非營利組織資產管理體系的國際經驗及借鑒

毛 暉 謝李娜

（中南財經政法大學財政稅務學院 湖北 武漢；中南財經政法大學收入分配研究中心 湖北 武漢）

非營利組織資產管理體系的國際經驗及借鑒

毛 暉 謝李娜

（中南財經政法大學財政稅務學院 湖北 武漢；中南財經政法大學收入分配研究中心 湖北 武漢）

我國行業協會、商會與行政機關脫鉤工作正在推進，研究非營利組織資產管理，總結和借鑒國外的先進經驗，具有重要意義。在西方，各國對非營利組織資產的內外監管各有側重。非營利組織資產的內部治理結構，大多偏向于借鑒公司治理結構模式，包括美國模式、德國模式和日本模式等。非營利組織資產的外部監管體系，則主要由法律監管、政府監管、同業組織監管和社會監管構成，參與者多，覆蓋面廣，促進了非營利組織的規范運行。

非營利組織；資產；內部治理；外部監管

2015年，中辦、國辦印發《行業協會商會與行政機關脫鉤總體方案》，推出行業協會商會與行政機關脫鉤政策，明確了脫鉤的任務和措施是 五脫鉤五規范 ，其中就包括 資產財務分離，規范財產關系 。傳統管理體制下，我國行業協會商會資產的治理體系不健全，在脫鉤過程中，容易面臨資金流失、治理失范等風險。因此，借鑒國外非營利組織資產管理的先進經驗，有利于引導行業協會、商會的健康發展，防止國有資產的流失。

一、非營利組織資產的概念和產權界定

1．非營利組織資產的概念

根據聯合國經社理事會（Economicand Social Council，簡稱ECOSOC）的定義，非營利組織（Non-profit Organization，簡稱NPO）為正式成立的、自我管理、非營利、以一定程度的自愿參與為特點的民間組織。具體包括特殊利益組織、網絡、服務提供者和公用事業承包商、非政府的籌資、業務和宣傳組織、專業協會、社區協會以及繳費成員組織等。

非營利組織的資產，一般包括地塊、樓房、建筑物、設施、設備、運輸工具、器材、用于公益方面的財產、資金、股票、其他有價證券，以及合法活動所必需的資產。

2．非營利組織資產的來源

國外非營利組織的資產，主要來源于發起人、接受捐贈、會費、投資和政府補貼。在許多國家，非營利組織需要符合一定的初始資產要求，才能登記注冊。而其接受的捐贈，主要是來自個人和企業的捐款。根據《2013世界國家和地區捐助指數》，美國排名世界第一，捐錢的比例高達62%，加拿大、新西蘭等緊隨其后。此外，在美、日、意等許多國家，會費和投資收入成了非營利組織的主要收入，所占比例接近或超過50%。在德、法等一些歐洲發達國家，非營利組織主要靠政府補貼和撥款，來維持運行。除了直接資助外，許多國家政府還會通過稅收減免等政策，對非營利組織進行間接資助。

3．非營利組織資產產權的界定

非營利組織資產產權，是一種公益產權。由于非營利組織不以營利為目的，資產最終用于公益或互益事項，受益權主體不明確，也不存在一個擁有完整產權的主體，致使其資產的產權，和所有權明晰的私有產權、國有產權不同，是一種 公益產權 。

4．非營利組織資產產權的特性

（1）各主體擁有的產權不完整。從各國情況來看，沒有任何非營利組織和個人，可以獨自占有完整的資產產權。從委托方來看，捐贈者將款項捐給非營利組織時，便不再擁有與之有關的占有、使用、收益、處分等任何權利。如果捐贈者有意愿限定，還可能會擁有部分的剩余控制權。而投資者，只能依據合同，擁有獲得固定資產回報的合同收益權。從受托方來看，非營利組織代理運作公益資產，享有資產使用權，但它只能在法律、章程以及委托方的限制和約束下，對資產進行處分和經營管理。從受益方來看，只有符合組織要求和捐贈者意愿限定的受益群體，才享有對部分資產的使用權。

（2）剩余索取權和剩余控制權分離不同于營利組織，非營利組織資產的剩余索取權和剩余控制權是分離的。非營利組織代理運作組織資產，享有部分剩余控制權。捐贈者如果有意愿限定，也可能會擁有部分的剩余控制權。但是，由于非營利組織的非營利性，不能分配剩余利潤，非營利組織內外的任何個人和組織，對組織運行中可能產生的任何剩余，都不擁有索取權。

二、非營利組織資產的內部治理結構

西方非營利組織發展歷史較長，內部治理相對較為完善，非營利組織資產的內部治理結構，主要借鑒兩種模式：一是政府治理結構模式，二是公司治理結構模式。目前，大多數國家都偏向于借鑒公司治理結構模式。綜觀世界各國的公司法人治理結構模式，主要有三種，即英美、德國和日本模式，因此，本文選取美國、德國和日本三國為代表，介紹非營利組織資產的內部治理結構。

1．美國模式

美國模式下，非營利組織的內部治理結構，由成員大會、董事會和執行管理機構組成。其中，成員大會是非營利組織的最高權力機關，相當于公司中的股東會，決定組織的一系列重大事項，如決定會費收繳標準、審議董事會和執行管理機構的工作報告等。大多數情況下，須有2/3以上的會員代表出席，非營利組織才能召開成員大會。而其決議，須經1/2以上到會會員代表的表決通過，方能生效。作為非營利組織的法定代表機關和最高決策機構，董事會承擔著法人事務，包括激勵和監督執行管理機構、獲取外部資源等。美國法律中，并沒有限制非營利組織董事會構成的方式，但是董事會的成員及構成，各州法律有較為詳細的規定，且必須在制定組織章程中寫明。執行管理機構，主要負責執行董事會的各項決定和工作，包括資金資源籌集、項目運行、資產管理等。

值得注意的是，美國非營利組織內部并未設立監事會，而是聘用獨立的會計師來進行審計監督。在這種模式下，對非營利組織管理層的監督，主要是依靠其他外在的制度，如嚴格的會計準則、禁止內幕交易制度、全面的信息披露制度等。為了彌補這缺陷，獨立董事制度就被提了出來，美國也非常強調董事的責任和義務。

2．德國模式

在德國，非營利組織的類型不同，內部治理結構也有所差異。德國非營利組織，可分為社團法人和財團法人。根據《民法典》，社團法人必須設有社團總會和理事會。而對財團法人，只規定了理事會是必設機構。而且，對這兩個機構的相關規定，必須寫入組織章程。作為法人的最高權力機構和監控機構，社團總會決定非營利組織的重大事項，如修改組織章程、選舉和產生理事會、聽取和審查執行機構的年度工作報告和年度財政預算報告等。社團的最終決定權，取決于一年或兩年召開一次的社團總會。在符合總會程序的前提下，每個有投票權的成員，都有權提出組織的管理規則。理事會一般由3 5人組成，在對外交往中代表法人，每年須向全體會員報告資產管理等工作開展情況。對財團法人而言，理事會只是負責執行法人的意思表示。

相比德國公司而言，德國非營利組織資產的內部治理結構有待完善。在德國公司中，監事會是必設的機構，權力非常大，能決定公司的基本政策、任免管理委員會成員及監管其工作等，在公司利益需要時，有權召集股東大會，從而能及時發現公司經營管理中存在的問題，推動了公司的規范運行，有助于公司的長期發展。相比而言，在德國非營利組織中，監事會并非必設的機構，組織內部的治理力度有待加強。

3．日本模式

日本強調非營利組織內部的治理，其內部治理結構和公司治理結構模式非常相似。其非營利組織法人，包括社團法人和財團法人。社團法人的內部治理機構，包括會員大會、理事會和監事；財團法人的內部治理機構，則包括評議員會、理事會和監事。

《民法典》和《特定非營利活動促進法》，對非營利法人的內部治理結構，作了較為詳盡的規定。法人的內部治理必須在組織章程中加以闡述，具體指出該組織與會員之間的關系、職責、會員大會（評議員會）的管理、組織的資產管理程序等。會員大會（評議員會）是法人的最高權力機構，職責包括選舉產生理事會、審查上一年度事業報告和財政決算、決定本年度計劃等，所有決定均遵循少數服從多數的原則。理事會在一切事務上代表法人，和監事相互制約。法人的一切事務，須經理事會1/2以上決定通過。監事承擔著監督的職責，包括監督理事會財務的執行狀況、監督法人的資產狀況、發現違規情況時向會員大會或政府主管機關報告等。

三、非營利組織資產的外部監管體系

發達國家非營利組織資產的外部監管體系，主要由法律監管、政府監管、同業組織監管和社會監管構成，參與者多，覆蓋面廣，促進了非營利組織的規范運行。

1．法律監督管理

西方國家講究法治，普遍都建立起了與非營利組織監管有關的法律制度，以促進其更為合理、有效地運行。而法律制度的具體構建，不同國家有不同的模式。

美國對非營利組織資產的監管，主要是通過一系列與稅收相關的州政府和國家法令規定來實現。聯邦稅法僅對獲得免稅權的實體做出要求，只有滿足要求的組織，才可以申請成為慈善組織，獲得稅收優惠。各州均能獨立行使自己的權力，監管管轄范圍內的非營利組織。除了采納美國律師協會的《統一非法人非營利社團法》和《非營利法人示范法》外，大多數州都制定了自己的法律條例，如《伊利諾伊州法典》、《明尼蘇達州法典》等，來監管非營利組織資產。

日本對非營利組織監管的法律體系也比較健全。除了《民法典》對非營利組織作了原則性規定外，日本還針對不同類型的非營利組織，制定了特定的法律法規，如《特定非營利活動促進法》、《宗教法人法》、《商公會議所法》等。

2．政府監督管理

發達國家的政府監管體系比較完善，普遍設有專門的監管機構，綜合運用多種監管措施，并嚴格處罰違規的非營利組織，有力地推動了非營利組織的規范運作。

（1）設立專門監管機構。發達國家政府機構對非營利組織的監管，主要采用分級監管、分類監管和項目監管三種方式。

根據資產的性質，日本、法國、澳大利亞等國政府，分中央和地方兩級來監管非營利組織的資產。在澳大利亞，全國性非營利組織的登記注冊，由澳大利亞證券和投資委員會負責，而地方性非營利組織，則由各州建立專門的機構負責管理。

分類監管，是指針對不同的監管對象，設有不同的監管機構。在英國18.6萬個已登記注冊的非營利組織中，有1萬個規模較大的組織所擁有的總收入和資產，占整個慈善行業的90%，成為英國慈善委員會的重點監管對象。而針對這其中的400個大型非營利組織，慈善委員會還專門設立了監管機構，進行重點監管。此外，承擔政府公共服務項目的非營利組織，還要接受該項目招標的有關部門的監管，即項目監管。在德國，政府非常關注非營利組織受資助項目的執行和財物使用情況。政府要求基金會設立人行使監管權，以確保基金會能遵循其意愿使用財產。對所有人和社員不足的自治基金會，政府會派員參加其監事會進行監督。

（2）運用多種監管措施。發達國家的監管措施多種多樣，包括登記監管、報告制度、審計制度、信息披露制度、現場檢查等等。本文重點介紹登記監管和報告制度這兩項重要的監管措施。

（3）制定違規處罰措施。為確保非營利組織的規范運行，不少發達國家都對違規的非營利組織都制定了較為嚴厲的處罰措施。例如，在美國，對違規的非營利組織，有關機關會進行嚴懲，如罰款、征收懲罰性稅收、更換理事，或者強制性解散等。若非營利組織違規從事營利活動，國稅局可以取消其免稅資格，州內政司還有權吊銷其登記執照。

3．同業組織監督管理

在許多發達國家，非營利組織會積極聯合，組建專門的行業管理主體，即非營利同業組織，通過制定一個共同遵守的道德標準和行為規范，發揮自律的作用。同業組織的監管形式包括評估、認證等。

（1）組建同業組織。發達國家組建專門的同業組織，監督非營利組織。這在一定程度上彌補了政府對非營利組織監管的不足，促進了非營利組織的自律。

以美國和德國為例。美國各大基金會的主要負責人，組成了基金理事會，負責推行本行業的行為規范，要求每個會員組織都要嚴格遵守。不遵守互律條款的會員組織，會受到聯合組織的處罰，甚至是取消會員資格。澳大利亞的慈善總會會定期出版《澳大利亞慈善指南》，列舉所有致力于捐贈事業的信托基金會、公司和企業及其運行情況，讓社會知曉和監督。這些舉措，有利于會員組織的規范運行，實行非營利組織的行業自律。

（2）制定行業規范。非營利同業組織監管的重要方式，就是制定非營利組織行為規范。由于行業規范的制定主體不同，所涉及的內容就呈現多樣化的趨勢。

許多發達國家非營利同業組織都制定了相關的行業規范。例如，澳大利亞制定了海外援助委員會行為準則，規定了會員組織應遵守的管理、經營、財務控制與財務報表的標準，要求所有簽署的非營利組織都必須嚴格遵守。

國際上也有相關的標準。2010年，國際標準化組織頒發了組織社會責任標準指南，即ISO26000，對所有組織的社會責任進行了界定。該指南重點圍繞組織治理、人權、勞工權利、消費者權益、公平運營等主題，全面闡釋了組織的社會責任。

（3）獨立第三方評估和認證。由于發達國家非營利組織較早呈現出管理職業化、專業化的趨勢，通過設立獨立第三方，對非營利組織進行評估和認證，已成為發達國家非營利同業組織監管的重要手段。

獨立的非營利組織評估機構，主要負責制定非營利組織行為準則、評估非營利組織誠信情況。例如，美國的全國慈善信息局會收集被評機構的各種信息，根據擬定的行為準則，對非營利組織進行定期評估，并以季報的形式，公布達到評估標準的機構名單，并獲得了社會的認可。

認證工作包括職業認證和組織認證。例如，美國家庭和兒童服務認證委員會推行了家庭和兒童服務機構的認證制度、醫學協會推行了醫生資格認證制度等。為認證社會福利組織和慈善組織的募捐資質，德國社會福利問題中央研究所和天主教聯盟，會對通過審查的組織頒發 捐助徽章 。若想持有徽章，非營利組織必須每年申請，并接受一次審查認證。這些常態化、制度化的認證，獲得了公眾的認可，公信力較高。

4．社會監督管理

社會監管，具體包括信息披露制度、捐贈者監督和輿論監督等，操作成本低，實行有效。

（1）信息披露制度。發達國家非營利組織的信息披露制度健全：信息公開有特定的范圍，能有效保障適宜公開的對象對信息的可獲得性。許多國家信息披露的內容都較為詳盡，公眾獲得信息的渠道較多。

以日本為例。根據《特定非營利活動促進法》，日本特定非營利活動法人每年應向政府主管機關，提交一份上一財務年度的事業報告書、財產清單、資產負債表和收支計算書、上一年度所有負責人的姓名、住所的列表等材料，接受社員或他人的查閱。同時，發達國家普遍也都會保護非營利組織的機密或專有信息，不予公開。

（2）捐贈者監督。從目前各國的發展情況來看，捐贈者監督主要包括事前監督和事中監督，能直接有效地促進非營利組織的規范運行。

捐款者事前監督是指捐贈者意愿限定，即通過限定非營利組織捐贈物資的使用領域、方向、渠道，甚至是受贈對象，以監督非營利組織。例如，募捐前，美國聯合勸募會發布一份列有當地慈善機構及項目的清單，供捐贈者參考和選擇。在遵循捐贈人意愿的基礎上，聯合勸募分配善款的具體去向，并接受監督。

捐款者事中監督，主要包括監督資金使用、參與組織治理、審查財務報告和審計報告。為了保障捐贈者的知情權，發達國家非營利組織通常采用一對一捐贈，或是以一對一為核心的多對多捐贈模式。同時，捐贈者也有權審查非營利組織的財務報告和審計報告，參與組織治理。

（3）輿論監督。輿論監督，主要是指媒體監督和公眾監督。這一監督體系，能廣泛調動公眾力量，對非營利組織的監督作用越來越大。

在發達國家，有些非營利組織寧可接受巨額罰款，也不想被媒體曝光。因為一旦被曝光，該組織將會面臨捐款者、志愿者流失，甚至陷入組織解散的危機。

西方，公眾參與監督的意識較強，監督水平高。隨著現代科技的進步，公眾參與監督的渠道增多。公眾可以通過一些專業網站和全國性的數據庫等，查看各非營利組織的詳細情況，并通過新媒體等途徑，表達意愿，反映訴求。例如，美國的 指導之星 網站，搜集并向社會公開了超過85萬個免稅的非營利組織的資料，受到美國公眾的認可和關注。國外非營利組織的資產管理經驗，對我國脫鉤后行業協會商會資產的管理，具有重要的借鑒價值。我國應建立健全其內部治理結構，構建起相應的權力、決策、執行和監督體系。同時，應逐步構建起多主體、多層次的外部監管體系，加強相關法制建設，細化政府的監管職能，建立起有效的同業自律機制，加大社會監督力度。內外監管機制的配合與完善，將有助于推動我國各類非營利組織的規范管理，引導其健康發展。

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（責任編輯：劉海琳）