十八大以來依法治國理論的創新和發展

蔣　傳　光

(上海師范大學 法政學院，上海 200234)

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十八大以來依法治國理論的創新和發展

蔣傳光

(上海師范大學 法政學院，上海 200234)

摘要：中共十八大以來黨的各類文獻，尤其是中共十八屆三中、四中全會通過的《關于全面深化改革若干重大問題的決定》《關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》和習近平關于全面依法治國的論述，在對黨的十一屆三中全會以來探索社會主義法治道路的理論成果和法治實踐經驗進行概括、提煉和總結的基礎上，對法治在治國理政中功能的認識進一步深化；同時，為適應改革開放新形勢和針對社會轉型期出現的各種現實問題，提出了關于依法治國的一系列新概念和新觀點，明確了全面推進依法治國的一系列理論問題，構建了中國特色社會主義法治理論的框架基礎，使依法治國理論取得了進一步的創新和發展。

關鍵詞：法治國家建設；依法治國理論；中共十八大以來

自中共十一屆三中全會以來，隨著中國法治實踐的開展，特別是中共十五大確立依法治國方略之后，中國的依法治國理論研究取得了豐碩成果：確立了堅持黨的領導、人民當家做主和依法治國的有機統一，堅持走中國特色法治之路的法治國家建設指導思想；在基本理論研究方面取得有目共睹的成就，這些理論成果成為中國法治國家建設的理論指導和推動力量，勾勒了中國特色法治國家建設的目標框架。

中共十八大以來，尤其是中共十八屆三中全會、四中全會分別通過《關于全面深化改革若干重大問題的決定》《關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》和習近平關于全面推進依法治國的論述，面對改革進入攻堅期和深水區的新形勢、新任務，強調法治在國家治理中的重要性，提出關于依法治國的一系列新概念和新觀點，構建了中國特色社會主義法治理論的框架基礎，使依法治國理論取得了進一步的創新和發展。由此，本文將對中共十八大以來依法治國理論的創新和發展作簡要的分析和梳理。

一、對法治在治國理政中的功能和作用的認識進一步深化

在當前改革開放的新的歷史時期，我們黨面對的形勢是兩個“前所未有”，即“面對的改革發展穩定任務之重前所未有，矛盾風險挑戰之多前所未有”[1]。怎樣才能做到規避風險、化解矛盾，保持國家的長治久安，目標就是實現國家治理體系和治理能力現代化。怎樣才能實現國家治理體系和治理能力現代化，路徑就是依法治國，實行法治。

全面依法治國是國家治理體系和治理能力現代化的重要保障。“推進國家治理體系和治理能力現代化，當然要高度重視法治問題，采取有力措施全面推進依法治國，建設社會主義法治國家，建設法治中國。”[2]3黨的十八屆四中全會是我們黨首次召開的以依法治國為主題的中央全會，全會研究了全面推進依法治國的若干重大問題，認為全面建成小康社會、實現中華民族偉大復興的中國夢，全面深化改革、完善和發展中國特色社會主義制度，提高黨的執政能力和執政水平，必須全面推進依法治國。

1.全面依法治國成為“四個全面”戰略布局的重要組成部分

“四個全面”，即全面建成小康社會、全面深化改革、全面依法治國、全面從嚴治黨。自2014年12月在江蘇調研時第一次提出后，在全國政協新年茶話會上、在黨校省部級主要領導干部專題研討班上、在中央政治局會議和集體學習中、在春節團拜會上……習近平不斷地強調“四個全面”，“四個全面”已經成為引領民族復興的戰略布局。習近平在論述四者之間的關系時指出：全面建成小康社會是我們的戰略目標，全面深化改革、全面依法治國、全面從嚴治黨是三大戰略舉措。“要把全面依法治國放在‘四個全面’的戰略布局中來把握，深刻認識全面依法治國同其他三個‘全面’的關系，努力做到‘四個全面’相輔相成、相互促進、相得益彰。”[2]15

2.法治建設是中國特色社會主義道路和制度的重要內容

中共十八大報告指出，“中國特色社會主義道路，就是在中國共產黨領導下，立足基本國情，以經濟建設為中心，堅持四項基本原則，堅持改革開放，解放和發展社會生產力，建設社會主義市場經濟、社會主義民主政治、社會主義先進文化、社會主義和諧社會、社會主義生態文明，促進人的全面發展，逐步實現全體人民共同富裕，建設富強民主文明和諧的社會主義現代化國家。”從表述中可以看出，在對中國特色社會主義道路的內涵解讀中，建設社會主義民主政治是其中的一個重要方面。民主政治建設的重要內容之一就是“加快建設社會主義法治國家，發展社會主義政治文明”；“注重發揮法治在國家治理和社會管理中的重要作用”。

中國特色社會主義法治國家建設的制度構建是和中國特色社會主義制度密切結合在一起的，是中國特色社會主義制度的主體內容。中共十八大報告指出，“中國特色社會主義制度，就是人民代表大會制度的根本政治制度，中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度、民族區域自治制度以及基層群眾自治制度等基本政治制度，公有制為主體、多種所有制經濟共同發展的基本經濟制度，以及建立在這些制度基礎上的經濟體制、政治體制、文化體制、社會體制等各項具體制度。”上述制度和體制以及運行機制的構建和完善，都是以憲法為核心的社會主義法律制度體系為保障的。

3.法治理念、法治保障是建設中國特色社會主義的基本要求和共同信念

中共十八大報告的第五部分以“堅持走中國特色社會主義政治發展道路和推進政治體制改革”為題，集中闡述了社會主義民主法治建設，對“全面推進依法治國”“加快建設社會主義法治國家”作了全面部署。但報告關于法治的論述又不限于這一部分。法治的理念和精神體現在報告的每一部分，經濟、政治、文化、社會、生態、外交問題都納入了法律范疇。通過分析報告全文可以看出，社會主義法治建設既是建設中國特色社會主義的保障，又是建設中國特色社會主義的目標。

中共十八大報告指出，“在新的歷史條件下奪取中國特色社會主義新勝利，必須牢牢把握以下基本要求，并使之成為全黨全國各族人民的共同信念”。這些基本要求共八個方面，其中每一個方面既包含豐富的法治理念，又需要法治的保障。比如，在“堅持人民主體地位”的要求中提出要“堅持依法治國這個黨領導人民治理國家的基本方略，最廣泛地動員和組織人民依法管理國家事務和社會事務、管理經濟和文化事業”，這實質上也是社會主義法治國家建設的基本要求。在“堅持解放和發展社會生產力”的要求中提出“要堅持以經濟建設為中心，以科學發展為主題，全面推進經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設、生態文明建設，實現以人為本、全面協調可持續的科學發展”。在這里，以法治建設為核心內容的“政治建設”，以實現人的權利為核心的“以人為本”理念，都是其中的重要內容。在“堅持維護社會公平正義”的要求中提出“公平正義是中國特色社會主義的內在要求。要在全體人民共同奮斗、經濟社會發展的基礎上，加緊建設對保障社會公平正義具有重大作用的制度，逐步建立以權利公平、機會公平、規則公平為主要內容的社會公平保障體系，努力營造公平的社會環境，保證人民平等參與、平等發展權利”。在“堅持黨的領導”的要求中提出“提高黨科學執政、民主執政、依法執政水平”。依法執政是中國共產黨領導法治國家建設的執政理念，而如何依法執政則要求黨必須在憲法和法律范圍內活動。任何組織或者個人都不得有超越憲法和法律的特權，絕不允許以言代法、以權壓法、徇私枉法。

4.法治中國建設是全面建成小康社會和全面深化改革開放的目標

中共十八大報告提出實現建成小康社會的目標之一就是“人民民主不斷擴大。民主制度更加完善，民主形式更加豐富，人民積極性、主動性、創造性進一步發揮。依法治國基本方略全面落實，法治政府基本建成，司法公信力不斷提高，人權得到切實尊重和保障”。十八屆三中全會通過的《關于全面深化改革若干重大問題的決定》對全面深化改革做出了系統部署，其中，建設社會主義法治國家，推進法治中國建設，是全面深化改革的有機組成部分。在“堅持依法治國、依法執政、依法行政共同推進,堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設”的總的指導原則之下，從維護憲法法律權威、深化行政執法體制改革、確保依法獨立公正行使審判權檢察權、健全司法權力運行機制、完善人權司法保障制度等方面，對如何推進法治中國建設進行了具體部署，“深化司法體制改革”是其中的重點。法治中國建設目標的提出，具有劃時代的意義。

5.全面深化改革需要法治的保障

習近平指出：“黨的十八大提出了全面建成小康社會的奮斗目標，黨的十八屆三中全會對全面深化改革做出頂層設計，實現這個奮斗目標，落實這個頂層設計，需要從法治上提供可靠保障。”[3]67-68實行法治是社會主義市場經濟體制改革的必然要求。市場經濟運行主體的自主性、市場經濟活動的契約性、市場經濟往來的信用性、市場經濟的競爭性、市場經濟的統一性、市場經濟的國際性、對市場經濟宏觀調控的必要性，以及市場經濟裁判和仲裁活動等，都離不開法治。從歷史的角度進行分析，可以說，如果沒有社會主義市場經濟法律制度的建立，沒有與市場經濟相適應的法治環境，也就不可能有繁榮、健康的社會主義市場經濟。

黨的十八屆三中全會在進一步落實十八大關于全面深化改革的戰略部署時強調，“堅持和完善基本經濟制度，加快完善現代市場體系，加快轉變政府職能，深化財稅體制改革，健全城鄉發展一體化體制機制，構建開放型經濟新體制，加強社會主義民主政治制度建設，推進法治中國建設，強化權力運行制約和監督體系，推進文化體制機制創新，推進社會事業改革創新，創新社會治理體制，加快生態文明制度建設，深化國防和軍隊改革，加強和改善黨對全面深化改革的領導。”[4]上述體制機制的建立和目標的實現，最終都要落實到法律制度層面，離不開法治的保障。上述任何一個方面缺乏法治的保障，目標都難以實現。

二、依法治國理論在新形勢下的創新和發展

1.確立社會治理中的法治思維方式

中共十八大報告提出，“提高領導干部運用法治思維和法治方式深化改革、推動發展、化解矛盾、維護穩定的能力”。中國法學界、特別是法理學界，對屬于法律方法范圍的法律思維有較多的探討，*考察目前學界關于法律思維的研究成果可以發現，對法律思維內涵的理解存在很大差異，因這一項內容不是本文關注的重點，故不在此詳述。但對“法治思維”這個概念卻很少涉及。“法治思維”與法學方法論意義上的“法律思維”內涵既有一定的關聯性，但也有明顯的不同。關于法律思維，筆者贊同這樣的理解，即法律思維強調法律職業的具體法律方法，側重的是法律方法論對職業思維的影響[5]。

法治思維是一種整體性思維，一種社會思維，一種國家治理的理念、視角和思路。從社會治理的角度看，法治思維的概念主要是在治國方略的層面上使用的，其不僅是社會治理中的價值追求，更是一種治國方法、手段的選擇。在社會治理的各種手段中，更側重于法律規則和法律手段的運用，強調依法辦事。法治的實現不僅僅是建立一套完備的法律體系，更重要的是使法治成為一種普遍的行為模式。具體而言，化解各種社會矛盾，把法治思維模式作為創新社會治理的思維模式，就是要注重法律方法和手段的運用，全面落實依法治國方略，完善各種具體法律制度，確立公民和各級政府機關的規則意識和契約意識，引導公民對待各種涉及自身利益的糾紛尋求理性的解決手段，構建社會治理的法治化模式。

2.把法律價值要素納入社會主義核心價值觀

中共十八大報告提出，“倡導富強、民主、文明、和諧，倡導自由、平等、公正、法治，倡導愛國、敬業、誠信、友善，積極培育和踐行社會主義核心價值觀”。民主、自由、平等、法治、公正、誠信、和諧等理念，都可以被視為法律價值的基本構成要素。現代社會的法，從一般意義上說，都應與上述理念有著密切的聯系，或者說上述理念都應是現代法治國家建設的題中應有之義。把法律價值的構成要素納入社會主義核心價值觀，有利于全社會法治觀念和法治意識的確立，有利于社會主義法治精神的弘揚，有利于社會主義法治文化的建設。

3.法治中國統領下的法治國家、法治政府、法治社會一體建設

習近平在十八屆中央政治局第四次集體學習時的講話中提出：“面向未來，全面建成小康社會對依法治國提出了更高要求。我們要全面貫徹落實黨的十八大精神，以鄧小平理論、‘三個代表’重要思想、科學發展觀為指導，全面推進科學立法、嚴格執法、公正司法、全民守法，堅持依法治國、依法執政、依法行政共同推進，堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設，不斷開創依法治國新局面。”[2]3這是第一次把“依法治國、依法執政、依法行政”“法治國家、法治政府、法治社會”等概念連接起來，使其構成一個有機統一的整體。中共十八屆三中全會通過的《關于全面深化改革若干重大問題的決定》，對中國未來十年的改革開放和發展做出了綱領性的規劃。全會提出了推進法治中國建設的目標及具體的制度性要求。具體而言，就是堅持依法治國、依法執政、依法行政共同推進,堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設，深化司法體制改革，完成法治中國建設的具體制度構建。

那么，如何推進法治中國建設？法治中國概念統領下的“依法治國、依法執政、依法行政”，“法治國家、法治政府、法治社會”等一系列概念相互之間存在何種內在邏輯關系？對這些問題的理論探討，有助于進一步深化理解法治中國建設目標的內涵，并為法治中國建設提供成熟的法學理論引領。

三、明確全面推進依法治國的一系列理論問題

習近平關于全面依法治國的論述和十八屆四中全會通過的《關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》(下文簡稱《決定》)，立足中國社會主義法治建設實際，直面中國法治建設領域的突出問題，明確提出了全面推進依法治國的指導思想、總體目標、基本原則，回答了黨的領導和依法治國關系等一系列重大理論和實踐問題。

1.深刻闡明黨的領導和依法治國的關系

黨和法治的關系是中國法治建設的核心問題。《決定》提出，“堅持黨的領導，是社會主義法治的根本要求，是黨和國家的根本所在、命脈所在，是全國各族人民的利益所系、幸福所系，是全面推進依法治國的題中應有之義。”習近平在闡述黨法關系時也指出：“黨和法的關系是一個根本問題，處理得好，則法治興、黨興、國家興；處理得不好，則法治衰、黨衰、國家衰。”[2]33“我們必須牢記，黨的領導是中國特色社會主義法治之魂，是我們的法治同西方資本主義國家的法治最大的區別。離開了中國共產黨的領導，中國特色社會主義法治體系、社會主義法治國家就建不起來。”[2]35這些論述對建設中國特色社會主義法治國家的核心問題給予了明確回答。

中國共產黨的領導地位是黨領導人民在長期的革命斗爭中和社會主義建設中形成的。黨的領導是中國政治生活的核心。因此，堅持黨對社會主義建設事業的全面領導不能有絲毫削弱和動搖。黨不僅是中國社會主義事業的領導核心，也是依法治國、建設社會主義法治國家的領導核心。黨的領導和社會主義法治是一致的，社會主義法治必須堅持黨的領導，黨的領導必須依靠社會主義法治。黨是社會主義民主與法治的倡導者，黨同人民一起制定法律，又自覺地在憲法和法律規定的范圍內活動。

如何更好地實現和加強黨的領導，是黨一直在探索的理論和實踐問題。中共十六大和十六屆四中全會在如何加強中國共產黨執政能力建設方面提出了依法執政的問題。依法執政既要求黨依據憲法法律治國理政，也要求黨依據黨內法規管黨治黨。在立法、執法、司法和法律的實施過程中，黨發揮著極大的作用。因此，推進社會主義法治國家建設，必須處理好黨的領導、人民當家做主和依法治國的關系。習近平指出：“我們強調堅持黨的領導、人民當家做主、依法治國有機統一，最根本的是堅持黨的領導。”[2]19黨的領導是關鍵，人民當家做主是基礎，依法治國是保證，絕不能把三者割裂開來、對立起來，以為發揚民主、強調法治就不需要黨的領導，這是錯誤的。只有正確、充分發揮黨的領導作用，法治才有前途。同時，堅持黨必須在憲法和法律范圍內活動，是正確處理堅持黨的領導與國家憲法和法律的關系，依法治國、建設社會主義法治國家應遵循的重要原則，也是中國共產黨作為執政黨必須遵循的準則。

2.確立全面推進依法治國的總目標

《決定》提出，全面推進依法治國，總目標是建設中國特色社會主義法治體系，建設社會主義法治國家，促進國家治理體系和治理能力現代化。這個總目標的提出，既明確了全面推進依法治國的性質和方向，又突出了全面推進依法治國的工作重點。其一，向國內外鮮明宣示我們將堅定不移走中國特色社會主義法治道路。其二，明確全面推進依法治國的工作重點。全面推進依法治國涉及很多方面，在實際工作中必須有一個總攬全局、牽引各方的工作重點，這個工作重點就是建設中國特色社會主義法治體系。其三，建設中國特色社會主義法治體系、建設社會主義法治國家是實現國家治理體系和治理能力現代化的必然要求。這個總目標也是全面深化改革的必然要求。

3.闡釋社會主義法治體系的內涵

《決定》提出，建設中國特色社會主義法治體系，“形成完備的法律規范體系、高效的法治實施體系、嚴密的法治監督體系、有力的法治保障體系，形成完善的黨內法規體系”。社會主義法治體系是一個新的法學概念，涉及立法、執法、司法、守法、法律監督、法治保障，以及黨內法規體系建設等內涵豐富的綜合性內容。這個概念的提出，是建立在改革開放以來法治建設實踐的基礎之上的，是對目前法治建設各個環節的概括和綜合。具體到法治實踐層面，建設中國特色社會主義法治體系就是要做到科學立法、嚴格執法、公正司法、全民守法，堅持依法治國、依法執政、依法行政共同推進，堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設，實現國家治理體系和治理能力現代化。

4.強調在國家和社會治理中法治與德治并重

對于依法治國和以德治國相結合的內涵，法學界曾有不同的理解。根據十八屆四中全會《決定》的闡述，應當理解為法律和道德是國家和社會治理中共同發揮作用的兩個重要手段，維護國家和社會秩序既需要法治，也需要德治，兩者不可或缺。這里使用的“法治”與“德治”概念主要是從國家和社會治理的方式即社會秩序維護的意義上使用的。所謂“法治”，主要是指在社會治理和社會秩序的維護中，重視法律的功能；所謂“德治”，主要是指要重視發揮道德在社會治理中的功能。在社會治理中法治和德治的作用同等重要。

當前中國社會正處于轉型和變動的新的歷史發展時期，社會結構、組織和個人的觀念與心理空前變化帶來了社會無組織化或無序、失范等狀態，主要表現為，各種違法犯罪現象增加，權錢交易，謀取個人和小團體非法利益的各種消極腐敗現象仍存在著；在經濟領域里，一些人為了牟取暴利，不擇手段、不講誠信的現象時有發生。針對上述影響穩定和破壞社會秩序的各種因素，究竟應當采取何種社會治理模式，對此學者們有不同的認識和看法。一種較為普遍的看法是，建立完備的市場經濟法律體系，強化法律手段，這應是中國社會治理模式的選擇。另一種觀點則認為，目前社會上存在的各種問題是由于一個時期以來不重視道德建設、“道德滑坡”導致的結果，而法律不是萬能的，依據一些國家的經驗，也應充分重視道德在社會治理中的作用。

對任何事物的評判不能非此即彼。目前各種無序、失范現象的存在，究其根源，一方面是由于適應新的社會形態的社會規范還未健全和完善；另一方面也與市場經濟大潮下社會道德觀念的多元和分化、一些優良的道德傳統被認為過時有關。中國的實踐已充分證明，市場經濟體制的建立應有完備的法律制度加以規范和保障，但同時也需要完善的道德機制，充分發揮道德在社會治理中的作用。“法治”與“德治”并重應是中國社會治理模式的最佳選擇。習近平在論述法律與道德的關系時指出：“法律是成文的道德，道德是內心的法律，法律和道德都具有規范社會行為、維護社會秩序的作用。治理國家、治理社會必須一手抓法治、一手抓德治，既重視發揮法律的規范作用，又重視發揮道德的教化作用，實現法律和道德相輔相成、法治和德治相得益彰。”[6]治理國家既依靠法律又依靠道德，任何類型的國家莫不如此。

從以上分析可以看出，法律與道德在維護社會秩序方面應該說互為補充，不存在誰主誰次的問題。兩者的根本目的是一致的，都是國家和社會治理不可缺少的舉措。“存在著一個具有實質性的法律規范制度，其目的是保證和加強對道德規則的遵守，而這些道德規則乃是一個社會的健全所必不可少的”[7]。

5.突出和強調憲法在依法治國中的地位

憲法是國家的根本大法，是一國法律體系的核心，在整個法律體系中具有至上的權威性和最高的法律地位，是國家法治建設的基礎。習近平指出：“法治權威能不能樹立起來，首先要看憲法有沒有權威。必須把宣傳和樹立憲法權威作為全面推進依法治國的重大事項抓緊抓好，切實在憲法實施和監督上下功夫。”[3]81-82《決定》也進一步突出和強調了憲法在全面推進依法治國中的地位，提出“堅持依法治國首先要堅持依憲治國，堅持依法執政首先要堅持依憲執政”。為確立憲法權威，《決定》提出了一系列新的舉措，如完善全國人大及其常委會憲法監督制度，健全憲法解釋程序機制；加強備案審查制度和能力建設，依法撤銷和糾正違憲違法的規范性文件；將每年1 2月4日定為國家憲法日；在全社會普遍開展憲法教育，弘揚憲法精神；借鑒世界上大多數有成文憲法國家的做法，建立憲法宣誓制度，凡經人大及其常委會選舉或者決定任命的國家工作人員正式就職時公開向憲法宣誓。上述舉措，對提升人們的憲法觀念將會起到重要的促進作用。

6.確立良法之治，明確地方立法權限

習近平在論及立法時曾指出：“人民群眾對立法的期盼，已經不是有沒有，而是好不好、管用不管用、能不能解決實際問題；不是什么法都能治國，不是什么法都能治好國；越是強調法治，越是要提高立法質量。”[2]43這段話實質上包含良法之治的理念。《決定》進一步提出，“法律是治國之重器，良法是善治之前提”。重視良法在法治建設中的作用是《決定》在理論創新上的一個亮點。法治社會應是良法之治，這是現代法治的基本理念。西方是現代法治的發源地。在西方法治理念中，法律與公平正義緊密聯系。法律的功能就是實施和維護社會正義，謀求公眾幸福，增進人類道德。古羅馬法學家西塞羅認為，真正的法律必須能夠區分正義與非正義，對善良的事能夠予以捍衛，制定法的目標是為了“保障公民的福祉、國家的繁昌和人們安寧而幸福的生活”[8]。古羅馬另一位著名法學家塞爾蘇斯對法律所下的定義是“法律是善良公正之術”[9]。優士丁尼在《學說匯纂》中對這個定義進行了闡述：“所謂善良，即是道德；所謂公平，即是正義。”[9]古典自然法學派的代表人物盧梭認為，立法的最終目標是實現全體人民的最大幸福，具體說來，“可以歸結為兩大主要目標：即自由與平等”[10]。黑格爾也認為：“在市民社會中，正義是一件大事。好的法律可以使國家昌盛。”[11]第二次世界大戰以后，隨著對發動戰爭的德國納粹戰犯的審判，強調道德準則并在當代產生重大影響的新自然法學或與此相類似的價值論法學迅速興起，其核心觀點就是認為法律應服從某種道德準則，法治應是良法之治。符合良法標準的法律，必須建立在尊重和保障人權的基礎之上。法律必須尊重和保護公民的人身自由、人格尊嚴，各種民主權利、政治自由和經濟社會與文化權利。

中國在推進法治建設的過程中，進一步完善中國特色社會主義法律體系就是要以良法為目標，使制定的法律不僅要滿足人們的利益需求，也要滿足人們的正義需求；不僅要滿足人們的效率需求，也要滿足人們的公平需求；不僅要滿足人們的秩序需求，也要滿足人們的自由需求。在完善立法體制方面，《決定》提出要“明確地方立法權限和范圍，依法賦予設區的市地方立法權”。這是在黨的文件中首次規定立法權，是全面推進依法治國的新舉措。

7.做到重大改革于法有據

《決定》提出，“實現立法和改革決策相銜接，做到重大改革于法有據、立法主動適應改革和經濟社會發展需要”。習近平也曾要求：“凡屬重大改革要于法有據，需要修改法律的可以先修改法律，先立后破，有序進行。有的重要改革舉措，需要得到法律授權的，要按法律程序進行。”[2]45-46“在整個改革過程中,都要高度重視運用法治思維和法治方式,發揮法治的引領和推動作用,加強對相關立法工作的協調,確保在法治軌道上推進改革。”[12]在實踐中做到“凡屬重大改革都要于法有據”，就是要把改革納入法治的軌道，在改革創新中運用法治思維和法治方式思考問題、破解難題，提高改革決策的科學性，增強改革的可控性，降低改革可能帶來的社會風險，使改革規范有序進行，做到社會不會因改革而引起動蕩。這實際上也是正確處理改革、發展、穩定三者關系的落腳點和堅實的基礎。

法治與改革在邏輯上是對立統一的關系，不能僅把改革簡單地理解為對現有體制、機制、制度的變革和破除。如果從頂層設計的層面來看，一方面，法治建設是全面深化改革內容的一部分，是全面深化改革追求的目標；另一方面，法治的理念在今天能夠得以確立并成為社會共識，依法治國、建設社會主義法治國家被確立為治國方略，都要得益于改革，是改革以來的一系列重要成果之一。

8.深入推進依法行政，加快法治政府建設

《決定》提出“加快建設職能科學、權責法定、執法嚴明、公開公正、廉潔高效、守法誠信的法治政府”的目標。對于如何達到這一目標，《決定》也提出了一系列新的觀點和新的措施，習近平關于全面依法治國的論述中也有較為豐富的相關內容。

第一，建立政府責任清單。建設法治政府，就像習近平所說的那樣，要求“各級政府一定要嚴格依法行政，切實履行職責，該管的事一定要管好、管到位，該放的權一定要放足、放到位，堅決克服政府職能錯位、越位、缺位現象”[13]。依法行政，要堅持“法定職責必須為”，行政機關要勇于負責、擔當，加大對不作為、慢作為、亂作為的問責力度，堅決克服懶政、怠政，堅決懲處失職、瀆職。

第二，推行政府權力清單制度，堅決消除權力設租尋租空間。這就要求各級政府要全面推行政務公開。所謂權力清單，就是“各級政府要根據各自的事權和職能，按照突出重點、依法有序、準確便民的原則，推動執法部門公開職責權限、執法依據、裁量基準、執法流程、執法結果、救濟途徑等，規范行政裁量，促進執法公平公正”[14]。《決定》指出，行政機關不得法外設定權力，沒有法律法規依據不得做出減損公民、法人和其他組織合法權益或者增加其義務的決定。

第三，健全依法決策機制。為規范行政決策行為特別是重大決策行為，防止亂決策、違法決策、專斷決策、拍腦袋決策等現象，減少決策失誤，實現決策權和決策責任相統一。《決定》要求，建立重大決策終身責任追究制度及責任倒查機制，對決策嚴重失誤或者依法應該及時做出決策但久拖不決造成重大損失、惡劣影響的，嚴格追究行政首長、負有責任的其他領導人員和相關責任人員的法律責任。

第四，全面推進政務公開。公開透明是法治政府的基本特征。全面推進政務公開，讓權力在陽光下運行，對于發展社會主義民主政治，提升國家治理能力，增強政府公信力執行力，保障人民群眾知情權、參與權、表達權、監督權具有重要意義[14]。政務公開應堅持以公開為常態、不公開為例外的原則，“推進行政決策公開、執行公開、管理公開、服務公開和結果公開，推動簡政放權、放管結合、優化服務改革，激發市場活力和社會創造力，打造法治政府、創新政府、廉潔政府和服務型政府。”[14]凡“涉及群眾切身利益、需要社會廣泛知曉的重要改革方案、重大政策措施、重點工程項目，除依法應當保密的外，在決策前應向社會公布決策草案、決策依據”。對涉及公民、法人或其他組織權利和義務的規范性文件應予以公布。

9.保證公正司法，提高司法公信力

以司法公正為核心的司法體制改革，是社會主義法治國家建設的重點內容之一。自中共十八大以來，在已有理論和實踐的基礎上，又有了進一步的推進和新的發展。2012年12月4日，在首都各界紀念現行憲法公布施行30周年大會上，習近平提出：“努力讓人民群眾在每一個司法案件中都能感受到公平正義。”這一理念被寫入中共十八屆三中、四中全會通過的關于深化改革和全面推進依法治國的文件。以此精神為指導，全社會對司法公正重要性的認識達到了一個新的高度。《決定》指出：“公正是法治的生命線。司法公正對社會公正具有重要引領作用，司法不公對社會公正具有致命破壞作用。”目前，中國司法領域中存在的司法腐敗和司法不公等突出問題，原因是多方面的，但多與司法體制和工作機制不合理有關。要解決這些問題，就必須深化司法體制改革，提高司法公信力，讓司法真正發揮維護社會公平正義最后一道防線的作用。

第一，解決領導機關和領導干部違法違規干預司法問題。習近平指出：“做到嚴格執法、公正司法，還要著力解決領導機關和領導干部違法違規干預問題。這是導致執法不公、司法腐敗的一個頑瘴痼疾。一些黨政領導干部出于個人利益，打招呼、批條子、遞材料，或者以其他明示、暗示方式插手干預個案，甚至讓執法司法機關做違反法定職責的事。”“要建立健全違反法定程序干預司法的登記備案通報制度和責任追究制度，對違反法定程序干預政法機關執法辦案的，一律給予黨紀政紀處分；造成冤假錯案或者其他嚴重后果的，一律依法追究刑事責任。”[15]任何黨政機關和領導干部都不得讓司法機關作違反法定職責、有礙司法公正的事情，任何司法機關都不得執行黨政機關和領導干部違法干預司法活動的要求。這些規定是中共十八大以來的創新舉措。

第二，確保依法獨立公正行使審判權和檢察權。優化司法職權配置，規范司法行為，加大司法公開力度，回應人民群眾對司法公正公開的關注和期待。改革司法管理體制，推動省以下地方法院、檢察院人財物統一管理，省以下法院和檢察院法官、檢察官編制統一管理制度，法官、檢察官由省提名和管理并按法定程序任免的機制，探索由省級財政統籌地方各級法院、檢察院的經費；探索建立與行政區劃適當分離的司法管轄制度，最高人民法院設立巡回法庭，審理跨行政區域重大行政和民商事案件；探索設立跨行政區域的人民法院和人民檢察院，辦理跨地區案件。

第三，健全司法權力運行機制。明確司法機關內部各層級權限，健全內部監督制約機制，司法機關內部人員不得違反規定干預其他人員正在辦理的案件；建立司法機關內部人員過問案件的記錄制度和責任追究制度。完善主審法官、合議庭、主任檢察官、主辦偵查員辦案責任制，落實“誰辦案誰負責”。

10.全面依法治國，必須抓住領導干部這個“關鍵少數”

習近平指出：“我們黨是執政黨，能不能堅持依法執政，能不能正確領導立法、帶頭守法、保證執法，對全面推進依法治國具有重大作用。”[2]110全面推進依法治國，建設社會主義法治國家，必須堅持黨的領導。因此，各級黨組織和各級領導干部的法治意識、是否帶頭依法辦事、遵守法律，對法治國家建設起著關鍵作用。

中共十八大以來，黨對各級領導機關和領導干部要提高運用法治思維和法治方式的能力非常重視，強調各級黨組織和黨員領導干部要帶頭厲行法治，不斷提高依法執政能力和水平，不斷推進各項治國理政活動的制度化、法律化。“事實證明，領導干部對法治建設既可以起到關鍵推動作用，也可能起到致命破壞作用。”[2]120習近平在一些論著和講話中，對當前中國一些領導干部在法治意識方面還存在的諸多問題，進行了系統、全面和深刻的分析。其一，人治思想和長官意識仍然存在。“現在，一些黨員、干部仍然存在人治思想和長官意識，認為依法辦事條條框框多、束縛手腳，凡事都要自己說了算，根本不知道有法律存在，大搞以言代法、以權壓法”[6]。其二，一些地方和部門不善于運用法治思維和法治方法處理和解決問題。“一些地方和部門還習慣于僅靠行政命令等方式來管理經濟，習慣于用超越法律法規的手段和政策來抓企業、上項目推動發展，習慣于采取陳舊的計劃手段、強制手段完成收入任務。”其三，不少干部法治意識淡薄，甚至知法犯法，給法治國家建設及黨和國家的形象帶來了嚴重危害。“在現實生活中，不少領導干部法治意識比較淡薄，有法不依、違法不究、知法犯法等還比較普遍，特別是少數領導干部不尊崇憲法、不敬畏法律、不信仰法治，崇拜權力、崇拜金錢、崇拜關系，大槁權權勾結、權錢交易、權色交易，一些地方和單位被搞得烏煙瘴氣，政治生態受到嚴重破壞。這些問題，影響了黨和國家的形象和威信，損害了政治、經濟、文化、社會、生態文明領域的正常秩序，干擾了黨和國家制度體系運行，沖擊了人民群眾對法治的信心，給全面推進依法治國造成了很多問題，甚至是很嚴重的問題。”[2]118-119

上述種種現象和問題如果不改變，依法治國就難以真正落實。鑒于各級領導干部在推進依法治國方面肩負著重要責任，習近平指出，“必須抓住領導干部這個‘關鍵少數’，首先解決好思想觀念問題，引導各級干部深刻認識到，維護憲法法律權威就是維護黨和人民共同意志的權威，捍衛憲法法律尊嚴就是捍衛黨和人民共同意志的尊嚴，保證憲法法律實施就是保證黨和人民共同意志的實現。”[6]全面推進依法治國，抓住領導干部這個“關鍵少數”，就是要通過法治宣傳教育，提高各級領導干部的法治意識、法治思維和依法辦事能力；對各級領導干部，不管什么人，不管涉及誰，只要違反法律就要依法追究責任；要把法治建設成效作為衡量各級領導班子和領導干部工作實績的重要內容，把能不能遵守法律、依法辦事作為考察干部重要依據。

四、構建中國特色社會主義法治理論的框架基礎

《決定》提出，要“堅定不移走中國特色社會主義法治道路”，必須從我國基本國情出發，“圍繞社會主義法治建設重大理論和實踐問題，推進法治理論創新，發展符合中國實際、具有中國特色、體現社會發展規律的社會主義法治理論，為依法治國提供理論指導和學理支撐。”

人類法治文明發展的歷史充分表明，沒有成熟的法學理論的引領和支撐，就不可能有成熟的法治實踐。同樣，在全面推進依法治國、建設社會主義法治國家的過程中，完成法治中國建設的具體制度構建是一項系統工程，既需要實踐的推動、重視具體法治建設，更離不開成熟法治理論體系的引領和支撐。堅持走中國特色社會主義法治道路，建設社會主義法治國家，必須以中國特色社會主義理論體系、特別是以中國特色社會主義法治理論體系為指導思想。中國特色社會主義法治理論體系是在總結社會主義法治國家建設的理論和實踐中形成的。

綜觀中共十八大以來黨的各類文獻對建設社會主義法治國家的闡釋，十八屆三中、四中全會通過的《關于全面深化改革若干重大問題的決定》《關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，以及習近平關于全面依法治國的論述，既有對黨的十一屆三中全會以來在探索社會主義法治道路、制度構建等方面理論成果和成功經驗的肯定，對法治實踐所取得成果的概括、提煉和總結，也有適應改革開放新形勢和針對社會轉型期出現的各種現實問題的理論創新和一系列新的舉措。以十八屆四中全會通過的《決定》為標志，中國特色社會主義法治理論框架體系已經基本形成。

總結中共十一屆三中全會以來探索中國特色社會主義法治道路的理論與實踐，尤其是中共十八大以來全面推進依法治國、建設社會主義法治國家的理論和實踐，中國特色社會主義法治理論體系的內容可從以下十二個方面進行概括。

第一，確立依法治國的治國方略。依法治國是堅持和發展中國特色社會主義的本質要求和重要保障。法律是治國之重器，法治是國家治理體系和治理能力的重要依托。全面推進依法治國，是解決黨和國家事業發展面臨的一系列重大問題，解放和增強社會活力，促進社會公平正義，維護社會和諧穩定，確保黨和國家長治久安的根本要求。

第二，堅持黨的領導、人民當家做主和依法治國的統一。黨的領導是中國特色社會主義最本質的特征，是社會主義法治最根本的保證。

第三，堅持走中國特色社會主義法治道路。中國特色社會主義法治道路是社會主義法治建設成就和經驗的集中體現，是建設社會主義法治國家的唯一正確道路。

第四，加強以人權為核心的公民權利保障。以權利義務為中心是法治思維的主要特征，公民權利保障是依法治國追求的目標。

第五，完善人民代表大會的國家權力機關建設。人民代表大會制度是保證人民當家做主的根本政治制度，人民代表大會制度是實現依法治國的組織保障。

第六，健全憲法的實施和監督機制。憲法是中國特色社會主義法律體系的核心，依法治國、依法執政首先要做到依憲治國、依憲執政，要完善憲法監督機制。

第七，完善中國特色社會主義法律體系。要堅持立法先行，堅持立、改、廢、釋并舉，加快完善法律、行政法規、地方性法規體系，完善包括市民公約、鄉規民約、行業規章、團體章程在內的社會規范體系，為全面推進依法治國提供基本遵循。

第八，建設權責統一、高效權威的法治政府。各級政府必須依法全面履行職能，堅持法定職責必須為、法無授權不可為，健全依法決策機制，完善執法程序，嚴格執法責任，做到嚴格、規范、公正、文明執法。

第九，建立公正、具有公信力的司法體制。深化司法體制改革的重要目的就是提高司法公信力，讓司法真正發揮維護社會公平正義最后一道防線的作用。通過司法體制改革，著力解決影響司法公正、制約司法能力的深層次問題，破解體制性、機制性、保障性障礙。

第十，增強全民法律意識和法治觀念。要在全社會弘揚社會主義法治精神，傳播法律知識，培養法律意識，使人民認識到法律既是保障自身權利的有力武器，也是必須遵守的行為規范，培育社會成員辦事依法、遇事找法、解決問題靠法的良好環境，自覺抵制違法行為，自覺維護法治權威。

第十一，加強法治工作隊伍建設。全面推進依法治國，建設一支德才兼備的高素質法治隊伍至關重要。要按照政治過硬、業務過硬、責任過硬、紀律過硬、作風過硬的要求，推進法治專門隊伍正規化、專業化、職業化，提高職業素養和專業水平，為加快建設社會主義法治國家提供強有力的組織和人才保障。

第十二，繁榮法學研究。法學研究與法治建設之間是一種良性的互動關系：法治實踐呼喚理論的指引和解說，而法學研究也不斷地在回應實務需求的過程中獲得靈感與動力。法學研究的繁榮既是法學發展的基本途徑，也是促進法治建設的重要動力。

中國特色社會主義法治理論體系是和馬克思主義中國化第二次歷史性飛躍的理論成果，即中國特色社會主義理論體系的形成密切聯結在一起的。中國特色社會主義法治理論體系是在馬克思主義法治理論的指導下，立足于中國的實踐和文化傳統對中國特色社會主義法治道路探索的經驗總結，是全面推進依法治國、建設中國特色社會主義法治體系、建設中國特色社會主義法治國家的指導思想和價值理念。

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[15]習近平.嚴格執法，公正司法(2014年1月7日)[C]//十八大以來重要文獻選編:上.北京：中央文獻出版社,2014:720-721.

[責任編輯：朱磊]

收稿日期：2016-03-10

基金項目：2012年國家社會科學基金項目：“依法執政與構建中國特色憲法體系理論研究”(12BFX029)；上海高校高峰高原學科建設計劃資助

作者簡介：蔣傳光(1963—)，男，教授，博士生導師，從事法理學、法社會學和法治文化研究。

中圖分類號：D90

文獻標志碼：A

文章編號：1002-462X(2016)06-0068-10

·法治文明與法律發展·