文化發展戰略與法律保障

劉　雙　舟

(中央財經大學 法學院，北京 100081)

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文化發展戰略與法律保障

劉雙舟

(中央財經大學 法學院，北京 100081)

“一帶一路”文化先行，這已是文化界的共識，而文化參與“一帶一路”戰略，既是該戰略的必然要求，同時也是中國文化自身發展戰略的擴展和深化。本文擬從法律角度談談“一帶一路”背景下，中國文化發展戰略的法律保障問題。

一、文化發展戰略與法律的關系

“一帶一路”戰略的核心就是“走出去”。從文化角度講，就是讓中國文化走出去，提升中國的文化軟實力，同時把國外先進的文化請進來，豐富我們的文化內容。文化“走出去”主要涉及兩個核心問題：一是我們拿什么文化和文化產品走出去；二是我們在國際市場上能否走得安全。這兩個問題分別對應著文化產業和文化市場兩個領域。所以說，“一帶一路”的文化戰略就是要讓中國的文化、文化產品、文化服務走出國門，實現國際市場上的交易和消費。

這個戰略能否實現，取決于兩個前提：一是在國內存在繁榮健康的文化及一個強大的文化產業，能夠發展先進文化生產并提供受全世界歡迎的文化產品和服務；二是在“一帶一路”沿線市場能夠構建一個完善的安全保障體系，可以預防和降低在“走出去”過程中的風險，保障國際市場的安全可靠。

無論是在國內建設一個強大繁榮的文化產業，還是在國際上維護一個安全穩定的文化市場，這兩者最終都離不開法律的保障。不僅需要法律來保障國內文化發展戰略的實施，促進國內文化產業發展，規范文化市場交易活動，保障文化消費者的合法權益，同時，也需要運用法律的手段來保障我們的文化產業的海外投資、文化貿易和國際化消費。也就是說，在“一帶一路”文化戰略中，法律的保障作用體現在國內和國際兩個方面。法律應當優先保障國內文化發展戰略的實施，然后在“走出去”過程中更要發揮積極的安全保障作用，這些作用包括參與制定國際規則、防范法律風險、保障交易安全等多個方面。

二、中國的文化立法尚不能滿足文化發展戰略的需要

目前國內的文化法律體系能否承擔這樣一個重任呢？我們先來看看國內文化法律體系的現狀。

關于文化法律體系，中國曾在1999年頒布過《文化立法綱要》，該“綱要”確定了中國文化立法的近期目標、遠期目標以及立法重點。文化立法的近期目標是：在20世紀末21世紀初，根本解決無法可依、立法滯后的狀況。文化立法的中長期目標是：在2010年形成在社會主義法律體系中以專項文化法律和行政法規為骨干，以部門規章和地方性文化法規為配套的有中國特色社會主義文化法律框架。

如今，《文化立法綱要》已經頒布17年，距離《文化綱要》確定的實現目標的最終期限2010年也已經過去5年，這個綱要兌現的情況如何呢？

有一種說法是，到目前為止，全國人大常委會制定的文化法律和決定共5部、文化行政法規36部、地方性文化法規和決定200多部。另一種說法是，目前與文化相關的法律有5部、行政法規有10多部、地方性法規140多個、地方政府規章50多個、文化部現行有效的部門規章29個。2015年全國“兩會”期間，全國政協委員和人大代表提案提供的數據是：截至2013年8月底，中國立法總數約38 000件，其中有關文化的法律、法規、規章和規范性文件數量約1 042件，占全部立法的2.7%。其中，現行的文化領域法律約占全部現行法的比例為1.68%，與之對應，經濟領域法律、政治領域法律、社會領域法律和生態環境領域法律分別占全部現行法的比例為31.5%、52.1%、7.56%和7.56%。

從單純的數字上可能還看不出什么問題，中國文化立法是否落后，與其他國家比較一下可能感受會更直觀一些。以廣播電視業為例，美國廣播電視業出臺了《聯邦通信法》《公共電視法》《美國有線電視法》《兒童電視法》《廣播電視反低俗內容強制法 》等眾多相關法律。中國目前尚無一部相關法律出臺。以文化產業立法為例，韓國有《文化產業振興基本法》《統和放送法》《設立文化地區特別法》等，日本有《振興文化藝術基本法》《內容產業促進法》《文化產業振興法》，中國目前只有《著作權法》《專利法》《商標法》《廣告法》等略微沾點邊。再以文化創意產業的立法為例，美國有《版權法》《計算機軟件保護法》《唱片出租修正法》《伯爾尼公約實施法》等，中國沒有一部夠得上法律級別的文件。

可以說，當年《文化立法綱要》確立的立法宏偉目標幾乎完全落空了，“綱要”出臺至今十余年來，除了在保護文化遺產、保護作者的著作權、管理文化市場等一些方面有了一些法律依據外，中國文化立法工作幾乎沒有什么進展，立法呈現大片空白和嚴重滯后狀況。此外，已有的法律文件層級低，能夠稱得上法律的只有“三法兩決定”，即《文物保護法》《著作權法》《非物質文化遺產法》和全國人大常委會《關于維護互聯網安全的決定》《關于網絡信息保護的決定》。文化管理主要是以國務院發布的行政法規和部門規章為依據，而且大多數法規規章內容脫離實際，在實際工作中難以貫徹執行。部門色彩濃厚，部分行政法規和部門規章之間甚至存在相互“抵觸打架”現象。一些部門規章更像政策性文件，只有原則性要求，沒有具體的行為規范。

文化立法工作的滯后嚴重阻礙中國文化產業的發展。沒有強大的文化產業，“一帶一路”文化“走出去”的戰略就是一句“空話”。

三、完善中國文化法律體系的構想

黨的十八屆四中全會把“建設中國特色社會主義法治體系，建設社會主義法治國家”作為全面依法治國的總目標。文化建設領域，明確提出“建立健全堅持社會主義先進文化前進方向、遵循文化發展規律、有利于激發文化創造活力、保障人民基本文化權益的文化法律制度”的目標任務。

2015年全國“兩會”期間，也有代表和委員提出加快立法進程、完善文化法律體系的議案。目前對于立法的重要性和緊迫感，文化界乃至國家立法機關的認識都是一致的。但是我們具體分析這些提案，發現有一個共同的問題，就是沒有提出我們需要建立一個什么樣的文化法律體系，以及如何通過立法來建設，即缺少一個系統的法律體系框架和立法規劃，所以筆者認為目前首先是要明確文化法律體系的框架。中央政府和文化部應該立即著手組織專家進行論證。這里談談筆者自己的一些粗淺看法。

首先，從內容上講，文化法律體系應該是以憲法為核心，以文化法為主要內容的法律體系。其次，從淵源上講，文化法律體系應該是一個“一元兩級多層次”的法律體系，即以憲法為核心，以立法機關立法和行政機關立法為兩級，包含法律、行政法規、部門規章、地方法規、地方行政規章以及國際法在內的多層次的法律體系。最后，從法律部門角度講，文化法律體系應該是橫跨行政法、民法、商法、經濟法、社會法、刑法和訴訟法等多部門的法律體系。

從結構上來看，文化法律體系分為10個層次：一是憲法。這里不是要制定憲法，而是要認真解讀憲法。憲法是國家的根本大法，是中國一切法律文件的“母法”，一切法律都必須以憲法為依據，并不得與憲法相違背。憲法關于國家基本制度和發展文化事業及保障公民享有從事文化活動的權利的規定，為文化法制建設提供了基本原則。憲法規定，“國家發展為人民服務、為社會主義服務的文學藝術事業、新聞廣播電視事業、出版發行事業、圖書館博物館文化館和其他文化事業，開展群眾性的文化活動”；“國家保護名勝古跡、珍貴文物和其他重要歷史文化遺產”；憲法保障公民享有進行科學研究、文學藝術創作和其他文化活動的權利，保障公民享有言論、出版、集會、結社、游行、示威的自由和宗教信仰的自由。憲法的這些規定，既是建立文化法律體系的依據，也是文化法律體系的一部分。也就是說，文化法必須以憲法為“上位法”，只有在憲法中找到法律依據，文化法才能有權威。這一點在以往恰恰被我們忽略了。我們應該從“文化權是公民的基本權利，國家有予以保障”這個角度重新認真研究和解讀憲法。憲法不僅僅是一部政治憲法、經濟憲法，它更是一部文化憲法。正所謂“名不正則言不順”，要把憲法中的“文化法治國家”的含義解讀出來 ，以此作為文化法律體系的總綱領，讓憲法來為文化法律體系“正名”，文化法律體系才會真正受到重視。二是文化基本法。文化可以大致分為“公益性的公共文化”和“經營性的文化產業”，在憲法之下，至少應當制定兩個對應的文化基本法，分別是《公共文化服務保障法》和《文化產業促進法》。三是文化部門法。四是文化行政法規，即國務院制定的各種與文化有關的條例。五是文化地方法規，各地立法機關制定的文化法規。六是文化部門規章，文化部廣電部等制定的規章。七是地方文化行政規章。八是文化國際條約等。九是文化國際慣例。十是國家文化政策。

四、“一帶一路”背景下文化“走出去”的風險防范

“一帶一路”不是平安大道，將會面臨政治、經濟、投資、經貿等各種風險。一種風險是地緣政治風險。中國并不是最早提出“絲綢之路”戰略的國家，甚至說是比較晚的一個國家?！敖z綢之路”作為戰略要地，早就吸引了全世界的目光，國際上存在多種版本絲路計劃。比如，美國早在1999年就提出了“絲路戰略”，在2011年又推出“新絲路計劃”。俄羅斯曾多次將第一、二亞歐大陸橋稱為“新絲路”，并宣稱將在絲路建設上發揮決定性作用。同時，俄羅斯、印度和伊朗還于2000年在這一地區發起“南北走廊”計劃。聯合國是最早提出復興“絲路”的國際組織，1988年啟動了“綜合研究絲路—對話之路”項目。毫無疑問，中國的“一帶一路”戰略將與上述這些國家和組織的絲路戰略發生沖突碰撞。有人總結說，我們會遇到“美國的圍堵、俄羅斯的猜疑、印度的不合作、日本的攪局”。因此，一是地緣政治風險。二是文化差異風險?！耙粠б宦贰鄙婕?4個國家和地區，向東涉及亞太經濟圈，向西緊連歐洲經濟圈，人口占世界人口的60%，不同國家或者地區的政局狀況、法律規章、風俗人情、經濟發展水平、宗教文化都不同。文化走出去必將面臨文化本身的沖突。三是特殊的風險。近年來，恐怖主義、分裂主義、極端主義等“三股勢力”在歐亞地區活動日益猖獗，存在邊界沖突、宗教沖突、民族沖突以及其他武裝沖突等。“海上絲綢之路”沿線國家仍存在領海、島嶼和海洋權益爭議，海盜等各類海上犯罪活動也不同程度存在。這些因素都將給“一帶一路”戰略增添不穩定因素。

在“一帶一路”文化戰略的實施中，法律的作用體現在三個方面。

第一，國際規則制定權和發言權。目前，中國已與“一帶一路”沿線絕大部分國家都簽訂了政府間文化合作協定。中國應積極參與國際經貿規則制定、爭取全球經濟治理制度性權力的重要平臺，不能當旁觀者、跟隨者，而是要做參與者、引領者，要在國際規則制定中發出更多中國聲音，注入更多中國元素，維護和拓展中國發展利益。這樣才能最大限度地減少風險。

第二，具體法律研究、咨詢與服務。文化產業“走出去”還將面臨地區保護主義、匯率風險、金融風險和社會風險，以及東道國在環境、法律、勞工福利等方面的要求。對此，應組建法律服務團隊，在認真了解各國宗教信仰、法律制度、風俗習慣的基礎上，有針對性地制定法律服務方案和服務措施，做好法律預案，要做好投資目的地政治、經濟、法律環境風險評估。

第三，遺產開發與保護的作用?！耙粠б宦贰睉鹇宰層嘘P地方看到了發展旅游的契機，紛紛制定相關規劃設想，掀起文化遺產旅游開發熱。實踐證明，旅游開發過程中，如果不能妥善處理文化遺產保護和旅游開發的關系，片面追求局部經濟效益，必然會給文化遺產帶來不利影響。因此，必須提前做好法律防范工作。

收稿日期：2016-02-13

作者簡介：劉雙舟(1967—)，男，副院長，教授，從事法律經濟學、經濟行政法學、拍賣法律與經濟學等研究。