位）預算經費（特別是公用經費）大多不足，有些部門申報項目時不嚴格審核，隨意虛報，以期用項目資金彌補公用經費不足。有些部門編制的預算不夠完整，未將上級轉移支付補助資金、上年結轉結余資金、其他收入等納入預算；有些部門上報的項目未進行調查和論證，可行性研究不夠，較為籠統，資金預算過粗，資金用途和具體流向不夠明確，編制的績效目標未進行細化、量化，指標設置缺乏科學依據，整體編報質量不高。

二是預算執行剛性約束不強，監督流于形式。從財政預算實際執行結果情況看，普遍存在追加預算比例較高，預算實際執行結果與年初預算編制差距較大、預算編制公開透明程度不高等現象。由于掌握信息的不對稱，財政部門難以準確掌握各預算部門（單位）的職責及工作目標，對其編報的部門預算（尤其是項目預算）不能提出很好的建議。有的部門（單位）仍按照以往的經驗管理和使用預算資金，未嚴格按照預算的口徑部署和安排工作、支出隨意性較大，造成部門預算執行不到位，弱化了預算約束的剛性。

三是績效理念缺乏，績效評價整體質量不高。對縣一級來說，預算績效管理作為一個全新的理念，不同預算部門之間、財政內部各單位之間都存在著認識差異。一些部門領導缺乏績效意識，認為只要資金使用合法合規，項目任務如期完成就行了，對預算績效管理被動應付。績效評價的核心是評價體系，而縣級財政大多沒有能力研究本地績效評價指標體系，基本上是照搬上級財政的做法，指標體系很不完善。各預算單位的財政支出績效評價主要是通過固定的財務、項目管理指標進行評價，側重于項目管理和資金使用的合規性評價，而對財政資金的使用效益評價不足。大多數單位提交的評價報告，并未圍繞指標體系進行分析，問題、建議未進行深究，與評價體系相關度不高。有些部門甚至將績效評價報告與工作總結相混淆，沒有按照規定的程序開展績效評價。

3.項目資金監管執行不力

一是項目申報的隨意性和盲目性。由于項目庫尚未建立，不少政府投資項目缺乏科學論證程序，盲目上馬；有些雖進行了論證也只是流于形式，立項批復的建設內容與實際建設內容懸殊較大，一方面造成投資較大的損失浪費，不能發揮項目的預期效益，另一方面導致投資管理失控。

二是招投標程序不嚴謹。有的應公開招投標的項目，而以邀標或議標的方式規避或逃避招標；有的采取擅自將招標范圍限定于主體建筑工程，而將應招標的一些配套附屬工程則直接發包的方式有意肢解招標；有的招小做大，隨意擴大投資規模；有的以續建為名直接指定施工隊伍，嚴重違反了招投標法的規定。

三是工程監理履職不到位。在工程簽證資料中因監理簽證不實造成的虛報工程造價的比重較大。有的工程現場監理簽證不及時，等工程完后，集中補簽，影響了簽證的真實性和有效性；有的監理對施工單位隨意變更的工程內容違規簽證。

四是資金撥付審核把關不嚴。在實際工作中，不少財政業務股室或者對審核工作的重要性認識不足，或者工作不夠細致，或者拉不下熟人、朋友的情面，或者出于簡化辦事手續、提高服務效率的考慮，對用款單位提交的資料（包括項目合同、工程進度、監理公司證明、收款人名單、住址、合法票據等）審核把關不嚴，對資料不齊全的未要求補齊，資料有問題的也沒有追查深究，致使監督 關口 形同虛設。而國庫支付監督審核職能也存在缺位，國庫支付更多的是履行簡單的業務支付流程，審核支付申請是否在預算范圍內，對資金的用途及擠占挪用專款的現象并未進行嚴格審核。

五是項目資金使用不規范。財政項目資金主要是指財政安排的為完成特定的行政工作任務或事業發展目標，在一定時期內具有專門用途的資金。但在實際操作中，究竟哪些資金應納入項目資金核算，界限不清，項目資金未單獨核算，項目經費與經常性經費混同使用，存在擠占挪用項目資金用于彌補公用經費的現象，或是項目資金雖單獨核算，但各子項之間串項使用等情況。

二、規范和加強縣級財政資金監管的幾點建議

1.轉變觀念，增強依法理財理念

首先要創新財政監督管理的新思路。財政資金涉及面廣、政策性強，我們要盡快健全財政資金管理監督制度，形成財政資金分配、使用的事前管理、事中控制、事后監督的嚴格約束體系，由事后監督向全過程監督轉變、由突擊檢查向專項檢查與日常檢查并重轉變、由 糾錯與查處 型監督向 預防與服務 型監督轉變，堵塞各種漏洞，清除各種隱患，促進財政工作健康有序開展。

其次要創新資金使用模式。財政資金的使用既要保證安全，又要充分發揮四兩撥千斤的引導效益。結合縣域經濟環境特點，在資金管理中要不斷進行改革和創新，推進政府與社會資本的合作，制定相應的扶持政策，在力求規范的同時，帶動社會資本投入重點項目，最大限度地發揮財政資金的作用和效益。

最后要創新財政資金監管的新手段。抓緊制訂財政存量資金盤活方案，加快盤活存量資金進度，用于增加公共服務供給以及亟須資金支持的重大領域和項目。同時，建立以績效為導向的財政項目資金統籌使用理念，進一步拓寬統籌整合范圍，加大統籌力度，發揮整合資金辦大事的作用，提高財政資金使用效率和效益。

2.精細管理，增強預算剛性約束

一是要科學編制，增強預算的合理性。首先要編制全口徑預算，即預算的全面性，所有的預算部門（單位）所有的收支都必須遵循法定預算程序申報。現代預算制度的精髓和要義就是 無預算不支出，無支出不行政 。其次要公平合理的確定預算支出。目前分類分檔的公用經費定額標準不足，是導致經費之間挪項使用的直接原因。為此，財政部門要加強對各預算部門（單位）的經費需求調研，根據財力適當增加公用經費預算，盡力保障各部門合理的支出需求，使部門預算更具可操作性。再次要細化預算編制內容。所有使用政府預算資金的項目，必須做好事前調研論證、可行性研究，詳細測算項目所需要的資金，明確資金的具體流向，設立細化量化、科學可行的績效目標，填寫完整的項目申報文本和項目資金績效目標申報資料，按規定的要求申報，為增強預算約束力奠定基礎。

二是要健全程序，增強預算的合法性。首先要建立有效的預算審查機制。逐步實現人大預算審查監督由形式性向實質性過渡。在部門預算的 兩上兩下 階段，財政部門應加強與人大預工委、財經委的聯系和溝通，提供當年預算編制的全面信息。人大預工委、財經委對預算草案按照法定程序組織專家進行審查，提出審查意見。預算部門（單位）根據人大的部門預算審查意見修改、完善預算。最后提請人民代表大會全體會議審議決定。其次要體現現代預算制度中的主體責任。一旦預算批準到部門以后，那么部門就是預算執行的主體，對本單位的預算執行和執行結果負責，財政部門只負責預算執行的監督和管理。再次要推進預算公開。預算公開的目的是讓公眾知曉并監督政府的具體資金去向，預算要具有剛性約束，就必須公開、公正、透明，接受公眾監督。要逐步擴大預算公開范圍，既要按照功能分類設置科目，客觀反映支出的方向和具體情況，也要分項目、分部門細化科目，增強預算透明度，讓公眾看得懂。

三是要強化執行，增強預算的嚴肅性。要嚴格預算執行，強化預算執行的監督力度，實現預算源頭審查監督向預算執行、決算的全過程監督，減少預算與決算之間的差異，增強預算的剛性約束。其次要加快建立預算執行動態監控運作機制。按照 完善操作、優化流程、提高效率、確保安全 的原則，以國庫單一賬戶體系為基礎，以動態監控系統為平臺，開展財政資金流轉全過程跟蹤式監督。同時要將監控信息及時反饋，與部門預算相對接，進一步增強預算管理的科學化。再次要建立績效評價結果與預算安排相結合的機制。將績效評價結果作為安排以后年度預算的重要依據，對預算執行低績效，甚至零績效的預算部門及其責任人員要實行績效問責。

3.注重績效，增強資金使用效益

一是要健全完善項目決策機制。首先要建立和完善項目庫、專家庫和監督員庫 三庫 建設。對項目進行分類管理，按類型分別建立相應的項目庫；采取自我推薦和單位推薦的方式，針對不同的專業優勢分別建立財務專家、行業專家和績效專家，根據專家的能力和表現實行動態管理；聘請人大、審計、財政、監察、司法、人民群眾代表充實監督員庫，增強監督力量。其次要加強項目的可行性研究論證，對涉及重大公共利益和群眾切身利益的項目，應面向社會公開征求意見，對重大項目必須實行風險評估、集體決策。再次要引入競爭性機制。對于新增性預算支出項目，按照輕重緩急和績效優先的原則從項目庫中公開競選，禁止拿錢找項目。

二是要嚴把項目管理的審核關。首先要加強投資評審力度，把好源頭關。實行 先評審、后招標 先評審、后撥款 先評審、后批復 制度，將評審關口前移，積極開展設計圖紙審查，嚴格控制設計建設規模和標準，從源頭上參與工程造價管理，充分發揮事前監督作用。其次要掌握項目實施進度，把好過程關。實行 項目資金撥付審核制 項目管理現場勘察、核查制 資金使用情況報告制度 ，加強與發改、住房建設、財政、國土、環保、國資、審計部門的銜接和配合，利用國庫集中收付和各項專項檢查開展績效運行監控，及時糾正運行偏差，確保各項工作進程按進度執行。最后要及時竣工結算，把好收尾關。項目建成后，要迅速進行工程質量、規劃、環保、消防、人防、衛生、檔案等專項驗收，并及時申請項目綜合驗收。財政部門要加強對工程結算和竣工決算的審核監督，審計部門應強化對建設資金預算執行情況和決算的審計監督。凡未經綜合竣工驗收或綜合驗收不合格的項目不準投入使用。

三是要努力提升績效評價水平。首先要規范績效評價操作程序。要參照《湖北省財政項目資金績效評價操作指南》，成立評價組織機構和評價工作組，擬定績效評價工作方案，制定評價指標體系，收集整理證據資料、開展問卷調查，從投入、過程、產出和效益方面對績效目標的完成情況進行合理的評價。其次要建立科學的績效評價指標體系。績效評價指標體系是績效評價的核心。財政部門要會同主管部門和項目實施單位，組織專家，共同制定績效指標體系。在開展績效評價實踐中，縣級畢竟能力、財力有限，省級財政和業務主管部門可利用專家優勢，分部門研究績效指標體系，對研究設計的指標體系進行試點，通過績效評價進行驗證，根據評價結果適時地調整指標，將完善后的指標在全省進行推廣和應用；也可以采取各地申報、市州牽頭組織、共建共享的方式建立全省財政支出績效評價體系庫。最后要完善績效評價公開機制。在一定范圍內，加大績效評價結果公開力度，主動接受社會監督，督促項目主管部門和實施單位進行整改。

（責任編輯：王文龍）