太浦河跨界合作管理模式研究

戴晶晶,尚釗儀,李昊洋

(1.太湖流域管理局水利發展研究中心,上海　200434; 2.華東師范大學生態與環境科學學院,上海　200062)

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太浦河跨界合作管理模式研究

戴晶晶1,尚釗儀2,李昊洋1

(1.太湖流域管理局水利發展研究中心,上海200434; 2.華東師范大學生態與環境科學學院,上海200062)

摘要：借鑒國內外跨界河流合作管理實踐經驗,初步構建了基于委員會協商的太浦河區域深化合作模式,由太湖流域管理局、蘇州市、嘉興市、青浦區政府主要負責人及相關領導聯合組成太浦河水資源保護協調委員會,作為統一協調太浦河干流及沿線重要河道水資源開發利用及保護重大爭議事項的權威機構,并下設技術委員會。在資金籌措模式方面,提出了財政補貼—多元融資相結合的方式。

關鍵詞：跨界河流;河流管理;合作管理;管理模式;資金籌措;太浦河

太浦河西起東太湖邊的時家港,東入泖河接黃浦江,全長57.6 km,沿途跨越江蘇省、浙江省和上海市,具有防洪、排澇、供水和航運等綜合功能。為保證太浦河供水水質,《太湖流域水功能區劃(2010—2030年)》將太浦河劃為蘇浙滬調水保護區,兩岸劃有一定范圍的緩沖區,太浦河正逐漸成為“清水走廊”,并成為流域下游嘉興、上海等城市取水的集中水源地。

根據2008—2013年水質監測評價結果,從太浦閘下至練塘大橋各項水質指標均呈現由上游至下游逐步變差的趨勢。引江濟太及太浦河水質監測示意圖詳見圖1。

圖1　引江濟太及太浦河水質監測站點示意圖

從太浦河沿線地區對太浦河的需求來看,各方差異很大:江蘇段沿岸地區經濟發達,污染型企業多,岸線占用率高,對太浦河的需求以行洪排澇為主;浙江段自2010年開始取水后,開展了大力整治和保護,限制岸線開發和漁業養殖,對太浦河的需求以供水為主;上海段在太浦河開通初期即將太浦河確定為上游水源涵養保護區,在兩岸種植了涵養林,并限制兩岸一定區域內的產業發展,規劃金澤水庫建成后,對太浦河優質供水的需求將進一步增強。

然而,目前太浦河沿線各涉水部門之間缺乏有效的協調和約束機制,導致太浦河的開發利用與資源保護難以協調,太浦河沿線水質呈現從上游至下游逐漸變差的趨勢,威脅下游城市取水安全,因此,亟須在太浦河區域探索建立有效的合作管理模式,調整相關主體經濟利益及環境利益的分配關系,形成上下游協同保護機制,科學決策、統籌協調太浦河水資源管理中的重大事項,協調跨部門、跨區域、跨行業的涉水行為,促進經濟發展與資源、環境保護相協調,實現不同地區、不同利益群體的和諧發展。

1跨界河流合作管理模式概述

跨界河流流經多個行政區域,各行政區域主體的行為相互影響,因此跨界河流具有顯著的整體性和共享性特點。受到上下游行政區域對跨界河流功能定位和需求不平衡的影響,各方對跨界河流資源的開發利用與保護的矛盾也日益突出,這成為跨界河流流經行政區面臨的共同問題。為實現跨界河流開發利用與保護并重,跨界綜合合作管理成為跨界河流管理的必然需求[1-2]。長期以來,國際、國內不同流域基于跨界河流流域的政治、經濟、環境基礎,因地制宜開展了跨界河流合作管理實踐,從管理模式、資金籌措方式上可大致分為集權管理-資本化運營模式、委員會協商-資金共籌模式、多部門合作-政府財政模式、主導部門合作-生態補償模式4類,這些模式對太浦河開展跨界合作管理具有一定的借鑒意義。

1.1　集權管理-資本化運營模式

美國國會于1933年通過《田納西流域管理局法》成立田納西流域管理局(TVA),對田納西河流經7個州流域范圍內的自然資源,從防洪、發電、供水、航運、農業、土地利用等方面進行系統管理與綜合開發。TVA作為聯邦獨立機構,具有獨立自主、政企合一的特征,在行政上發揮規劃、指導作用,不受各州政府管轄,在經濟上享有企業自主經營權,保證獨立和可持續運營。TVA的管理體制多元決策、靈活機動,決策、執行和咨詢分別由董事會、執行委員會、地區資源管理理事會實施,成員包括州、地區代表和行業利益相關方,體現了廣泛的參與性,并根據發展階段,不斷調整發展目標和職能機構配置[3-4]。

1.2　委員會協商-資金共籌模式

萊茵河流經的瑞士、德國等9個國家在1950年成立了保護萊茵河國際委員會(ICPR)。委員會主席實行輪流擔任制度,但秘書長由流域最下游的荷蘭代表擔任,體現公平原則并保障下游國家權益,并通過下屬的多個主題和區域分委員會開展咨詢、擬定措施和實施監督。ICPR具有獨立法人資格,通過公約規定締約國需要遵循采取措施的義務和相互告知、預警的義務,明確締約方矛盾解決的協商和仲裁辦法,從而加強了其自主活動能力和協調地位,避免了締約國扯皮推諉的可能性;在資金籌措方面,ICPR采取各國境內開展研究和采取措施費用自付、委員會年度業務預算按流域面積分攤的方式[5-10]。

與此類似,針對咸海流域水資源緊缺和分配不均的問題,中亞地區哈薩克斯坦等5國建立了中亞國家元首關于拯救咸海國際基金董事會(IFAS),由締約國每年拿出GNP的1%作為基金本金進行委員會活動,在跨界河流氣象、水文監測和數據共享方面開展深入合作,并逐步開展部分國家間水資源利用保護與能源方面的合作[11-13]。

1.3　多部門合作-政府財政模式

我國水利部7大流域管理局是流域管理的代表機構,主要通過制定流域相關綜合和專業、專項規劃,協調流域內各省市政府和不同部門間的需求平衡。為了保障《太湖流域水環境綜合治理總體方案》的貫徹落實,2008年建立了水環境綜合治理省部際聯席會議制度,明確了聯席會議、聯席會議辦公室、專家咨詢委員會3個層次的主要任務、工作細則、職責分工,由江蘇、浙江、上海2省1市人民政府及國家發展與改革委員會、國土資源部、環保部、水利部等13個部委代表及領域專家共同協商合作。目前聯席會議已經順利召開6次,通過制定年度目標和重點工作,推動太湖流域水環境綜合治理工作逐步有效開展。但是,我國流域跨界河流多部門合作管理的組織管理和項目推進資金通常由政府財政支付,尚未對流域不同行政區域間環保、水利、國土等多部門合作管理的資金籌措和運營有明確規定。

1.4　主導部門合作-生態補償模式

廣東省環保部門與廣西、湖南2省(自治區)環境保護部門簽訂了粵桂、湘粵《跨界河流水污染聯防聯控協作框架協議》,開展跨省河流合作治理、污染源監測、保護規劃、聯合監測、信息共享、預警預報、突發事件應急聯動、污染糾紛協調處理、聯合執法監督、工作會商和交流學習等方面的協作[14-15];江蘇贛榆和山東臨沂兩地環保部門通過聯合監測及信息共享、污染事故聯合預案、污染企業聯合督察、聯席會議機制,建立了龍王河跨界環境保護部門合作管理。同時,各省環保部門也逐步開展生態補償工作，如,貴州省在清水江、赤水河流域,河北省在子牙河水系,實施省內河流跨市水污染生態補償,按照斷面水質指標超標情況繳納超標排污費即“生態補償金”,納入省財政用于流域污染防治和生態修復;浙皖兩省開展新安江水質生態補償試點,以高錳酸鹽指數等4項水質指標改善與否作為標準,以1億元/a為補償額度實行雙向補償。從實施效果來看,生態罰款和補償機制對于倒逼區域截污治污、推進環境保護、籌集保護資金具有重要的實踐價值。

2太浦河跨界合作管理模式構建與分析

2.1　太浦河跨界合作管理的需求及可行性

從太浦河跨界合作管理的需求來看:上游江蘇吳江地區汛期需要通過太浦河泄洪,需要下游特別是上海的支持;下游浙江嘉善、上海青浦在太浦河取水,需要上游江蘇地區限制太浦河沿線地區的開發,并積極整治區域河網水環境,改善入太浦河的支流水質。太浦河沿線城市的需求都離不開互相的支持,亟須一個強有力的平臺定期溝通各方訴求、審議重大事項、推進水資源保護與管理。

從太湖流域現有的溝通協作機制來看,2008年成立的太湖流域省部際聯席會議制度是流域內唯一強有力的溝通平臺,但主要針對太湖上游地區治理,太浦河并非重點。2014年起,太湖流域管理局開始探索太浦河水資源保護協作機制,初步搭建了吳江、嘉善、青浦3地人民政府及環保、水利部門信息互通的平臺。

從太浦河沿線城市內在的迫切需求和現有的溝通協作基礎來看,以太浦河水資源保護協作機制為基礎,深化跨界多方面的合作管理,有利于提高議事效率,不失為流域開展跨行政區域合作的一種探索。

2.2　各類合作管理模式在太浦河的適用性分析

集權管理-資本化運營模式依靠法律賦予的行政權力,打破了行政區劃管理的壁壘,有非常強的獨立性和自主性,有利于水資源的統一管理與保護。但是,我國現行水法規定水資源管理實行流域管理與區域管理相結合的模式,在現有法律法規框架下,短期內難以打破行政區劃管理的壁壘,在太浦河區域建立職能齊全、權限充分的獨立機構進行綜合管理。

委員會協商-資金共籌模式有利于體現不同行政主體的利益訴求,但政策制定和實施的效率、效果主要取決于委員會參與各方代表對共同目標和行動的共識程度,也取決于分委員會針對不同主題的精細化管理。與集權管理-資本化運營模式相比,委員會協商-資金共籌模式的執行效率、自主程度較差,但是更靈活機動,其思路和架構可為構建太浦河區域的合作管理模式提供一定的借鑒。

我國目前主要推行的多部門合作-政府財政模式和主導部門合作-生態補償模式各有自己的優勢:前者統籌了多部門、多地區的利益,但在資金的籌措方式上仍以政府財政投資為主;后者則充分利用了經濟的懲罰和補償手段,但目前的實踐還處在單一部門領域。

可見,國際國內現有的各類合作管理模式各有優勢和施行條件,在太浦河區域難以簡單復制,可在綜合分析各類模式的主要做法和適應性的基礎上,結合太浦河自身特點和需求,構建跨界合作管理模式。

2.3　太浦河跨界合作管理模式構建

借鑒國際管理模式中的主席輪值、秘書長專職、行業委員會、咨詢理事會等經驗,考慮太浦河保護與管理涉及的地區和主要行業,深化跨區域間水利、環保等主導部門的合作,逐步搭建跨區域土地、交通等相關多個部門和涉水行業的合作平臺,建立基于委員會協商的深化合作管理模式,逐步構建跨域發展和水資源保護的一體化綜合決策體系。在資金籌措方式上參考國內外其他地區,建立基于財政補貼和多元融資相結合的資金籌措模式。太浦河跨界合作管理模式框架詳見圖2。

圖2　太浦河跨界合作管理模式框架

2.3.1基于委員會協商的深化合作管理模式

2.3.1.1組建水資源保護協調委員會

借鑒集權管理和委員會協商模式中的主席輪值、秘書長專職、行業委員會、咨詢理事會等,成立由太湖流域管理局、蘇州市人民政府、嘉興市人民政府、青浦區人民政府主要負責人及相關領導聯合組成太浦河水資源保護協調委員會,作為統一協調太浦河干流及沿線重要河道水資源開發利用及保護重大爭議事項的權威機構。委員會主席實行省(市)輪值制度,秘書長由太湖流域管理局相關負責人擔任,定期召開工作會議。太浦河水資源保護協調委員會組成見圖3。

圖3　太浦河水資源保護協調委員會組成

2.3.1.2建立水資源保護技術委員會

在太浦河水資源保護協調委員會的統一領導下,組織兩省一市水利、環保、交通、國土部門的相關技術人員,建立太浦河區域防洪、水質、航運、岸線等專項工作組,協調區域防洪、供水保障、水環境改善、航運線路、岸線清退整治等重點專項工作。同時成立由各部門選派的政府管理部門、高校科研專家和區域供水、排水、污染治理相關行業的企業技術負責人組成的專家咨詢委員會,為專項工作提供技術指導與咨詢。太浦河水資源保護技術委員會組成見圖4。

圖4　太浦河水資源保護技術委員會組成

2.3.1.3制定重點職能部門協調規則

區域各方政府將太浦河水資源保護及水污染防治作為工作重點,納入各自轄區的水利發展和環境保護規劃。針對存在的突出環境問題,各方共同研究,提出污染防治目標、主要任務和重點項目,按照屬地責任原則,采取有力措施,切實加強轄區內污染防治工作,有計劃、有步驟地推進各項防治工作的落實。區域各方政府將本轄區內開展的可能影響太浦河現狀水量、水質,或存在地區性爭議的發展規劃及建設項目告知太浦河水資源保護協調委員會,由委員會組織協商、調解。

擬定重點職能部門(水利、環保、航運等)合作協議,共享應急資源,開展跨界應急演練,實現環境應急資源的共享,共同提高應急協調和處置能力,加強跨界環境污染糾紛處理的溝通和協調,對跨界地區出現的違法行為,各方協調行動,共同打擊,依據合作協議協調處理糾紛,促進問題妥善解決。

2.3.2基于財政補貼和多元融資相結合的資金籌措模式

太浦河及沿線區域水資源保護與治理項目可分非營利性項目和營利性項目。非營利性項目投資堅持“政府引導,市場運作,社會參與,多元投入”的原則,以申請中央投資為主,不足部分資金可依據“誰受益,誰投資”的原則進行分類指導,建立多元投資-效益分攤機制。營利性項目以各行政區融資為主,見圖5。

筆者重點針對幾類可行的融資模式進行探討。

a. 政企合作投資。①建立政府、企業、社會多元化投入機制,拓寬和創新融資渠道。對于能夠產生一定經濟效益的飲用水源地供水項目、城鎮和生活污水管網建設和處理項目、濕地景觀公園項目等,通過BOT、TOT等PPP融資模式,吸收和鼓勵企業、社會資金投入環保、水務基礎設施的建設、運營和管理,在財政預算方面減輕政府壓力,降低工程造價,消除項目完工風險和資金風險,并推動加快區域政府轉型、提高政府服務效率、增強社會投資及市場運作活力。②鼓勵承擔治理項目的大型企業發行企業債、公司債,或通過國有資產整合發行國債。對于承擔治理項目的小型企業集群,根據國家發展與改革委員會財政金融司《關于加強小微企業融資服務支持小微企業發展的指導意見》,鼓勵地方政府出臺財政配套措施,采取政府風險緩釋基金、債券貼息等方式予以支持,建立綠色通道,提高審批速度,促進建立小微企業扶持債券并擴大其規模。

b. 政策引導節能高效投資。制定相關政策,鼓勵銀行業建立環境和社會風險管理體系,積極進行綠色信貸業務能力建設,加大針對節能減排、循環經濟、清潔能源、生態環保等產業的基礎設施建設貸款、流動資金貸款和技術改造貸款,加強綠色信貸組織管理。鼓勵和引導太浦河水資源保護重點項目、重點地區向國家政策性銀行、商業銀行、國際金融組織等金融機構爭取信貸支持。

c. 經濟調控杠桿。基于“污染者付費”、“誰開發誰保護、誰破壞誰恢復、誰受益誰補償、誰排污誰付費”原則,協調上下游利益需求,搭建政府管理平臺,加強與有關各方協調,探索建立太浦河區域上下游兩省一市間“防洪-供水”功能協調互補的三方、雙向生態補償機制。防洪方面,上游按照下泄水量對下游承擔的泄洪壓力進行補償;水質方面,下游按照主要斷面水質改善程度對上游承擔的減排治污進行補償。

d. 市場交易機制。加強環保部門與水利部門合作,推動探索建立基于區域入河湖污染物限制排放總量的排污權交易,引入市場機制。研究制定鼓勵排污權交易的財稅等扶持政策,建立排污權儲備制度,回購“富余排污權”,適時投放市場,以重點支持戰略性新興產業、重大科技示范等項目建設。積極探索排污權抵押融資,鼓勵社會資本參與污染物減排和排污權交易。

3結論

a. 隨著太浦河下游城市集中取水需求的不斷增強,太浦河上下游開發利用與保護的矛盾日益突出,探索靈活高效的上下游利益相關方參與的合作管理模式,是有效協調約束上下游涉水行為,促進太浦河區域水資源水環境可持續發展的有效途徑。

b. 筆者通過分析總結國內外各類跨界河流合作管理模式及經驗,提出太浦河區域構建基于委員會協商的深化合作管理模式,建立由太湖流域管理局、蘇州市人民政府、嘉興市人民政府、青浦區人民政府主要負責人及相關領導聯合組成太浦河水資源保護協調委員會,作為統一協調太浦河干流及沿線重要河道水資源開發利用及保護重大爭議事項的權威機構,并下設技術委員會。在資金籌措模式方面,提出了財政補貼-多元融資相結合的方式,重點針對營利性項目提出了“政企合作投資、政策引導節能高效投資、經濟調控杠桿、市場交易機制”4種融資方式。

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·理事會會員單位介紹·

松遼流域水環境監測中心

松遼流域水環境監測監測中心(以下簡稱監測中心)成立于1984年，隸屬于松遼流域水資源保護局，主要負責省界水體及重要供水水源地水質狀況監測和流域水環境監測站網規劃編制，指導流域內水環境監測工作；承擔流域內水資源調查評價及水資源質量公報和重點水功能區水資源質量通報的編制、水資源保護信息化建設等工作；承擔授權范圍內入河排污口監測，為實施流域重要入河排污口的監督管理提供技術支持。

監測中心具有現代化監測設備共180余臺(套)，主要包括：高效液相色譜-質譜聯用儀、氣相色譜-質譜聯用儀、氣相色譜儀、液相色譜儀、ICP、原子吸收光譜儀、原子熒光分光光度儀、測汞儀、流動分析儀、離子色譜儀、紫外分光光度計、電子分析天平、顯微鏡、紅外測油儀、微波消解儀、河流深度測量系統、速度流量計、便攜式等比例水質采樣器、采樣橡皮艇等。

監測中心擁有一支專業全面、實力較強的專業技術隊伍，現有專業技術人員29人，其中，教授級高工4人，高級工程師6人，工程師9人，專業涉及環境水利、環境化學、環境工程、分析化學、生物等，具有國家認證認可監督管理委員會頒發的資質認定計量認證證書和水利部頒發的水文水資源調查評價甲級證書等，在從事水資源監測、評價、科研等方面具有較高的技術水平和豐富的實踐經驗。

(本刊擬從2016年第1期起對《水資源保護》理事會會員單位進行介紹,歡迎各理事會會員單位提供相關資料。聯系郵箱：bh1985@vip.163.com,電話：025-83786642)

Study on trans-boundary cooperative management model of Taipu River

DAI Jingjing1, SHANG Zhaoyi2, LI Haoyang1

(1.WaterResourceDevelopmentResearchCenter,TaihuBasinAuthority,Shanghai200434,China;

2.SchoolofEcologicalandEnvironmentalSciences,EastChinaNormalUniversity,Shanghai200062,China)

Abstract：Referring to the experiences from international trans-boundary cooperative management, deeper cooperation mode in districts around Taipu River is preliminarily established based on the committee discussion. The coordination committee for water resources protection in Taipu River, united by Taihu Basin Authority, Suzhou City, Jiaxing City and Qingpu District governments’ leading officials and relevant leaders, is founded as the authority of major affairs, including coordinating water resources development and protection along Taipu River and other connected important river channels, with technical committees attached to it. For the funding affairs, method of financial subsidies combined with multiple financing is proposed.

Key words：trans-boundary river; river management; cooperative management; management mode; funding affair; Taipu River

(收稿日期：2015-05-05編輯：彭桃英)

中圖分類號：TV213.4

文獻標志碼：A

文章編號：1004-6933(2016)01-0142-06

作者簡介:戴晶晶(1983—),女,工程師,碩士,主要從事太湖流域水資源管理與保護相關技術工作。E-mail:daijingjing@tba.gov.cn

DOI：10.3880/j.issn.1004-6933.2016.01.025