論中國社區治理
——從威權式治理到參與式治理的轉型

周　慶　智

(中國社會科學院 政治學研究所，北京 100028)

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論中國社區治理
——從威權式治理到參與式治理的轉型

周慶智

(中國社會科學院 政治學研究所，北京 100028)

摘要：中國社區是國家體制延伸的一部分，不是具有主體性的整體社會的一部分。中國社區治理是威權式治理，表現為高度的政治化與行政化的特征。從威權式治理向參與式治理轉型是社區治理轉型的發展方向,但社區治理轉型問題首先是一個有關主體性社會的建構問題，或者說祛除社會對國家權力的依附性之后，才有參與式社區治理的轉型。從當前中國社區建設現狀看，地方不斷推出的所謂創新或模式，基于的是舊體制邏輯，是國家傳統社區管理體制的延續、鞏固和強化，滯后于當前社會的發展和進步。因此，中國社區治理的改革和創新，必須致力于新舊體制的交替，致力于現代社區治理體制的轉型，而不是將現代社區治理建設的價值目標理解為加強威權式管理和提高行政效率，因襲和強化傳統社區管理體制的制度功能和作用。

關鍵詞：中國社區治理轉型；主體性社會；社區自治

中國的社區是國家權力的一個功能實現部分，是國家概念下的“單位”。社區治理的核心內容是政府管控和服務，包括社區管理、社區安全、社區服務。制度建設和社會建設的重點在于解決日益復雜化的社會問題和提高管理服務效率，并表現出不斷地走向集權化和行政化的趨向，以實現對社區管控和服務的無邊界延伸。

但中國社區應回歸于主體性社會的一部分。當前中國社區治理的未來或面對的挑戰不是基層政府不斷展示的威權式親民形象和不斷強化的管理效率，而是要使社區作為主體性社會的基本單元，讓社區居民參與到社區治理中來，建構社區參與機制，由社區居民選擇和決定社區的愿景。這意味著，要改變國家主導社區的治理結構，確立社會的主體性，從威權的、以行政人員為基礎的治理體制向分權的、以公民為中心的治理體制轉變。也就是說，中國的社區治理要從威權式治理完成向參與式治理的體制轉型，改變行政權力主導模式，實現社區自治，亦即賦予居民參與社區公共事務的權力，讓居民自己決定關系切身利益的社區公共事務，形成以社區需求為中心的權力和資源分配體制，發展社區居民自我治理的理念和能力，讓社區發展主體——居民能夠有效地介入到社區建設的決策、管理和整個政策過程當中。

一、傳統社區變遷：國家權力的基礎單位

不回溯中國社區的歷史變遷，就不能解釋當前中國社區治理的邏輯和現況。第一，中國社區變遷是中國現代國家建構的一部分，如費孝通在《江村經濟》一書中指出的，民國時期的地方行政制度的設立是“規劃的社會變遷”(planned social change)。歷史上看，地方行政制度的設置與現代國家建構密切相關，是國家對社區控制的延伸，是社會變遷的目標之一。第二，近代以來尤其是1949年以來，中國社會發生了巨大的結構性變遷，社區作為中國社會的基本單元，成為國家政權統治的一個基礎單位，附屬于國家管制體系的現代再造過程當中。第三，當今中國社區處于現代轉型階段，是中國國家體制改革的一個領域，是國家整體治理結構的一個組成部分，或者說，中國社區治理的現代轉型是當前國家治理體系與治理能力現代化的一個基礎性部分。

以國家與社會關系變遷的觀察角度，大致可以將中國社區發展劃分為三個階段：其一，清末至民國。國家權力不斷深入基層社區，但并沒有從根本上改變傳統社區結構和社會聯系形式。其二，自新中國成立至改革開放前。國家與社會高度一體化，社區成為國家管制體系的一個組成部分。其三，改革開放以后。中國社區組織體系重組，社區依然是國家體制覆蓋的基礎單位，但社區自治有了一定的制度發展空間并取得了一定的發育成長。

清末至民國，為實現工業化、現代化，國家權力日益深入鄉村，其目的是汲取財稅和提升國家控制社會的能力，試圖將鄉村社會納入統一的國家管制體系當中，但并沒有成功。原因主要有兩個：其一，國家能力不足且分散，難以遏制盤踞在鄉村社會的舊體制勢力；其二，社會組織化水平低下且處于初級社團(基于血緣、地緣、業緣等關系)的層次上。簡言之，國家權力對鄉村社會的改造并不徹底，后者的結構沒有發生實質性的變化，鄉村社區不能形成以公共領域為基礎產生的、外在且獨立于國家的、具有高度自主性和自治的社會形式，依然處在由同質性的血緣、地緣等元素構成的文化共同體的初級社會關系紐帶當中。

新中國成立至改革開放前，國家權力在計劃體制下深入整個社會，國家能力在財稅汲取與社會控制方面獲得絕對集中，國家對經濟和各種社會資源的分配、運作實行全面控制和壟斷，社會結構分化程度很低，國家與社會一體化，即社會依附于國家，社會主體性喪失，基于傳統親緣、地緣關系建立起來的家族、宗族、士紳等民間自治系統迅速解體，國家權力實行了對全社會包括社區的無邊界延伸。城市實行單位制輔之以街居制，農村實行三級所有的人民公社的政社合一體制，國家憑借政治和行政的權力將城鄉社會組織化、制度化，并強制性整合起來。

改革開放以來，基層社會的組織體系發生了重大變化，城鄉社區取代了傳統的“單位制”和“人民公社”組織形式，行之以居委會和村委會的基層群眾自治組織形式。城鄉“單位社會”(城市以“國營單位”為基礎，農村以“集體單位”為基礎)的解體，理論上具備了社區實現自治和現代轉型的社會條件和制度條件，但其后的發展實踐表明，國家權力(通過黨政系統)可以隨時進入基層社會領域，能夠抵制國家權力不當介入的社會自治尚處于未開化狀態，社會主體性并沒有建構起來，單位社區及整個社會缺乏自立性、韌性與活力。也就是說，雖然單位制管理體系已經弱化，但作為基層群眾自治組織的城市居委會和農村村委會并沒有發展成為真正的社會自治組織。一方面，城鄉社區只是個地域性或行政性概念，還不能成為真正的社會自治體——這是社區的本質，舊的制度結構還發揮著組織功能和作用；另一方面，社會自治沒有發展起來，居委會和村委會沒有多少自主性和自治性，它們既是政府的代理人，又是社會自治體的代理人。概言之，雖然城鄉社區治理結構的組織化關系已經發生變化，但舊的單位制式管理組織結構和管理方式并沒有發生與之相適應的變化。

從社區發展變遷的三個階段看，中國社區發展是權力主導的變遷，因而社區一直是自近代以來國家工業化、現代化的資源和秩序的來源，而不能成為整體社會的一部分。這也使得社會沒有主體性，依附于國家權力，是國家管制體系的一部分，是國家概念的延伸。也就是說，中國社區是國家體制的基礎單位，處在政治性支配下，其發展一直是由國家“規劃的社會變遷”的一部分，并成為國家權力的秩序基礎。這樣，社區治理就發展成為威權式治理模式，亦即行政權力主導模式。威權式治理模式是指社區公共事務和公共生活由行政權力主導，治理方式是滲透到社會方方面面的管控和服務，治理的目標是社區的穩定、和諧和秩序。威權式治理模式有兩個面相：其一，政府為民作主，它像父親對待兒女一樣(“愛民如子”)管理社區，包攬社會事務，并以行政執行力和意識形態“訓導”(比如與國家相聯系的集體主義價值以及傳統倫理價值取向)來達成穩定與秩序；其二，社區民眾需要政府的有力庇護和撫恤關懷，希望“好的政府”大公無私，并能夠在其父權式權力蔭庇下獲得利益或好處。

因此，威權式治理績效的最直接表征，就是不斷堆積的繁榮符號(如高效的專業化管理隊伍、通過名目繁多的評比而獲得的各種榮譽、對政績展示場所不惜成本的投入等)、令人驚異的效率(如當今滲入千家萬戶的“網格化管理”)，以及井井有條的社會生活秩序。但這種威權式治理績效的追求有一個無法克服的悖論：它驅使政府不斷地宣誓將給民眾帶來更美好的生活，甚至逼迫它做出類似“在沒有河流的地方許諾建造橋梁”的虛妄之舉，而民眾則養成依賴政府的習慣，永遠要求政府做得更好，反過來說，民眾永遠不會滿足于政府的當下許諾和所作所為。

社區是一個社區居民互動的場域。在威權式治理下，政府與社區民眾的互動方式，是科層執行力加上協商的方式。前者要求行政化、職業化和專業化，比如網格化管理、一站式服務等；后者的協商實質上是一種說服，說服民眾接受政府的政策要求和管理服務方式，比如冠以各種名目的懇談會、民主協商會等。諸如此類的所謂協商或參與，實質上是一種如Sherry Arnstein所說的“假性參與”，即形式上的參與，是政府通過讓公民參與以“教導”公民的方式。這種參與要求公民必須“在場”，而公民的表達與政府的決策是脫節的[1]。事實上，民眾不能通過諸如此類的“協商民主”方式來對政府政策實施實質性的影響，更不可能參與到政府政策制定過程當中。

本質上，威權式社區治理的邏輯和理念就是控制和防范社會，其權力來自上方，是集權體制在基層的一個環節，因而它帶來兩個后果：第一，層級制的繁文縟節越來越多，各種制度疊床架屋。比如，責任狀、契約書、權力清單以及各種運動式的雙向評估或評比活動，等等。同時，用行政化的控制方式將權力滲入社區生活的方方面面。第二，社區不像社區，社會自治沒有空間，社會組織不能發展起來。社區成為政府政策的試驗田和博弈場，而不是一個“聚居在一定地域范圍內的人們所組成的社會生活共同體”，其結果是，由規則和制度筑起的“高墻”使民眾離政府越來越遠，但對其依賴卻越來越多。比如，政府逐級權力下放，管理重心下移，通過建立“兩級政府、三級管理、四級落實”的管理體制，形成社區服務、社區管理、社區安全等工作體系，將社區居民嵌入這個“縱向到底、橫向到邊”的全能型治理體系當中。

總之，盡管中國傳統社區的組織結構和社會聯系形式發生過幾次大的社會變革，但社會變革的目標是把社會整體納入國家統一的管制體系之中，亦即費孝通所謂的“重塑社會”“規劃的社會變遷”。這種人為式的社會變革，其結果是中國社區與國家一體化，而國家與社會的現代權利關系并沒有建構起來，即社會的主體性沒有建構起來，以至于中國社區一直處于行政權力的主導下。尤其是改革開放以后，社會力量構成發生了巨大變化，即分層結構及利益群體結構發生了變化，但社會自治和社區自治并沒有得到實質性的發展，社會還是國家的一個沒有主體性的管制領域，社區自治形式化，社區依然依附于國家權力之下，成為國家政權體制(而不是主體性社會)的基礎單位和基本元素。

二、社區自治與主體性社會

社區自治是社區成為共同體的本質要求，反過來說，沒有社區自治，社區就不能稱之為共同體。因為社區共同體是一個以歸屬感、傳統和習慣為基礎的社會關系概念，亦即相互依賴的關系和社區情感認同是社區共同體得以維系的關鍵[2]。或者說，社區共同體的基礎建立于滕尼斯所謂的“本質意志”(意向、習慣、回憶)之上，社區自治是社區生活的價值和意義所在。

社區自治有兩層含義：一是公民個人意義上的自治，二是社群意義上的自治。前者是指公民個人所享有的作為公民的自由與權利，后者是指作為社區共同體成員所享有的自治權利。前者的權利是通過公民個人來實現，后者則是通過社群的集合體共同行使。與公民個人自治權力相比較而言，社群意義上的自治權利與國家權力的關系更為緊密，它的功能是在國家權力與個人自治權利之間起到中介和保護作用。

當前中國的社區有兩類：一類是城市社區，另一類是農村社區。這兩類社區的內部結構和社會聯系非常不同，比如，城市社區的特征是多元文化為基礎的、利益或利害相關的人際關系，而農村社區人與人之間則具有比較密切的熟人社會特點。前者的社會變遷快速、異質性強、現代元素不斷累積；后者的社會變遷緩慢、同質性強、傳統元素保存很多。30多年的改革開放，使城鄉社區在結構和制度上都發生了巨變，這兩類社區都不再是封閉的“單位社區”——城市的單位制和農村的人民公社體制，而是由于內部結構和外部條件的變化，城鄉社區都出現快速變遷的特征，表現出多元化和異質化的趨向。尤其是改革開放以來不斷加快的城鎮化進程，城鄉社區尤其是農村社區都受到了這一進程的影響，并呈現出現代社區的特征越來越多的趨勢。但兩者有一個共同特征，那就是，社區共同體意識(社區的本質)均日趨淡化。傳統的社區共同體逐漸失去內聚力，現代社區基于“理性驅動的利益關聯”以及多元文化等因素，瓦解了各種組織力量和聯合形式。雖然社區成員聚居在同一區域，但沒有穩定的情感認同和交往合作，不能達成社區整合和社區凝聚力。

從社區共同體的結構和社會關系上看，中國農村社區保存著很多傳統的元素，比如親緣共同體、地緣共同體和宗族共同體等基本形式。這些社區類似于滕尼斯(F.Tonnies)所定義的那種強調親情關系、人口同質性很強、每個人都自覺是社會秩序一分子的共同生活方式的傳統社區共同體，即社區共同體建基于“本質意志”(不同于靠人的理性權衡即“選擇意志”建立的人群組合)。“本質意志”表現為意向、習慣、回憶，它與生命過程密不可分。靠“本質意志”建立的人群組合即“社區”是一個有機的整體[3]52。滕尼斯的社區“本質意志”與吳文藻的社區文化共同體概念相通，后者認為“社會是描述集合生活的抽象概念，是一切復雜的社會關系全部體系之總稱。而社區乃是一地人民實際生活的具體表詞，它有物質的基礎，是可以觀察得到的”[4]。吳文藻還提出構成社區三要素：人民、所在區域和生活方式(或文化)。在這三個要素中，他認為核心在于文化，文化是某一社區內居民所形成的生活方式，所謂方式系指居民在其生活各方面活動的結果，因而可以劃分為物質文化、象征文化、社會文化、精神文化等四個方面。后來的學者對社區的認知基本上是圍繞上述定義展開的，核心意涵就是對“共同體”的確認，而“共同體”是社區的本質。概言之，社區是社會共同體的定義揭示了社區的本質、作用和意義，亦即社區(生活共同體、社會共同體、文化共同體、精神共同體)是一個自治的、自律的領域，是一個由于共同的利益、目標和價值自愿的而非強制的集體行動領域，在其中，社會自組織是支持社區公共生活的基本社會形式。

近代以來，中國的主體性社會并沒有建構起來，無論是社會還是社區都是國家權力覆蓋的一部分和國家管制體系的組成部分。前現代中國農耕社會形態的社區，一直被籠統地、不恰當地指稱為“鄉紳自治”或社會自治，實際上，它只是皇權、族權和神權相結合的一個統治“環節”。*瞿同祖認為，鄉紳自治不是地方自治。首先，參與者僅限于作為少數人群體的士紳；其次，士紳既非地方百姓選舉的代表，也不是政府任命的代表，他們只不過憑借自己的特權地位而被(習慣上)接納為地方社群的代言人而已。參見瞿同祖《清代地方政府》，法律出版社2003年版，337頁。近代以來的社會變革，本質意義是“重塑社會”，其最大的特征，就是國家權力向社區無邊界地延伸。在1949年以前，總的來說，中國社區維持了一種傳統的所謂“自治”形態。當時掀起的“鄉村建設運動”*發生在20 世紀二三十年代的鄉村建設運動，是以改造鄉村社會為直接目標的實踐性社會運動。在今天的研究者看來，它也是“中國農村社會發展史上一次十分重要的社會運動”，并對當前的農村治理具有重要的借鑒意義。但也有學者對此持質疑態度：其一，從某種意義上看，它是個失敗的實驗，給今天的改革留下的經驗也沒有多大價值，其意義或價值僅體現在學理方面；其二，比之當時，今天的政治社會環境中國家權力對社會的控制非常綿密，沒有什么社會運動的空間和條件。就是要改變這種傳統“自治”社區，希望喚起農民的主動性和自覺性，最終將其納入現代國家建構的整體社會變遷進程當中。但這主要是以梁漱溟為代表的中國知識分子的理想，與現實政治經濟社會發展有很大的距離。恰當地說，鄉村建設運動雖然對認識中國社會的本質做出了不懈的努力，并且對今天的農村社會改造具有一定的啟示意義，但對當時及其后的中國社會主體性建構和現代社會變革幾乎沒有產生實質性的推動作用。自1949年以后，國家權力真正主導了社會，并建立起一個政治、經濟和社會高度合一的“總體性社會”，即一種結構分化程度很低的社會。換言之，國家與社會高度一體化，經濟社會生活高度政治化。這其中的歷史變遷因素非常復雜，一方面，傳統社會自治本身就依附于血緣、宗族、地緣等初級組織層次上，所謂鄉紳自治也不是現代意義上的社會自治，也就是說，基于傳統歷史文化資源基礎上的社區自治并不能提供多少現代意義上的社區自治因素；另一方面，在國家能力足以統治社會的前提下，國家主義要求社會處于從屬和依附地位，這使得社區最終成為國家管制體系的基礎單位和延伸部分，似乎亦在情理之中。

社區自治的前提條件或社區自治的結構性基礎是主體性社會的自主性和獨立性。在現代意義上，社會與社區不同，社會是通過權力、法律、制度的觀念組織起來的。在這里，人們通過契約、規章發生各種聯系，因而社會是一種機械的合成體。滕尼斯提出社區與社會相比照，主要是用來表示一種理想類型，即“關系本身即結合，或者被理解為現實的和有機的生命——這就是共同體的本質，或者被理解為思想的和機械的形態——這就是社會的概念……一切親密的、秘密的、單純的共同生活……被理解為在共同體里的生活。社會是公眾性的，是世界。人們在共同體里與同伙一起，從出生之時起，就休戚與共，同甘共苦。人們走進社會就如同走進他鄉異國”[3]52-53。也就是說，社會是基于個體主義、市場經濟和現代機械文明之上，通過人的思考和選擇決定而建立起來的組織，而社區的本質是自生的，是建立在參與協作關系和相關聯系之上的社會群體。

反過來說，沒有主體性社會的存在，就沒有社區自治，也就沒有社區居民利益的主體性和本位性。從社區的本質屬性上看，社區是一個社會生活共同體，是一個由自治性團體和組織構成的領域，或者說，社區由“私人的”(公民志愿結社為主)機構組成，這些機構獨立于政府之外。換言之，社區是與作為“第一部門”的政府、“第二部門”的企業相對應的“第三域”。這個“第三域”形成的前提條件，是社會主體性的確立。所謂社會主體性，即社會相對于國家和市場的獨立性、自主性、自治性。主體社會有兩方面的理論來源，一個是葛蘭西(Gramsci)提出的“公民社會”(Civil Society)，另一個是波蘭尼(Polanyi)提出的“能動社會”(Active Society)。前者是建立在個人從事經濟、文化和社會活動的基礎之上并與國家相對應的一個公共領域。各種非政府組織、志愿性社團、慈善組織、社區組織、利益團體構成了公民社會的基本元素。在這個公共領域中, 社會本著自我組織、自我規制的原則，在法治和民主協商的框架下自主運轉，并與國家權力相制衡。后者是面對市場的侵蝕，社會本身展開動員，產生出各種社會規范和制度安排，諸如工會、合作社、爭取減少工作時間的組織、爭取擴大政治權利的運動等，以此來抵御和規范市場[5]。上述兩個理論取向有一個共同點：只有確立主體性社會，才能阻止專制主義。

進一步講，社會的主體性表現為社會當中存在不同層次、不同類型的組織實體。哈貝馬斯指出，主體性社會或公民社會“構成其建制核心的，是一些非政府的、非經濟的聯系和自愿聯合，它們使公共領域的交往結構扎根于生活世界的社會成分之中。組成公民社會的是那些或多或少自發出現的社團、組織和運動，它們對私人生活領域中形成共鳴的那些問題加以感受、選擇、濃縮，并經過放大之后進入公共領域”[6]。也就是說，所謂社會主體性或公民社會，是建立在個人從事經濟、文化和社會活動的基礎上并與國家相對應的一個公共領域，各種非政府組織、志愿性社團、慈善組織、社區組織、利益團體構成了主體性社會的基本元素。或者說，社會主體性是指社會的自治與自律，即將社會作為自組織的、獨立自主和自治的主體。社會結構是社會主體性的基礎，社會組織是社會主體性的載體，而社會制度則是社會主體性的保障，其終極目標是在有限的政府、有邊界的市場與自組織的社會三者之間相互制衡與良性互動的基礎之上建立多元社會治理模式[7]。換言之，這樣的社會就不再是國家權力可以隨意擺布的一個領域，而是由社會自治組織構成的一個主體，或者說，這樣的社會由各種公民自組織所構成，并以有組織的聯合方式——利益凝聚機制和民意表達機制參與到社區治理當中。

三、參與式社區治理

現代社區的核心理念是自治和參與。社區治理就是基于認同感和歸屬感的社區自治和社區參與，其基礎背景是社區結構異質化和多元化。與傳統社區比較，現代社區在工業化、城市化進程中，其成員的社會關系不斷擴展，那種具有某種同質性的人口，具有共同生活習慣和價值取向，基于血緣、地緣、村落的社區，已經融入了許多異質性和多元性的現代元素。

所謂參與式社區治理，就是社區中的所有主體都有平等的權利，遵循共同認可的規則，民主地決策社區公共事務。作為共同體的社區治理參與有兩個特點：其一，協商和協作意識，亦即基于社會倫理文化上的互動關系；其二，公共事務的權利和責任意識，亦即社區公共生活的價值分享與權利分享。因此，參與式社區治理的核心含義就是強調利益或利害相關者自下而上的參與。或者說，社區治理的“參與”指的是社區居民作為發展主體，有效地介入到社區公共事務的決策、實施、管理、監督和利益分享的全程參與之中。托克維爾曾經對早期美國鄉鎮社區的本質特征做了如下描述：“他們關心自己的鄉鎮，因為他們參加鄉鎮的管理；他們熱愛自己的鄉鎮，因為他們不能不珍惜自己的命運。他們把自己的抱負和未來都投到鄉鎮上了，并使鄉鎮發生的每一件事情與自己聯系起來。他們在力所能及的范圍內，試著去管理社會，使自己習慣于自由賴以實現的組織形式，而沒有這種組織形式，自由只有靠革命來實現。他們體會到這種組織形式的好處，產生了遵守秩序的志趣，理解了權力和諧的優點，并對他們的義務的性質和權利范圍終于形成明確的和切合實際的概念。”[8]這種社區參與是一種實質意義上的決策參與，是指與政策有利害關系的公民個人、團體和政府一起參與公共決策、分配資源、合作治理的過程，參與的核心內涵是公民權利機制。因此，參與是一個體現公民權利和賦權的過程，公民的意志和利益表達是社區參與的基本條件[9]97。所謂公民權利，第一層次是指居民直接決定，即在一定事項范圍中，通過適當程序的設置，實現居民的自主選擇和自我決策，從而接受相應的結果和承擔相應的決策責任；第二個層次是表達和影響，即居民不直接作為決策的主體，但在決定過程中，獲知信息、表達訴求，使意向通過制度性或非制度性的方式反映在公共決策中。

參與式社區治理就是公民自主治理，它建立在各種層次的、發達的公民自治組織對公共決策廣泛、積極的參與上和對公共事務的自我管理上。一般而言，參與式社區治理遵循四個原則：其一，鄰里原則。將公共政策制定與執行過程盡可能放在貼近那些被政策影響的民眾位置上，這既可以保證公民直接參與，也可以保證政府的公共項目更富有彈性，能夠回應變化。其二，知情原則。能否保證政府的公共政策制定獲得最好的結果，取決于公民是否能獲得信息，并能對公共政策問題進行自由而公開的討論，而不是依賴于政府的偏好或者局限于行政官員小圈子內的決策和決斷。其三，責任原則。一方面，政府的責任在于提供幫助和支持，對公民負有責任；另一方面，社區居民的責任應該做出必要的決定以確定應該提供什么樣的公共服務以及如何運營這些公共服務。其四，協商原則。公共政策是一項重要的事業，它需要審慎的思考，需要公民有表達自己意見并使自己的意見有被聽取的機會，以及尊重他人觀點的態度[10]14。概括地講，在遵循上述一般性原則的基礎上，各種私人的、非營利性質的、公共的組織和個人，在社區治理中發揮著不同的功能和作用，形成了共同參與的治理。公民權利構成參與式社區治理的制度基礎。在個體層面，強調民主和個人權利的表達、實現的過程；在社區層面，參與有利于提升居民的主體意識和社會角色的再定位，是不同利益群體相互學習的過程，是目標群體對發展和社區建設產生認同感和歸屬感的過程，也是居民自我發展能力的建構過程。社區共同體生活有賴于公民的參與，而參與也是社區共同體的認同感、凝聚力和活力所在。

參與式社區治理，強調在資源配置、利益分配、政策制定、管理模式和發展目標確定等過程中的參與。因此，參與式治理是社區成員基于共享利益和共享價值的選擇結果。這就要求建構社區成員共享利益與共享價值的協調機制——協調多元個體利益與公共利益的公共制度建設，而這個協調機制的建立有賴于人們的選擇性認同，這樣的選擇性認同之所以可能，是因為它符合居民個體利益的同時，通過和他人共享利益使個人與公共社會聯系起來。概言之，參與式社區治理的利益共享機制，強調的是平等、協商、合理分配資源，其本質是協商民主。通過協商達到不同利益群體間的相互妥協、退讓，找到共同利益，達成共識，采取共同行動。參與式社區治理的價值共享機制，強調的是以人為本，相互尊重，秉持公平、民主、和諧的價值觀，達成人與人的和諧，賦予社區以團結和動員的力量。建構社區成員的共享利益和共享價值，不僅不會導致社區解體，而且會促進社區共同體意識的增強和社區成員共享責任意識與組織能力的成長。因此，不能把社區力量參與看作是“社會不穩定因素” ，不能把社區力量參與放在社會抗爭、社會運動以及威脅秩序的范疇內來理解和處置。恰好相反，“公共官員的作用就是把人們帶到‘桌子旁邊’并且以一種承認在一個民主系統中有多種復雜層次的職責、倫理和責任的方式來為公民服務”[11]。多元主體社區力量的實質性參與是維系社區共同體存在的基石，是社區“善治”的要素，是達到“好的社區治理”的基礎性條件。參與式社區治理的巨大潛力孕育于社區多元主體的廣泛參與當中。

參與式治理是一種新型的社區治理模式，即重塑政府與公民的合作共治關系，并推動社區自治的發展和社區共同體的凝聚力。為提高社區參與式治理水平，應在三個方面著手推進。第一，克服居民對行政權力的疏離感，增強對社區公共事務的關注，從而培養公民積極的參與意識，增強社區共同體的凝聚力。在當前的社區威權式治理中，居民差不多是旁觀者，對行政管理者的治理行為，要么圍觀，要么敬而遠之。政府不習慣于居民參與，也不希望居民廣泛地介入公共事務的政策制定和政策執行過程當中。參與式治理不僅要讓社區居民參與進來，而且更要讓社會自組織參與進來。參與會使社區居民了解個人與群體的利益所在，了解他們需要為社區治理狀況的改善做些什么，如此，參與式治理能夠提升公民責任意識和參與能力。第二，倡導政府與社會的平等合作伙伴關系。一方面，“政府與公民社會之間并不存在永久的界限，根據情況的不同，政府有時候需要比較深入地干預公民社會的事務，有時候又必須從公民社會中退出來”[12]；另一方面，公民對內維護社會自組織的韌性，對外以集體的力量與政府進行博弈合作。但當前的威權式治理造成社區與政府之間從來就沒有清晰的權利分野，行政權力包辦社區公共事務，基層政府行政管理者通常將公民排斥在治理過程之外，與社區存在利益關系的公民被置于決策過程的邊緣上，不能使社區的重要問題進入公開討論程序之中。簡言之，參與式治理要建構的政府與社會的伙伴關系，強調的是政府與社區其他組織，如社會自組織、企業、轄區內單位、公民個人等，建立一種主體平等的參與機制，使公共組織管理者與社區居民對社區治理共同負起責任，并且，政府與其他治理主體的關系都明確在一套權利和法律保護體系上。第三，培育公民的自主性與社會的自治性。社區共同體的認同感與歸屬感都建立在互惠關系基礎之上，互惠關系是社區凝聚力所在。以信任、平等和相互尊重為基礎的社區共同體成員互惠關系是現代社區共同體的本質特征，但這種互惠關系建基于公民的自主性與社會的自治性之上。一方面，公民在本質上的平等自由屬性，決定了人與人之間的關系只能是互惠性的，互惠原則是社區共同體生活的基本原則；另一方面，公民自己組織起來的社會團體，是人們多元地、自愿參與地解決遇到的問題，互助互惠地滿足共同的需求、興辦公共事業的主要組織形式，這構成了人們日常生活的常態和社會治理的主體[13]。互惠的社區觀念建立在對社區成員之間平等關系的了解基礎之上。建設社區互惠關系，培育社區意識和公民文化精神，能夠促使公民自覺地投入到社區的公共生活當中，為自己的權利負責，為公共事務負責，與其他社會成員分享分擔社會責任。反過來說，社區成員不再指望政府來安排自己的生活，不會要求把基于“理性驅動的利益關聯”的社會秩序復制到基于認同感和歸屬感的社區共同體生活當中。

四、社區治理轉型：從威權式治理到參與式治理

實現國家治理體系與治理能力現代化，社區治理現代化也不例外。但問題是，國家治理現代化的本質訴求是什么？是要強化和提升傳統治理體系的管理能力和效率，還是向著現代多元主體共治的民主治理體制轉型？如果是前者，那么這是自近代以來的國家威權治理邏輯的延續、鞏固和強化；如果是后者，那么則意味著從舊體制向新體制的轉型，亦即現代民主治理結構的再造。幾乎所有的經驗事實表明，在地方政府的治理實踐中，國家治理現代化的訴求似乎落在了前者的意義上，而不是向著多元民主共治的現代治理形態轉型或轉化。

進一步講，鞏固傳統治理體系的做法就是不斷地積累權威和加強社會管控能力(這為當下城鄉社區治理實踐所證明)，但它面臨的挑戰是利益群體的分化和社會分層的固化、社會背景和社會基礎結構發生的本質性變化。相比之下，國家治理體系的現代轉型面臨的則是體制性、結構性問題，即如何實現體制改革，推進制度建設與社會建設。這是突破舊體制的改革和創新，對中國社區治理而言，就是從威權式治理到參與式治理的現代轉型，從行政權力主導社區治理的模式變革為社區居民參與社區治理的多元民主共治模式。從黨的文件和國家政策文件上看，關于治理體系與治理能力現代化的敘述似乎是要走向多元民主治理形態，比如在十八大文件中就強調要“加快形成黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障的社會管理體制”。這一政策表述意味著，政府不再只是治理的主體，而且也是被治理的對象；社會不再只是被治理的對象，也是治理的主體。但從近年來地方政府的實踐上看，似乎又與國家敘述不相符，前者還是在不斷地推進傳統管理權威的集權化和行政化，不斷強化傳統社會治理體制和治理方式[14]。但實質上，國家敘述與基層實踐具有內在的一致性邏輯——國家權力邏輯，亦即黨政主導模式是政府治理或社會治理的主導和支配力量。從這個角度而言，人們就能夠理解為什么地方實踐總是遵循一種保守的路徑，比如十八大要求改變社會組織的審批制為登記制，但地方不想做或不知道怎么做。因為，一方面要加強黨的主導地位，但另一方面，若放開社會組織的準入程序，又會挑戰黨政權力的主導地位。因此，地方政府一般采取的策略是，在完善現有組織化的同時，采取機會主義的方式搞創新，其結果必然是傳統治理權威結構的不斷集權化和行政化。

在自相矛盾的治理現代化邏輯下，傳統威權式社區治理的地方實踐或創新已經觸碰到了天花板：當今中國社區治理發展或創新是不斷地加強政府的親民形象和工作效率，而不是致力于參與式社會治理的現代轉型。也就是說，對今天的社區治理現代化來說，“我們面對的挑戰不是提高效率，而是要由居民選擇和決定社區的愿景。這意味著要重新界定公民的角色，即從政府服務的被動消費者變為社區治理的主動參與者。這一新的界定要求公民對自己社區承擔更大的責任”[10]23。換言之，就是要改革傳統社區治理體制機制，要傾聽每個社區成員的聲音和意見，要將社區治理置于公民權利和社會自組織的制度性保障上。

現代社區從威權式治理向參與式治理轉型，一般由三個現實發展條件所決定和推動：第一，價值多元化。市場經濟的發展和市場經濟體系的形成促進了社區利益主體和利益訴求的多元化，這也促使人的價值觀和社會價值取向日益多元化，并不斷發展和強化，而社區公共領域共享價值的形成需要經由溝通和參與，進而達成共識和協作關系。第二，社區異質化。這主要體現在兩個層面：其一是熟人社區不斷進入外來社會成分，比如，人口流動在逐漸改變著社區成員結構；其二是體制外的資源發展和資源分散化，利益群體日益分化。社會異質化導致參與需求不斷擴大。第三，社會自治空間不斷擴大，社會成員的自主性、異質性、依賴性及流動性都發生了顯著變化，這使社區整合或社區協作關系必須建立在利益共享與價值共享的基礎之上。

總之，經濟社會的發展不斷改變著傳統社區的同質性和整體性，促進了社區成員的分化和多元化。社區成員在職業、收入、居住和生活方式等領域的選擇空間日益增加，個人發展的途徑出現多元分化。同時，社會資源的分散造成社會權力的分散，不同利益群體的權利意識不斷強化。換言之，傳統威權式治理的社會基礎和制度保障條件都發生了結構性變化，多元主體的發展和成長不僅要求分享對社會資源和社會活動空間的支配，而且要求直接參與社區發展的價值分配和目標定向，并通過各種形式影響政府政策的利益取向和價值取向，但它的實現需要三個基本條件。

第一，社區居民擁有更大的控制權。現今的社區，絕大部分是由城鎮的居民委員會改名而來，少部分由并入城鎮的村委會改名而來。社區是黨和政府傳遞、落實政策和了解民情的最基層，社區在行政上接受街道辦事處的領導，由街道辦接受并傳達縣級政府和各科局的任務、指示。無論從治理原則還是從現實社區支配關系上看，居委會或村委會都是政府權威的一個環節或部分。在威權式治理結構中，社區只是一個地域概念，一個人們休息的場所，社區認同和社區參與非常不足，社區還不是一個共同體，社區居民只是秩序的一個“網格”和被動的服務消費者而已。從對政府權威“普遍服從”(prevailing deference)的治理向居民擁有更大控制權的參與式治理轉變，必須向社區居民自主治理價值回歸，回歸到由非職業人員和公民擁有更大控制權的參與式社區治理，這意味著傳統的基于行政權力、控制、職位“合法性”的威權式治理勢必失去存在的依據和意義。

第二，祛除社區的過度官僚化、職業化和專業化。當前，中國社區的行政管理者追求的是政績和效率，并以日新月異的所謂“精細化管理”來不加節制地推行官僚化、職業化和行政化，其目標是管理和秩序。與此同時，為了標榜民意，它不斷地制造和培養“樣本代表”——社區參與的“積極分子”，以加強自身的合法性和執行力。但經驗證明，精細化管理比如網格化只對秩序的維護有利，但對社區協作關系的有機整合，幾乎沒有任何益處。理由是，一種秩序是行政權力強制管控的結果，另一種秩序是基于社區成員價值共享與利益共享的結果。前者是威權式治理慣用的方式，后者則是參與式治理的基本構成要件。在這里必須明確社區的“本質意志”，社區不是靠權力、法律、制度等強力整合起來的機械合成體，而是建立在參與協作關系和相關聯系基礎之上的。因此，回歸到由非職業人員和公民擁有更大控制權的參與式治理，乃是當今中國社區建設的第一步，也是非常關鍵的一步。

第三，社會組織的發展壯大是實現參與式社區治理轉型的結構性條件。社區是具有認同感和歸屬感的人組成的社會組織的空間或地域單元。獨立自主的社會組織是社區和諧、有序的力量源泉，是具有合作精神的載體。一方面，它自我約束、自我管理，不受制于外力或他人；另一方面，讓社區成為一個有機共同體，使社區成員具有歸屬感和認同感。但現實的社區治理結構卻沒有上述社會組織存在或成長的社會空間和條件。比如，十八大提出，取消社會組織的審批制，實行登記制，但在地方卻不能實質性推動，原因可能是多方面的，政治的、行政的、法律的、歷史慣例或文化的，等等[15]。至今，遍布社區的是官辦的或半官半民的社會組織，諸如所謂的“三社聯動”(社會組織、社工、社區志愿者)、“社會組織孵化器”等。另外，基于集體產權的居民(農民)經濟合作組織，是政府的公產而非居民(農民)的私產，這樣的所謂民間經濟合作組織并不是真正意義上的民間社會組織。諸如此類的社會組織大都出于體制，在人事關系、組織結構、資源配置上，與政府有很多很密切的聯系，并未充分體現社會自治組織應有的獨立性、自主性。“不僅其主要的資源來源于黨政機關，且在觀念上、組織上、職能上、活動方式上、管理體制上等各個方面，都嚴重依賴于政府，甚至依然作為政府的附屬機構發揮作用。即使民間自發建立的非營利組織，由于要掛靠在業務主管單位上，也會受到政府各方面的限制和干涉。這種狀態隨著政府改革的進一步深入，不僅束縛了自身的手腳，也嚴重束縛了政府的手腳”[16]。也就是說，以如此面目出現的社會組織，基本上不是具有獨立性、自主性和促進性的社會組織，類似于“封閉性自治組織”(close corporation),亦即“授權治理”或依附于政府權威的社會組織，這類社會組織的發展對基于價值共享與利益共享的參與式治理，沒有任何實質性推動意義。歸根結底，也許問題的本質，不是真正的社會組織能否成長起來，而是威權式治理不能容忍這類社會組織與之形成一種權力競爭關系，更不能容忍與之分享或分割社區治理的權力。

總之，傳統威權式治理的社會背景和社會基礎已經發生變化，尤其利益分化和價值多元化使公民權利意識和權利主張訴求日益增強。也就是說，當今的公共政策是一系列涉及多種團體和多重利益的復雜互動的結果。從社區的本質屬性上看，社區不需要權威的集中管理，社區自治是社區居民的“本質意志”。傳統威權式治理需要做出改變，問題的關鍵在于“如何將有效的政府公共管理過程與公民積極參與的熱情和行動有機地平衡或結合起來，即如何將有序的公民參與納入政府公共管理過程中來，在公共政策制定與執行中融入積極、有效的公民參與”[17]。重建社區共同體是傳統威權式社區治理轉型所面臨的挑戰。靠權力宰制可以得到社區片刻的安寧，但無法贏得社區的未來。因此，當今的社區治理創新就不應該是不斷地鞏固和強化威權式治理，而是要改變政府自身的社區角色，從父權式治理思維向社區召集人或博弈參與者的角色定位、轉變；從全能型治理方式向民主共治的責任型治理方式轉變，這是中國社區治理的未來，也是中國社會治理的未來，而且，別無選擇。

結論與討論

中國社區治理并不具有多少民主治理的價值和意義，歷史發展如此，現實實踐亦如此。迄今為止的所謂社會改革，必然是以國家政權發展目標為依歸而不是以建設主體社會為取向。因此，前者的實踐邏輯不變，后者也就不可能有多大變化。當下的民主治理，從民主的含義上看，不是以選舉為核心的代議制民主的擴展；從社區自治意義上看，也不是社會自組織的自我管理和平等主體參與。事實上，在國家治理邏輯上，“它不是‘公民控制’理念目標的回歸，而是在經濟全球化和政治穩定性的雙重壓力下，對19世紀舶來的西方民主理念和近半個世紀社會主義(共產主義)實踐的兩條脈絡的續接。因此，中國當代公民參與的激勵來源于執政者以民為本的傳統‘民本’執政理念、西方現代民主思想、人民民主主權觀等不同方面，也就具有復雜的含義”[9]5。或者說，從中國現代國家建構的歷史邏輯和其后發展的歷史軌跡上看，所謂民主治理尤其是社區民主治理，實質上是傳統歷史文化資源和近現代以來各種民主主義思潮的混合物，并沒有多少現代元素。之所以要以民主治理為旗幟，蓋因國家治理矛盾的內在邏輯使然，即在經濟社會等領域已經發生結構性變化、政治體制改革滯后、社會矛盾和社會沖突不斷的情況下，只是一種以管控效率為目標而不是以民主共治為訴求的治理體系和治理能力的所謂“現代化”而已。

因此，作為“參與式民主”的實踐[18]，當今中國社區治理并不具備多少“參與式治理”的民主意義。從社區發展的實踐上看，幾乎所有的所謂社區治理創新，無一例外是對傳統社區治理體制和治理觀念的延續、鞏固、強化。或者說，這些所謂創新實踐，無非是為當下傳統威權式社區治理模式增添了一些公民參與(實際上是“假性參與”)的元素而已。第一，治理的本質取向依然是管控。以服務和秩序為名的網格化或一站式服務，或社會組織孵化器，等等，都不出其右。第二，以民主治理名義進行的創新，結果卻是政府權力的無邊界延伸。第三，社區主體性沒有建構起來。在社區中，從公民權利的生長特別是公民自組織的形成及其在社區參與中的作用看，公民個人和公民社團沒有多少自主性、自治性和獨立性，并且，社區依然是一種“封閉性的社會關系”，社區不是一個社區成員互動的場域，而是政府政策的試驗地和博弈場。

實現中國社區治理的現代轉型，應具備如下條件：第一，主體性社會建構。國家直接面對公民個體，后者始終處于被支配關系，這都源于主體性社會的缺失。只有主體性社會確立，才能完成社區自治的再組織化。第二，社會自治。社區治理轉型的基礎條件是社會自治的成長壯大，換言之，治理轉型與社會自治具有內在的關聯性，而且后者是社區治理轉型的基礎性力量。換言之，沒有一個自治的社區或社會，就不能達到從威權式治理到參與式治理的轉型，就沒有力量能夠解構社區行政權力主導模式。第三，政府與社會、市場關系的再造。傳統治理體制只有政府治理，沒有社會治理和市場治理，因此，社區治理轉型有賴于國家權力與基層社會之間關系的合理安排，尤其是在如今加快轉變政府職能的背景下。成功的社區治理轉型必須有國家治理體系現代化的推動，而國家治理現代化的方向理論上應該是主體性社會建構，包括葛蘭西的所謂公民社會和波蘭尼的所謂能動社會的建構；與此互為表里的是，社區自治與社區參與式治理的型塑和壯大，將社區共同體的基礎奠定下來。

但上述討論也只是一個理論預期，事實上，中國社區治理轉型存在諸多不確定因素：第一，政府治理與社區治理的關系。現實的問題是，國家治理覆蓋了社區治理，后者是國家治理體系的一個基礎單位，國家在社區的權力沒有邊界。盡管經歷20多年的市場經濟改革，但國家與社會的關系還沒有完整地確立在公民權利和社會自治原則之上。不僅如此，社區組織和社區自治空間也日益走向行政化和單位化，“權力機構擠占社會空間，吸納社會資源，但卻并不能生產出自組織的公民社會，以及真正意義上的社會生活。不難預期，由權力主導的社會建設必將導致總體性權力的重建，并進而生產出我們并不陌生的總體性社會”[19]，結果是，個體權益和社會自治得不到發育和成長。第二，基層政府掌握深入社區的權力和資源。一方面，它不會輕易放下手中的權力優勢和資源優勢，并不斷地加強和強化這種優勢；另一方面，它通過不斷調整自身的定位來積極影響社會進程，同時有意識地營造良好的政策環境，有計劃地培育社區公民和非營利組織的自治能力，從而有選擇地逐步退出直接控制的社會領域，實現在政府有效治理基礎上的社會轉型。第三，社區成員原子化。集權化與行政化的后果是社區居民自主支配空間日益萎縮，社會自組織的缺位，使社會分歧和沖突加劇并外溢，政府與公民之間缺乏整合機制，彼此溝通渠道不順暢，社會矛盾不斷積累，分歧和沖突成為社會生活的常態。總之，只要人的社會性或者說人類的共同體意識不發生改變，社區治理就必須認識到人是具有共同體情感和倫理需求的群體——這樣一個社會學基本事實。反過來說，把人作為一個符號或數據來處理的威權式社區治理是無法維持長久的。在回歸社區自治、回歸社區共同體本質的過程中，民眾的參與才是社會和諧、社會進步的動力源泉。

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[責任編輯：鞏村磊]

收稿日期：2016-03-20

作者簡介：周慶智(1960—)，男，研究員，博士生導師，從事中國地方政治、 基層治理、社會轉型與社會變遷、政治社會學研究。

中圖分類號：D669.3

文獻標志碼：A

文章編號：1002-462X(2016)06-0038-10

·政治發展研究·