“五大發(fā)展理念”視域中的邊疆安全問(wèn)題及治理創(chuàng)新

史云貴，冉　連

(四川大學(xué) 公共管理學(xué)院，成都 610064)

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“五大發(fā)展理念”視域中的邊疆安全問(wèn)題及治理創(chuàng)新

史云貴，冉連

(四川大學(xué) 公共管理學(xué)院，成都 610064)

摘要：邊疆安全是國(guó)家安全的重要組成部分，是國(guó)家治理的重要內(nèi)容，事關(guān)國(guó)家的榮衰興亡。當(dāng)前，中國(guó)在邊疆安全方面存在著地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)文化發(fā)展相對(duì)落后、邊疆治理理念滯后、利益沖突尖銳復(fù)雜、民族宗教沖突形勢(shì)嚴(yán)峻、政治認(rèn)同模糊、非傳統(tǒng)安全因素凸顯等問(wèn)題。黨的十八屆五中全會(huì)提出了“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開(kāi)放、共享”五大發(fā)展理念，這為科學(xué)系統(tǒng)分析當(dāng)前傳統(tǒng)安全因素與非傳統(tǒng)安全因素雙重疊加造成的邊疆安全困境，進(jìn)而為破解邊疆安全困境提供了有益的啟示和創(chuàng)新性的治理路徑。

關(guān)鍵詞：邊疆安全；國(guó)家治理；五大發(fā)展理念

在經(jīng)濟(jì)全球化進(jìn)程中，影響國(guó)家安全的要素日益多樣化與綜合化，這使得區(qū)域安全和國(guó)家安全面臨的挑戰(zhàn)日益復(fù)雜化，也直接導(dǎo)致了邊疆安全的復(fù)雜性與嚴(yán)峻性。當(dāng)前，專(zhuān)門(mén)研究中國(guó)邊疆安全的論著不多，而且多側(cè)重邊疆治理安全的概念詮釋與邊疆理論的建構(gòu)，只有少數(shù)論文探討了邊疆安全防范的策略與路徑。本文則另辟蹊徑，以科學(xué)發(fā)展觀(guān)為指導(dǎo)，運(yùn)用黨的十八屆五中全會(huì)提出的“五大發(fā)展理念”分析中國(guó)邊疆治理中的安全問(wèn)題，并在此基礎(chǔ)上從“創(chuàng)新發(fā)展”“協(xié)調(diào)發(fā)展”“綠色發(fā)展”“開(kāi)放發(fā)展”“共享發(fā)展”五個(gè)角度，提出破解中國(guó)邊疆安全困境的創(chuàng)新性路徑。

一、中國(guó)有效應(yīng)對(duì)邊疆安全的基本經(jīng)驗(yàn)

新中國(guó)自成立以來(lái)一直面臨著復(fù)雜的國(guó)際環(huán)境，使得中國(guó)的邊疆治理一直處于張力狀態(tài)。但是，中國(guó)不僅有效地化解了多次邊疆危機(jī)，而且對(duì)于解決邊疆安全與發(fā)展問(wèn)題積累了豐富經(jīng)驗(yàn)。

1.按照和平共處五項(xiàng)基本原則發(fā)展與周邊國(guó)家友好關(guān)系，為實(shí)現(xiàn)邊疆安全奠定了外交基礎(chǔ)

和平共處五項(xiàng)基本原則是中國(guó)奉行獨(dú)立自主和平外交政策的基礎(chǔ)和完整體現(xiàn)，已被世界上絕大多數(shù)國(guó)家接受，成為規(guī)范國(guó)際關(guān)系的重要準(zhǔn)則。改革開(kāi)放之初，鄧小平對(duì)來(lái)訪(fǎng)的聯(lián)合國(guó)秘書(shū)長(zhǎng)德奎利亞爾說(shuō)，我們提出的維護(hù)世界和平不是在講空話(huà)，是中國(guó)自身的需要，也是世界的需要。中國(guó)面臨著發(fā)展和擺脫貧困的任務(wù)，至少需要50～70年的和平時(shí)間[1]。2014年6月28日，中國(guó)國(guó)家主席習(xí)近平在北京隆重舉行的“和平共處五項(xiàng)原則發(fā)表60周年紀(jì)念大會(huì)”上明確指出，中國(guó)將繼續(xù)和周邊國(guó)家一道弘揚(yáng)和平共處五項(xiàng)原則，倡導(dǎo)共同、綜合、合作、可持續(xù)安全的理念，堅(jiān)持通過(guò)對(duì)話(huà)協(xié)商，以和平方式解決國(guó)家存在的分歧和爭(zhēng)端，推動(dòng)建設(shè)開(kāi)放、透明、平等的亞太安全合作新結(jié)構(gòu)[2]。中國(guó)以和平共處五項(xiàng)基本原則為指導(dǎo)，與周邊國(guó)家大力發(fā)展睦鄰友好的外交關(guān)系，為中國(guó)邊疆安全奠定了堅(jiān)實(shí)的外交基礎(chǔ)。

2.按照“擱置爭(zhēng)議、共同開(kāi)發(fā)”的原則處理涉及主權(quán)分歧的棘手問(wèn)題，為維護(hù)邊疆安全奠定了政治基礎(chǔ)

“擱置爭(zhēng)議、共同開(kāi)發(fā)”是鄧小平同志在20世紀(jì)七八十年代為解決中國(guó)和日本、菲律賓等國(guó)家關(guān)于釣魚(yú)島和南海主權(quán)等爭(zhēng)端而提出的，其基本含義體現(xiàn)在四個(gè)方面：其一，主權(quán)屬我；其二，對(duì)領(lǐng)土爭(zhēng)議，在不具備徹底解決的條件下，可以先不談主權(quán)歸屬，而把爭(zhēng)議擱置起來(lái)；其三，對(duì)有些有爭(zhēng)議的領(lǐng)土，進(jìn)行共同開(kāi)發(fā)；其四，共同開(kāi)發(fā)的目的是，通過(guò)合作增進(jìn)相互了解，為最終合理解決主權(quán)的歸屬創(chuàng)造條件。

在堅(jiān)持“主權(quán)屬我”的前提下，中國(guó)和周邊的日本、菲律賓、印度尼西亞、越南等東亞、東南亞國(guó)家通過(guò)實(shí)施“擱置爭(zhēng)議、共同開(kāi)發(fā)”的戰(zhàn)略，實(shí)現(xiàn)了中國(guó)與周邊一些有邊界分歧國(guó)家的合作與共贏，并在合作共贏的開(kāi)發(fā)中進(jìn)一步贏得了互信。以江澤民為核心的中國(guó)第三代領(lǐng)導(dǎo)集體堅(jiān)持鄧小平提出的“擱置爭(zhēng)議、共同開(kāi)發(fā)”的原則立場(chǎng)，同東盟有關(guān)國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人進(jìn)行多次會(huì)談，雙方專(zhuān)門(mén)派代表團(tuán)就南海的環(huán)保、氣象、漁業(yè)等問(wèn)題進(jìn)行具體協(xié)商，取得了一些實(shí)質(zhì)性成果。在奉行和平共處五項(xiàng)基本原則的基礎(chǔ)上，中國(guó)再輔以“擱置爭(zhēng)議、共同開(kāi)發(fā)”的邊疆戰(zhàn)略，為中國(guó)邊疆安全創(chuàng)造了條件，也為中國(guó)改革開(kāi)放和現(xiàn)代化建設(shè)贏得了30多年難得的和平環(huán)境和發(fā)展機(jī)遇。

3.逐步確立了以簽訂條約的形式解決邊界爭(zhēng)端，為保障邊疆安全奠定了法律基礎(chǔ)

帝制中國(guó)“中心—邊緣”式的治國(guó)模式強(qiáng)調(diào)“守中治邊”，即通過(guò)治理好中心區(qū)域來(lái)影響邊緣地區(qū)，以達(dá)到“治安中國(guó)，而四夷自服”的目的[3]。“被邊緣”的邊疆地區(qū)則完全是為了拱衛(wèi)中心地帶服務(wù)的，要隨時(shí)準(zhǔn)備為中心區(qū)域犧牲利益。但現(xiàn)代意義上的中國(guó)邊疆問(wèn)題則完全不同，它產(chǎn)生于中國(guó)被動(dòng)地卷入現(xiàn)代化和全球化的過(guò)程。近代以來(lái)，中國(guó)在簽訂一系列喪權(quán)辱國(guó)的條約過(guò)程中，也逐漸學(xué)會(huì)利用邊界談判、在委曲求全中盡力維護(hù)本國(guó)的國(guó)家主權(quán)和領(lǐng)土完整，在人為刀俎的邊界談判中也偶有虎口奪食的案例。

新中國(guó)成立以來(lái)，尤其是改革開(kāi)放以來(lái)，中國(guó)本著和平共處五項(xiàng)原則與周邊國(guó)家發(fā)展睦鄰友好關(guān)系，通過(guò)平等、友好的多輪邊界談判，與朝鮮、蒙古、俄國(guó)、緬甸、越南等大部分與中國(guó)陸地接壤的周邊國(guó)家簽訂了一系列邊界條約，并在此基礎(chǔ)上發(fā)展睦鄰友好關(guān)系，有力地維護(hù)了中國(guó)陸地邊界安全，為中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展和綜合國(guó)力提升提供了安全保障，使中國(guó)近年來(lái)能夠騰出更多的精力集中處理海洋邊疆問(wèn)題，為中國(guó)的海疆安全提供了堅(jiān)強(qiáng)的物質(zhì)基礎(chǔ)和戰(zhàn)略空間。

4.遵循自衛(wèi)反擊原則有力地維護(hù)了國(guó)家主權(quán)，為實(shí)現(xiàn)邊疆安全奠定了環(huán)境基礎(chǔ)

中國(guó)按照和平共處五項(xiàng)基本原則與周邊國(guó)家建立了睦鄰友好關(guān)系，并輔以“擱置爭(zhēng)議、共同開(kāi)發(fā)”的原則妥善處理了與周邊國(guó)家的邊界分歧。但仍有一些國(guó)家不顧中國(guó)的克制與忍讓?zhuān)?0世紀(jì)六七十年代先后以各種方式蠶食中國(guó)邊疆領(lǐng)土，不僅嚴(yán)重侵犯了中國(guó)的主權(quán)和領(lǐng)導(dǎo)完整，而且對(duì)中國(guó)邊疆安全構(gòu)成了嚴(yán)重的威脅。“消除戰(zhàn)爭(zhēng)，實(shí)現(xiàn)和平，是近代以來(lái)中國(guó)人民最迫切、最深厚的愿望”[4]，堅(jiān)持走“開(kāi)放發(fā)展、合作發(fā)展、共贏發(fā)展”的和平發(fā)展之路是中華民族歷經(jīng)戰(zhàn)爭(zhēng)洗禮后所做出的正確的歷史選擇。“國(guó)家的主權(quán)和國(guó)家的安全要始終放在第一位”[5]。為了維護(hù)國(guó)家的核心利益和邊疆的安全，中國(guó)站在自衛(wèi)的正義立場(chǎng)上，先后組織了一系列邊境自衛(wèi)反擊戰(zhàn)，有力地維護(hù)了領(lǐng)域完整，保障了中國(guó)陸地邊疆?dāng)?shù)十年的穩(wěn)定繁榮，為邊疆經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展和人民安居樂(lè)業(yè)提供了堅(jiān)實(shí)的安全屏障。

實(shí)踐證明，中國(guó)必須從地緣政治和邊疆安全的角度，站在自衛(wèi)的正義立場(chǎng)上，對(duì)任何來(lái)自邊疆的挑釁都必須予以堅(jiān)決回?fù)簟?guó)家的主權(quán)利益、安全利益、發(fā)展利益是國(guó)家核心利益的基本內(nèi)容，也是中國(guó)實(shí)施邊疆戰(zhàn)略、處理與周邊國(guó)家關(guān)系的底線(xiàn)。中國(guó)堅(jiān)持走和平發(fā)展道路，但絕不會(huì)犧牲國(guó)家的核心利益。國(guó)家主席習(xí)近平曾鄭重強(qiáng)調(diào)，“任何國(guó)家不要指望我們會(huì)拿自己的核心利益做交易，不要指望我們會(huì)吞下?lián)p壞中國(guó)主權(quán)、安全、發(fā)展利益的苦果。”[4]

5.以開(kāi)放開(kāi)發(fā)促進(jìn)邊疆地區(qū)繁榮穩(wěn)定，為實(shí)現(xiàn)邊疆安全奠定了物質(zhì)基礎(chǔ)

由于改革開(kāi)放和發(fā)展社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，也由于邊疆長(zhǎng)期的和平穩(wěn)定，中國(guó)經(jīng)濟(jì)取得了長(zhǎng)足的發(fā)展，目前已發(fā)展成為世界第二大經(jīng)濟(jì)體。中國(guó)改革開(kāi)放的進(jìn)程也是中國(guó)與周邊國(guó)家在和平共處五項(xiàng)基本原則基礎(chǔ)上，發(fā)展平等、合作、互利、互惠的經(jīng)濟(jì)社會(huì)文化交流的過(guò)程。中國(guó)的改革開(kāi)放，尤其是對(duì)周邊國(guó)家的改革開(kāi)放，讓周邊很多國(guó)家都能共享中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的成果，分享中國(guó)改革開(kāi)放和現(xiàn)代化建設(shè)的紅利。改革開(kāi)放以來(lái)，中國(guó)與邊境周邊國(guó)家積極開(kāi)展經(jīng)貿(mào)文化交流，進(jìn)一步促進(jìn)了邊境兩邊人民，乃至國(guó)與國(guó)之間的互信與合作，從而進(jìn)一步鞏固和發(fā)展了中國(guó)的邊疆安全體系。

“中國(guó)越是發(fā)展就越需要一個(gè)穩(wěn)定的地區(qū)環(huán)境與和平的國(guó)際環(huán)境”[6]。因此，我們“要更加奮發(fā)有為地推進(jìn)周邊外交，為中國(guó)發(fā)展?fàn)幦×己玫闹苓叚h(huán)境，使中國(guó)發(fā)展更多惠及周邊國(guó)家，實(shí)現(xiàn)共同發(fā)展”[7]。當(dāng)前，中國(guó)正在大力實(shí)施的“一帶一路”國(guó)家戰(zhàn)略，在很大程度上也是為了更好地帶動(dòng)周邊國(guó)家加速自身的現(xiàn)代化進(jìn)程，與中國(guó)共建世界經(jīng)濟(jì)政治新秩序，共享中國(guó)改革開(kāi)放和現(xiàn)代化建設(shè)的偉大成果，在共建共享中進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)多邊互利、互惠、合作、共贏，在合作共贏中進(jìn)一步增強(qiáng)互信、安全與和諧。

二、中國(guó)邊疆治理政策需要進(jìn)一步完善的方面

新中國(guó)成立以來(lái)，中國(guó)的邊疆建設(shè)取得了顯著成就，有效保障了邊疆安全。但是，由于國(guó)際形勢(shì)的復(fù)雜化以及中國(guó)對(duì)外開(kāi)放戰(zhàn)略的深化，中國(guó)的邊疆治理還存在諸多問(wèn)題，需要進(jìn)一步完善。

1. 在邊疆治理中應(yīng)進(jìn)一步完善以和平共處五項(xiàng)基本原則為基礎(chǔ)的不結(jié)盟政策

新中國(guó)自不結(jié)盟組織成立之初就與之有著密切聯(lián)系。1992年以來(lái)，中國(guó)以觀(guān)察國(guó)成員身份參加了歷屆不結(jié)盟運(yùn)動(dòng)首腦會(huì)議，并在其中發(fā)揮著重要的作用。但在現(xiàn)代民族國(guó)家時(shí)代，國(guó)家利益是影響國(guó)家行為的核心因素，由于國(guó)家利益的客觀(guān)性，使不結(jié)盟運(yùn)動(dòng)成員國(guó)很難在結(jié)盟和不結(jié)盟之間有著明確的割舍，甚至有的成員國(guó)參與不結(jié)盟運(yùn)動(dòng)只是權(quán)宜行為，當(dāng)發(fā)現(xiàn)結(jié)盟可以獲得更大收益時(shí)，就會(huì)考慮現(xiàn)實(shí)政治經(jīng)濟(jì)利益而放棄不結(jié)盟政策。現(xiàn)實(shí)中，中國(guó)周邊一些參加不結(jié)盟運(yùn)動(dòng)的國(guó)家也確實(shí)存在為獲得更大國(guó)家利益而尋求大國(guó)庇護(hù)、選擇結(jié)盟政策，這在一定程度上會(huì)對(duì)中國(guó)的邊疆安全造成負(fù)面影響。

2.“擱置爭(zhēng)議、共同開(kāi)發(fā)”政策也存在著弱化中國(guó)邊疆安全防務(wù)的副作用

“擱置爭(zhēng)議、共同開(kāi)發(fā)”原則雖然在一定程度上緩和了中國(guó)與周邊國(guó)家尤其是與日本、東南亞一些國(guó)家在海洋邊疆上的一些分歧，但這種原則并沒(méi)有也不可能從根本上解決邊界分歧地區(qū)的主權(quán)歸屬問(wèn)題，因而也就無(wú)法從根本上解決邊疆安全問(wèn)題。隨著中國(guó)和周邊國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展與交往的日益深化，因利益競(jìng)爭(zhēng)帶來(lái)的邊疆問(wèn)題尤其是海洋邊疆問(wèn)題愈加凸顯，而各方對(duì)“擱置爭(zhēng)議、共同開(kāi)發(fā)”的片面理解，反而讓固有的邊界分歧越走越遠(yuǎn)、沖突越演越烈。

一些周邊國(guó)家借口“擱置爭(zhēng)議、共同開(kāi)發(fā)”大肆進(jìn)行單邊開(kāi)發(fā)，在有主權(quán)分歧的邊界地區(qū)進(jìn)一步鞏固其利益存在，形成既成事實(shí)。例如，1982年10月鄧小平就中印邊界問(wèn)題發(fā)表“各讓一步”的談話(huà)后不久，印度當(dāng)局卻進(jìn)一步加強(qiáng)了對(duì)中國(guó)藏南地區(qū)的實(shí)際控制，并于1986年通過(guò)議會(huì)兩院立法設(shè)立所謂的“阿爾納恰爾邦”，并不斷地在該爭(zhēng)議地區(qū)擴(kuò)建軍事設(shè)施、大肆非法移民，嚴(yán)重威脅了中國(guó)邊疆地區(qū)的安全與穩(wěn)定。日本借口“擱置爭(zhēng)議、共同開(kāi)發(fā)”，不斷在中國(guó)釣魚(yú)島附近海域制造摩擦，并導(dǎo)演了所謂的“購(gòu)島”鬧劇。改革開(kāi)放以來(lái)，中國(guó)與越南、菲律賓等國(guó)在中國(guó)南沙、西沙諸群島等存在的邊界問(wèn)題也日益顯化。

嚴(yán)峻的事實(shí)告訴我們，在有邊界分歧的邊疆地區(qū)，主權(quán)絕對(duì)是第一位的，如果在實(shí)施“擱置爭(zhēng)議 共同開(kāi)發(fā)”中淡化了“主權(quán)屬我”的根本性原則，周邊國(guó)家就會(huì)誤認(rèn)為中國(guó)默認(rèn)了“主權(quán)分歧”，從而導(dǎo)致邊界爭(zhēng)端更加突出。因此，必須高度重視海洋邊疆和利益邊疆，并抓緊實(shí)施海疆和陸疆安全戰(zhàn)略，深化邊疆地區(qū)的有效治理。

3.開(kāi)放開(kāi)發(fā)政策的實(shí)施使邊疆安全面臨更嚴(yán)峻的考驗(yàn)

邊疆問(wèn)題最核心的是國(guó)家的主權(quán)和安全問(wèn)題，“邊疆安全作為國(guó)家安全的門(mén)戶(hù)和窗口，是國(guó)家安全中最顯而易見(jiàn)的部分”[8]。改革開(kāi)放從沿海、內(nèi)地到邊疆的過(guò)程，也是邊疆安全問(wèn)題逐步前置的過(guò)程。隨著改革開(kāi)放的不斷深入，中國(guó)邊疆地區(qū)在同周邊國(guó)家邊界區(qū)域居民交往的過(guò)程中，往往過(guò)于注重經(jīng)濟(jì)文化的交流，而忽視其中的潛在風(fēng)險(xiǎn)，如周邊國(guó)家借經(jīng)濟(jì)文化交流加強(qiáng)對(duì)中國(guó)邊疆地區(qū)甚至內(nèi)地進(jìn)行意識(shí)形態(tài)滲透、非法宗教傳播、經(jīng)濟(jì)軍事情報(bào)竊取等。

改革開(kāi)放政策使中國(guó)的邊疆地區(qū)面臨更大發(fā)展機(jī)遇的同時(shí)，也面臨著更大的發(fā)展風(fēng)險(xiǎn)。為此，中國(guó)應(yīng)積極拓展和平安全的生存空間，與周邊國(guó)家建立利益共享的命運(yùn)共同體。2015年中國(guó)提出的“一帶一路”戰(zhàn)略，意味著中國(guó)邊疆地區(qū)的全面對(duì)外開(kāi)放，邊疆地區(qū)將進(jìn)一步發(fā)展成為改革開(kāi)放的前沿和對(duì)外開(kāi)放的窗口。在邊疆傳統(tǒng)安全風(fēng)險(xiǎn)還沒(méi)有完全解決的情況下，由國(guó)際恐怖主義、宗教極端主義和民族分裂主義為代表的“三股勢(shì)力”導(dǎo)致的非傳統(tǒng)邊疆風(fēng)險(xiǎn)也日益突出，同時(shí)，經(jīng)濟(jì)貧困、民族矛盾、文化沖突、地緣政治的復(fù)雜交織，使中國(guó)邊疆安全問(wèn)題更加嚴(yán)峻。

三、當(dāng)前中國(guó)邊疆安全面臨的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)

中國(guó)是當(dāng)今世界上鄰國(guó)最多的國(guó)家之一，也是當(dāng)今世界熱點(diǎn)問(wèn)題密集的地區(qū)。由于近代以來(lái)殖民主義、帝國(guó)主義侵略形成的諸多歷史遺留問(wèn)題，造成中國(guó)與周邊國(guó)家在領(lǐng)土、領(lǐng)海、民族宗教等方面存在著復(fù)雜的關(guān)系。加之一些國(guó)家的干預(yù)，以及國(guó)際恐怖主義、宗教極端主義和民族分裂主義為代表的“三股勢(shì)力”的滋生泛濫，使中國(guó)的邊疆安全面臨諸多挑戰(zhàn)。

1.經(jīng)濟(jì)落后、地區(qū)發(fā)展不平衡易造成邊疆干群心理失衡

受歷史傳統(tǒng)、地理?xiàng)l件，尤其是國(guó)家長(zhǎng)期政策偏好的影響，中國(guó)東部地區(qū)與中西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展嚴(yán)重不平衡，尤其是西部邊疆地區(qū)與國(guó)家核心區(qū)域的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差距更大。長(zhǎng)期以來(lái)，西部邊疆地方政府財(cái)力困乏，自身無(wú)力解決邊疆地區(qū)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展和民生持續(xù)改善等問(wèn)題。習(xí)近平總書(shū)記在2014年5月考察新疆時(shí)指出，“發(fā)展是解決一切問(wèn)題的關(guān)鍵，也是解決新疆問(wèn)題的總鑰匙”[9]。如果邊疆地區(qū)與國(guó)家核心區(qū)域之間經(jīng)濟(jì)發(fā)展和民生福利差距持續(xù)擴(kuò)大，邊疆地區(qū)民眾自然會(huì)產(chǎn)生心理失衡，從而影響邊疆少數(shù)民族與漢族的和諧關(guān)系，甚至加劇邊疆民眾對(duì)國(guó)家的認(rèn)同危機(jī)，削弱邊疆少數(shù)民族群眾對(duì)中華民族的民族認(rèn)同，進(jìn)而削弱黨在邊疆執(zhí)政的社會(huì)基礎(chǔ)。

2.利益多元化、沖突尖銳化加劇政治多元化風(fēng)險(xiǎn)

隨著改革開(kāi)放政策的深化，中國(guó)日益進(jìn)入一個(gè)利益多元化的社會(huì)，就邊疆而言，利益多元化主要表現(xiàn)為中央政府與邊疆地方政府、邊疆地方政府與核心區(qū)域地方政府、邊疆民眾與核心區(qū)域民眾、邊疆地區(qū)少數(shù)民族與漢族之間的利益競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系。利益競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系有利于提高區(qū)域之間的競(jìng)爭(zhēng)意識(shí)與發(fā)展動(dòng)力，但它也可能導(dǎo)致地區(qū)間、群體間的利益失衡與利益沖突。在一些邊疆地區(qū)，由于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展嚴(yán)重不平衡，很容易導(dǎo)致各利益方張力加劇，使利益多元化有演變?yōu)檎味嘣⑺枷攵嘣娘L(fēng)險(xiǎn)。在這種局面下，邊疆地區(qū)的民眾極容易在利益多元化和利益沖突加劇時(shí)，受到境外勢(shì)力的挑唆和國(guó)內(nèi)分裂勢(shì)力的誘導(dǎo)，使邊疆安全與發(fā)展穩(wěn)定問(wèn)題急劇地凸顯，當(dāng)前在西部邊疆地區(qū)日益猖獗的“三股勢(shì)力”即是典型例證。可見(jiàn)，利益多元化在一定程度上也會(huì)對(duì)中國(guó)邊疆安全與治理形成挑戰(zhàn)。

3.民族問(wèn)題與宗教問(wèn)題復(fù)雜化加劇意識(shí)形態(tài)風(fēng)險(xiǎn)

邊疆地區(qū)意識(shí)形態(tài)建設(shè)一直是邊疆治理中的重要問(wèn)題，尤其近年來(lái)在邊疆意識(shí)形態(tài)風(fēng)險(xiǎn)加劇的情況下，其重要性、緊迫性進(jìn)一步凸顯。抓好意識(shí)形態(tài)工作可以有效地增進(jìn)國(guó)民對(duì)執(zhí)政黨及其國(guó)家的政治認(rèn)同，從而提升執(zhí)政黨執(zhí)政的政治合法性。但在經(jīng)濟(jì)多元化、政治多元化、社會(huì)思潮動(dòng)態(tài)化的信息時(shí)代，意識(shí)形態(tài)在整合國(guó)家與社會(huì)中面臨著前所未有的風(fēng)險(xiǎn)，而邊疆地區(qū)由于存在著特殊的邊疆少數(shù)民族意識(shí)、民族風(fēng)俗習(xí)慣，它與國(guó)家主流意識(shí)形態(tài)具有一定的異質(zhì)性，但兩者之間是對(duì)立與統(tǒng)一的關(guān)系。在國(guó)家治理的常態(tài)下，具有異質(zhì)性的民族意識(shí)、民族風(fēng)俗習(xí)慣、民族文化與主流意識(shí)形態(tài)是能夠處于和諧狀態(tài)之中的，但由于地區(qū)發(fā)展不平衡、邊疆開(kāi)發(fā)不均衡及西方大國(guó)意識(shí)形態(tài)輸出等，都有可能讓其與主流意識(shí)形態(tài)形成一定張力，從而強(qiáng)化少數(shù)民族文化的異質(zhì)，甚至產(chǎn)生意識(shí)形態(tài)沖突，從而影響執(zhí)政黨和國(guó)家意識(shí)形態(tài)對(duì)邊疆民族意識(shí)和風(fēng)俗習(xí)慣的整合，削弱國(guó)家對(duì)邊疆治理的社會(huì)基礎(chǔ)。近年來(lái)，“三股勢(shì)力”在新疆、西藏等西部邊疆地區(qū)進(jìn)行的分裂活動(dòng)，與國(guó)內(nèi)外分裂勢(shì)力以邊疆少數(shù)民族問(wèn)題為借口無(wú)限放大甚至曲解民族政策有著巨大的相關(guān)性。

4.周邊國(guó)家間利益沖突加劇地緣政治風(fēng)險(xiǎn)

邊疆安全問(wèn)題，對(duì)國(guó)內(nèi)而言，是邊疆少數(shù)民族對(duì)中華民族和社會(huì)主義中國(guó)的認(rèn)同問(wèn)題；對(duì)外而言，則是如何處理中國(guó)與周邊國(guó)家外交關(guān)系的問(wèn)題。邊疆問(wèn)題的外部性實(shí)際上是周邊國(guó)家的外交政策與國(guó)家關(guān)系在邊疆地區(qū)的外溢與凸顯。新中國(guó)自成立以來(lái)一直奉行獨(dú)立自主的外交政策，本著睦鄰友好的精神發(fā)展與周邊國(guó)家的關(guān)系。但一些外部分裂勢(shì)力不斷借助邊疆問(wèn)題、民族問(wèn)題在邊境地區(qū)制造矛盾和沖突。例如，蘇聯(lián)自20世紀(jì)60年代末以來(lái)，一度在中國(guó)西部和北部邊疆制造緊張的對(duì)峙局面，并支持越南侵?jǐn)_中國(guó)南部邊疆，對(duì)中國(guó)陸地邊疆安全構(gòu)成了最嚴(yán)重的威脅。印度在20世紀(jì)60年代，也借口邊疆的歷史遺留問(wèn)題和邊疆民族問(wèn)題對(duì)中國(guó)邊疆地區(qū)不斷蠶食，并制造軍事摩擦。最終，中國(guó)通過(guò)自衛(wèi)反擊戰(zhàn)，才在中印邊界地區(qū)贏得和平穩(wěn)定局面。

5.一些境外勢(shì)力的介入干預(yù)加劇中國(guó)邊疆的治理風(fēng)險(xiǎn)

中國(guó)的邊疆安全問(wèn)題，不僅與周邊國(guó)家的邊疆政策有著直接關(guān)系，而且與一些境外勢(shì)力的滲透、顛覆和破壞活動(dòng)有著密切聯(lián)系。20世紀(jì)60年代末到80年代，越南在中國(guó)云南、廣西邊疆地區(qū)不斷制造軍事摩擦，傷害中國(guó)大批無(wú)辜軍民，甚至演變?yōu)槲溲b入侵中國(guó)的邊疆領(lǐng)土。越南當(dāng)局之所以敢如此肆無(wú)忌憚地在中國(guó)邊疆地區(qū)挑釁，一個(gè)最重要原因在于當(dāng)時(shí)它得到了蘇聯(lián)的絕對(duì)支持。近年來(lái)，一些西方敵對(duì)勢(shì)力不斷直接或間接地插手中國(guó)周邊國(guó)際事務(wù)、尤其是東南亞小國(guó)的內(nèi)部事務(wù)，甚至不斷制造“顏色革命”、扶持建立親西方政權(quán)等制造中國(guó)邊疆危機(jī)，以達(dá)到遏制中國(guó)和平崛起的目的。2015年初以來(lái)，中緬邊境地區(qū)安全形勢(shì)因緬甸內(nèi)戰(zhàn)迅速緊張起來(lái)。“兩會(huì)”期間，緬甸政府軍在進(jìn)攻緬北反政府武裝時(shí)，軍機(jī)進(jìn)入中國(guó)境內(nèi)，炸死炸傷多名中國(guó)居民，大批緬甸難民涌入中國(guó)邊境地區(qū)，給中國(guó)云南等邊疆地區(qū)的生產(chǎn)生活帶來(lái)了一系列不穩(wěn)定因素。中國(guó)政府果斷在中緬邊境地區(qū)緊急集結(jié)應(yīng)急部隊(duì)，以防止敵對(duì)勢(shì)力在中國(guó)周邊國(guó)家搞顏色革命，進(jìn)一步攪亂中緬邊境地區(qū)正常的生產(chǎn)生活秩序[10]。 可見(jiàn)，中國(guó)周邊地區(qū)仍存在著復(fù)雜的國(guó)際問(wèn)題，這些沖突隱患一旦激化就會(huì)影響中國(guó)邊疆地區(qū)的安全與穩(wěn)定，因而增加了治理難度。

6.邊疆觀(guān)念與戰(zhàn)略滯后加劇邊疆治理困境

帝制中國(guó)并沒(méi)有現(xiàn)代的邊疆觀(guān)念，也沒(méi)有明確的邊疆界限。帝制中國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)實(shí)施的“中心—邊緣”式治理模式讓中央政府無(wú)法擺脫“強(qiáng)干弱枝”的治國(guó)方略；加之邊疆問(wèn)題與民族問(wèn)題交織錯(cuò)節(jié)，導(dǎo)致中國(guó)傳統(tǒng)的統(tǒng)治階層沒(méi)有從根本上區(qū)分兩者的實(shí)質(zhì)差別，甚至將其視為一個(gè)問(wèn)題。從本質(zhì)而言，邊疆是對(duì)周邊主權(quán)國(guó)家而言的，而少數(shù)民族問(wèn)題則是國(guó)家內(nèi)部的問(wèn)題，兩者雖然有不少交集，但內(nèi)涵仍屬于兩個(gè)領(lǐng)域。因此，對(duì)其問(wèn)題的分析與解決應(yīng)運(yùn)用不同的治理思維和政策方略。此外，帝制中國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)重視陸地邊界，幾無(wú)海洋邊界的意識(shí)。海洋邊界的意識(shí)和重要性是伴隨著1840年以來(lái)中國(guó)面對(duì)西方列強(qiáng)的海洋侵略和幾無(wú)還手之力的被動(dòng)挨打體悟到的。從秦以后的2 000多年時(shí)間里，中國(guó)的邊疆治理方略基本上采取的是被動(dòng)防守，守衛(wèi)邊疆只是拱衛(wèi)國(guó)家核心區(qū)域的手段。近代以來(lái)，西方國(guó)家不僅在海洋邊疆理論和方略指導(dǎo)下不斷擴(kuò)大對(duì)包括中國(guó)在內(nèi)的廣大亞非拉國(guó)家的侵略，而且逐漸形成了包括利益邊疆、文化邊疆、高空邊疆、網(wǎng)絡(luò)邊疆在內(nèi)的一系列邊疆觀(guān)念和邊疆理論體系，并由此形成了西方大國(guó)尤其是美國(guó)崛起和全球化的治國(guó)方略。實(shí)際上，美國(guó)的崛起和稱(chēng)霸進(jìn)程，也是美國(guó)邊疆理論與邊疆治理方略形成與發(fā)展的過(guò)程。因此，中國(guó)必須以現(xiàn)代的邊疆觀(guān)念和治理理念應(yīng)對(duì)當(dāng)前邊疆的治理困境。

四、以五大發(fā)展理念為指南，全面推進(jìn)邊疆治理創(chuàng)新

當(dāng)前，中國(guó)邊疆安全形勢(shì)嚴(yán)峻，面臨著很多不確定的風(fēng)險(xiǎn)因素。西部大開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略的深入進(jìn)行和國(guó)家“一帶一路”戰(zhàn)略的深入實(shí)施，在給中國(guó)邊疆治理帶來(lái)難得機(jī)遇的同時(shí)，也由于邊疆地區(qū)全面開(kāi)放而使之面臨著前所未有的安全風(fēng)險(xiǎn)。為全面落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀(guān)，黨的十八屆五中全會(huì)提出了“五大發(fā)展理念”，這為中國(guó)構(gòu)建邊疆安全體系、加快邊疆治理體系和治理能力現(xiàn)代化提供了新的治理理念與路徑。因此，必須以科學(xué)發(fā)展觀(guān)為指導(dǎo)，牢固樹(shù)立科學(xué)發(fā)展理念，大力實(shí)施邊疆發(fā)展戰(zhàn)略，縮小區(qū)域差距。由于遠(yuǎn)離國(guó)家核心區(qū)域，再加上高原山區(qū)的惡劣地理?xiàng)l件和國(guó)家梯次發(fā)展戰(zhàn)略的影響，中國(guó)邊疆地區(qū)長(zhǎng)期處于貧困狀態(tài)。例如，西部邊疆地區(qū)國(guó)土面積占全國(guó)的71.5%，陸地邊境線(xiàn)長(zhǎng)達(dá)1.8萬(wàn)公里，全國(guó)整個(gè)陸上邊境線(xiàn)82%都在西部邊疆省份；全國(guó)75%的少數(shù)民族居住在西部邊疆地區(qū)，現(xiàn)在全國(guó)年收入在1 196元以下的貧困人口有66%生活在西部邊疆地區(qū)[11]。國(guó)家實(shí)施西部大開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略以來(lái)，盡管西部地區(qū)取得長(zhǎng)足發(fā)展，但與東部地區(qū)相比仍然存在著相當(dāng)大的差距。再加上西部地區(qū)民族文化多元、宗教問(wèn)題比較復(fù)雜，使穩(wěn)邊固邊的任務(wù)依然艱巨。“五大發(fā)展理念”的核心還是發(fā)展問(wèn)題，中國(guó)邊疆地區(qū)長(zhǎng)期存在的各種風(fēng)險(xiǎn)與問(wèn)題，其解決最終還是要依靠科學(xué)發(fā)展。鄧小平反復(fù)強(qiáng)調(diào)“發(fā)展是硬道理”“貧窮不是社會(huì)主義，發(fā)展太慢也不是社會(huì)主義”。因此，中國(guó)作為社會(huì)主義國(guó)家必須進(jìn)一步加快邊疆地區(qū)經(jīng)濟(jì)社區(qū)發(fā)展，努力縮小邊疆地區(qū)與東部地區(qū)的差距。為此，中國(guó)邊疆治理要充分利用國(guó)家實(shí)施西部大開(kāi)發(fā)政策和“一帶一路”發(fā)展戰(zhàn)略的契機(jī)，科學(xué)制定邊疆地區(qū)發(fā)展政策，實(shí)施精準(zhǔn)扶貧，加快推進(jìn)邊疆經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展。

1.牢固樹(shù)立創(chuàng)新理念，推動(dòng)邊疆觀(guān)念、邊疆戰(zhàn)略創(chuàng)新

創(chuàng)新是一個(gè)國(guó)家和民族生命力不竭之動(dòng)力，也是一個(gè)政黨永葆生機(jī)的源泉。實(shí)踐基礎(chǔ)上的理論創(chuàng)新是社會(huì)治理模式、治理體制機(jī)制創(chuàng)新的先導(dǎo)。黨的十八屆五中全會(huì)提出，“要把創(chuàng)新擺在國(guó)家發(fā)展全局的核心位置……讓創(chuàng)新貫穿黨和國(guó)家的一切工作”[12]7。就邊疆安全治理而言，邊疆治理創(chuàng)新就是要通過(guò)邊疆觀(guān)念創(chuàng)新、邊疆理論創(chuàng)新帶動(dòng)邊疆治理體制機(jī)制創(chuàng)新，建構(gòu)現(xiàn)代民族國(guó)家的邊疆安全體系。帝制中國(guó)長(zhǎng)期奉行“守中治邊”的理念，形成了具有很強(qiáng)路徑依賴(lài)的“中心—邊緣”式治理模式，遂造成整個(gè)王朝時(shí)代事實(shí)上是“有國(guó)無(wú)邊”的狀態(tài)。新中國(guó)成立以來(lái)，中國(guó)雖然在邊疆治理方面取得了一系列的成就，但還沒(méi)有從根本上走出王朝時(shí)代“守中治邊”的思維，甚至改革開(kāi)放以后，仍有一些人把邊疆問(wèn)題同民族問(wèn)題混為一談，習(xí)慣用傳統(tǒng)中國(guó)解決少數(shù)民族問(wèn)題的思路去治理邊疆。實(shí)際上，全球化徹底顛覆了傳統(tǒng)邊疆治理的“中心—邊緣”模式，邊疆地區(qū)與國(guó)家核心區(qū)域不再是一個(gè)相對(duì)立的概念。在此背景下，只有以利益邊疆、空天邊疆、文化邊疆、網(wǎng)絡(luò)邊疆等新理念分析中國(guó)邊疆問(wèn)題，才能形成新理論、新戰(zhàn)略，才能讓中國(guó)的邊疆治理有效地應(yīng)對(duì)全球化和地緣政治復(fù)雜化帶來(lái)的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。為此，中國(guó)要徹底拋棄“中心—邊緣”式的邊疆治理思維，以國(guó)家核心利益為中心、以利益邊疆為引導(dǎo)，加快構(gòu)建中國(guó)利益邊疆的安全治理體系。

國(guó)家的主權(quán)利益、安全利益、發(fā)展利益集中構(gòu)成了國(guó)家的核心利益，而國(guó)家的核心利益也必然集中體現(xiàn)和彰顯在邊疆利益上。這要求中國(guó)必須適時(shí)調(diào)整改革開(kāi)放以來(lái)“優(yōu)先發(fā)展東部，讓東部地區(qū)先富起來(lái)”的理念，從國(guó)家核心利益出發(fā)，把邊疆安全與發(fā)展放在改革開(kāi)放和現(xiàn)代化建設(shè)更加突出的位置上，深入推進(jìn)西部大開(kāi)發(fā)，尤其是要通過(guò)國(guó)家“一帶一路”發(fā)展戰(zhàn)略，讓邊疆地區(qū)成為深化改革開(kāi)放和社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的前沿陣地和試驗(yàn)田，推動(dòng)整個(gè)邊疆地區(qū)全方位對(duì)外開(kāi)放。此外，還要從利益邊疆的理念出發(fā)，構(gòu)建邊疆安全防控區(qū)域地段，確保中國(guó)周邊地區(qū)“不生戰(zhàn)、不生亂”。在全球化和地緣政治復(fù)雜化的今天，中國(guó)必須樹(shù)立高度的利益邊疆意識(shí)，“要把創(chuàng)新擺在我軍發(fā)展建設(shè)全局中的重要位置，通過(guò)自主創(chuàng)新掌握主動(dòng)，見(jiàn)之于未萌、識(shí)之于未發(fā)，下好先手棋、打好主動(dòng)仗”[13]，確保邊疆安全和國(guó)家核心利益不受侵犯。

2.牢固樹(shù)立協(xié)調(diào)發(fā)展理念，構(gòu)建區(qū)域發(fā)展協(xié)調(diào)機(jī)制與利益協(xié)調(diào)機(jī)制

黨的十八大報(bào)告在總結(jié)中國(guó)發(fā)展中存在的問(wèn)題時(shí)，把“發(fā)展中不平衡、不協(xié)調(diào)、不可持續(xù)問(wèn)題依然突出”[14]放在了第一位。這種“不平衡、不協(xié)調(diào)、不可持續(xù)”的問(wèn)題主要表現(xiàn)為東、中、西部發(fā)展不平衡，集中表現(xiàn)為邊疆地區(qū)與核心發(fā)達(dá)地區(qū)差距日益擴(kuò)大上面。“社會(huì)和諧在很大程度上取決于社會(huì)生產(chǎn)力的發(fā)展水平，取決于發(fā)展的協(xié)調(diào)性”[15]8。邊疆安全穩(wěn)定事關(guān)國(guó)家核心利益，沒(méi)有協(xié)調(diào)發(fā)展，就沒(méi)有邊疆的和諧穩(wěn)定，也就沒(méi)有整個(gè)國(guó)家與社會(huì)的和諧穩(wěn)定。黨的十八屆五中全會(huì)指出，“堅(jiān)持協(xié)調(diào)發(fā)展，必須牢牢把握中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)總布局，正確處理發(fā)展中的重大關(guān)系……不斷增強(qiáng)發(fā)展的整體性”。而發(fā)展的整體性需要協(xié)調(diào)性發(fā)展來(lái)實(shí)現(xiàn)，“增強(qiáng)發(fā)展協(xié)調(diào)性，必須在協(xié)調(diào)發(fā)展中拓寬發(fā)展空間，在薄弱領(lǐng)域中增強(qiáng)發(fā)展后勁”。這就要求中國(guó)必須加快推進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，整體推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化。

以協(xié)調(diào)發(fā)展推進(jìn)邊疆安全，就是要在深入推進(jìn)西部大開(kāi)發(fā)和全面落實(shí)“一帶一路”國(guó)家戰(zhàn)略中，進(jìn)一步加大中央財(cái)政對(duì)邊疆地區(qū)的支持力度，按照國(guó)家基本公共服務(wù)均等化的要求，加快邊疆地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施和教育、衛(wèi)生、文化等公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)；加大扶持邊疆地區(qū)承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)工作，重點(diǎn)扶持邊疆地區(qū)優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)，加快邊疆地區(qū)資源優(yōu)勢(shì)向發(fā)展優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)變的步伐；支持并引導(dǎo)東部發(fā)達(dá)省份與邊疆地區(qū)建立對(duì)口援助關(guān)系，重點(diǎn)支持邊疆地區(qū)自身造血功能，加快形成核心發(fā)達(dá)地區(qū)與邊疆地區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展的體制機(jī)制，逐步形成“以政府為主導(dǎo)、市場(chǎng)為紐帶、企業(yè)為主體、項(xiàng)目為載體”的互利互惠協(xié)作體制機(jī)制。

3.牢固樹(shù)立綠色發(fā)展理念，實(shí)現(xiàn)邊疆地區(qū)可持續(xù)發(fā)展

改革開(kāi)放以來(lái)，由于國(guó)家一度實(shí)施“東部地區(qū)優(yōu)先發(fā)展”的梯次發(fā)展戰(zhàn)略，導(dǎo)致中國(guó)核心區(qū)域與邊疆地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展差距持續(xù)擴(kuò)大。為努力縮小差距，一些西部邊疆政府實(shí)施了所謂的“趕超戰(zhàn)略”，雖然取得了顯著成效，但也在一定程度上造成了生態(tài)環(huán)境的破壞，這種注重眼前利益的發(fā)展有可能進(jìn)一步誘發(fā)西部邊疆的固有風(fēng)險(xiǎn)。為此，西部邊疆地區(qū)發(fā)展必須依據(jù)十八屆五中全會(huì)提出的綠色發(fā)展理念，走一條經(jīng)濟(jì)社會(huì)生態(tài)可持續(xù)的邊疆發(fā)展道路。

第一，堅(jiān)持綠色發(fā)展，為邊疆安全穩(wěn)定奠定可持續(xù)的物質(zhì)基礎(chǔ)。

作為發(fā)展理念創(chuàng)新的重要內(nèi)容，堅(jiān)持綠色發(fā)展就是要堅(jiān)持節(jié)約資源和保護(hù)環(huán)境的基本國(guó)策，堅(jiān)持可持續(xù)發(fā)展，堅(jiān)定走生產(chǎn)發(fā)展、生活富裕、生態(tài)良好的文明發(fā)展道路，加快建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會(huì)，形成人與環(huán)境和諧發(fā)展的現(xiàn)代化建設(shè)格局。長(zhǎng)期以來(lái)，地方政府尋求的是經(jīng)濟(jì)績(jī)效合法性模式，就是所謂的GDP模式，即把GDP的增長(zhǎng)看成最重要、甚至是唯一的干部考核指標(biāo)，這就使得邊疆地區(qū)日益陷入“先污染后治理”的發(fā)展模式，使“任何時(shí)候都不能以犧牲環(huán)境為代價(jià)去換取經(jīng)濟(jì)的一時(shí)發(fā)展”這一箴言成了口號(hào)。綠色發(fā)展就是要求邊疆地區(qū)必須破除GDP崇拜，真正樹(shù)立科學(xué)發(fā)展觀(guān)，走一條人與自然和諧發(fā)展的邊疆可持續(xù)發(fā)展之路。為此，必須正確處理好政府與市場(chǎng)、社會(huì)的關(guān)系；必須通過(guò)法的契約科學(xué)界定政府、市場(chǎng)、社會(huì)三者的邊界，并以法治政府建設(shè)保證邊疆地區(qū)的生態(tài)安全，實(shí)現(xiàn)邊疆經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)的可持續(xù)發(fā)展。

第二，堅(jiān)持法治理念，為邊疆綠色發(fā)展提供堅(jiān)實(shí)的法制基礎(chǔ)。改革開(kāi)放以來(lái)，日益嚴(yán)重的污染現(xiàn)實(shí)告訴我們，必須堅(jiān)持綠色發(fā)展，任何時(shí)候都不能再以犧牲環(huán)境為代價(jià)去換取經(jīng)濟(jì)的一時(shí)發(fā)展。“綠水青山就是金山銀山”“寧要綠水青山，也不要污染帶來(lái)的金山銀山”的綠色發(fā)展理念一定要深入邊疆廣大干部群眾的心中。綠色發(fā)展必須要靠法律制度保障，必須把政府的權(quán)力關(guān)進(jìn)法律制度的籠子里，否則就無(wú)法避免政府越位的現(xiàn)象。因此，作為“裁判員”的政府，其行為本身也應(yīng)約束在法治框架內(nèi)，必須建設(shè)法治政府，以基于人民意志為基礎(chǔ)的法治政府履行綠色發(fā)展的責(zé)任。現(xiàn)代法治政府在很大程度上表現(xiàn)為一個(gè)現(xiàn)代“稅收政府”而非一個(gè)“自產(chǎn)政府”，這就要求依法規(guī)范并逐步清除各級(jí)政府的平臺(tái)公司，通過(guò)法律制度遏制各級(jí)政府GDP沖動(dòng)；按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和法治政府的要求，把地方政府打造成為市場(chǎng)規(guī)則的制定者、市場(chǎng)活動(dòng)的監(jiān)督者、市場(chǎng)主體的服務(wù)者。各級(jí)邊疆政府也應(yīng)是一個(gè)營(yíng)造環(huán)境、提供服務(wù)和保障公平的治理主體，更多地發(fā)揮為所有財(cái)富創(chuàng)造主體提供秩序和服務(wù)的權(quán)威性治理共同體作用。

4.堅(jiān)持開(kāi)放發(fā)展理念，以互信合作戰(zhàn)略推進(jìn)利益共同體建設(shè)，增進(jìn)邊疆互信安全

黨的十八屆五中全會(huì)提出的開(kāi)放發(fā)展，就是要求中國(guó)必須順應(yīng)國(guó)別經(jīng)濟(jì)深度融入世界經(jīng)濟(jì)的新趨勢(shì)，奉行互利共贏的開(kāi)放戰(zhàn)略，與周邊國(guó)家協(xié)同推進(jìn)戰(zhàn)略互信，以利益共同體增進(jìn)邊疆地區(qū)的互信與安全。

第一，邊疆地區(qū)堅(jiān)持開(kāi)放發(fā)展、增進(jìn)邊疆安全，就是要求邊疆各級(jí)政府要有開(kāi)放性、國(guó)際性的視野，以公共性、開(kāi)放性、國(guó)際化的思維推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變，主動(dòng)適應(yīng)國(guó)家提出的與周邊國(guó)家深度融合、互利共贏、打造利益共同體的新戰(zhàn)略。

第二，堅(jiān)持邊疆地區(qū)開(kāi)放發(fā)展，就是奉行互利共贏的開(kāi)放戰(zhàn)略，協(xié)同推進(jìn)戰(zhàn)略互信，努力形成深度融合的邊疆互利合作新格局。為此，要努力提高邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)、跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)的發(fā)展水平，通過(guò)深度融合式的邊疆雙邊和多邊合作，在邊疆地區(qū)與周邊國(guó)家構(gòu)建廣泛的利益共同體。

第三，堅(jiān)持邊疆地區(qū)開(kāi)放發(fā)展，就是充分借助國(guó)家“一帶一路”戰(zhàn)略，在邊疆地區(qū)與周邊國(guó)家開(kāi)展全方位的合作交流。不斷創(chuàng)新邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)、跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)體制機(jī)制，適時(shí)成立雙邊或多邊合作邊疆自由貿(mào)易區(qū)，深化與周邊國(guó)家經(jīng)濟(jì)文化合作交流，與周邊國(guó)家一道構(gòu)建命運(yùn)共同體。

5.牢固樹(shù)立共享理念，以構(gòu)建共享共建機(jī)制推進(jìn)邊疆安全

黨的十八屆五中全會(huì)明確指出，“堅(jiān)持共享發(fā)展，就是要堅(jiān)持發(fā)展為了人民、發(fā)展依靠人民、發(fā)展成果由人民共享，作出更有效的制度安排，使全體人民在共建共享中有更多獲得感，增強(qiáng)發(fā)展動(dòng)力，增進(jìn)人民團(tuán)結(jié)，朝著共同富裕方向穩(wěn)步前進(jìn)”。因此，一個(gè)讓人民滿(mǎn)意的服務(wù)型政府，就是要?jiǎng)?chuàng)造條件，通過(guò)一系列制度安排在邊疆地區(qū)打造一個(gè)共享型社會(huì)，實(shí)現(xiàn)共同富裕，并以共享型邊疆推進(jìn)安全和諧邊疆建設(shè)。

第一，以國(guó)內(nèi)共享型邊疆建設(shè)推進(jìn)邊疆安全，打造共享共建的邊疆社會(huì)治理新格局。共建共享是“共同建設(shè)、共同享有”的簡(jiǎn)稱(chēng)，中國(guó)所構(gòu)建的和諧社會(huì)必然是一個(gè)“中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)全體人民共同建設(shè)、共同享有的和諧社會(huì)”[15]5，按照共同建設(shè)、共同享有的原則，著力解決人民最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實(shí)的利益問(wèn)題，努力形成全體人民各盡所能、各得其所而又和諧相處的局面。中國(guó)的邊疆，不僅是邊疆人民的邊疆，更是全體中國(guó)人民的邊疆，是中華民族的邊疆；沒(méi)有祖國(guó)邊疆的安全就沒(méi)有國(guó)家的安全，沒(méi)有邊疆的現(xiàn)代化，就沒(méi)有整個(gè)中國(guó)的現(xiàn)代化。因此，邊疆的“共同建設(shè)”是中國(guó)全體人民的共同責(zé)任；“共享”邊疆安全帶來(lái)的國(guó)家安定和諧的成果也是全體人民應(yīng)有的權(quán)利。“共建”是“共享”的前提，“共享”是“共建”的目的。因此，要按照黨的十八屆五中全會(huì)提出的“加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)治理……推進(jìn)社會(huì)治理精細(xì)化，構(gòu)建全民共建共享的社會(huì)治理格局”[12]85的要求，加快共享型邊疆治理體系建設(shè)，加快構(gòu)建國(guó)家核心區(qū)域與邊疆區(qū)域共同建設(shè)，努力形成邊疆社會(huì)治理新格局。

第二，以打造周邊國(guó)家利益共同體推進(jìn)與周邊國(guó)家命運(yùn)共同體建設(shè)。以共享理念指導(dǎo)的邊疆安全發(fā)展，不僅是邊疆人民與內(nèi)地人民一道共建共享和諧邊疆的過(guò)程，也是中國(guó)與周邊國(guó)家共建共享和平邊疆的過(guò)程。“面對(duì)國(guó)際形勢(shì)的深刻變化和世界各國(guó)深化合作的客觀(guān)要求，各國(guó)應(yīng)該共同推動(dòng)以合作共贏為核心的新型國(guó)際關(guān)系，各國(guó)人民應(yīng)一起來(lái)維護(hù)世界和平，促進(jìn)共同發(fā)展”。這里的“共同發(fā)展”指的就是各國(guó)和各國(guó)人民應(yīng)該“共同享受尊嚴(yán)、共同享受發(fā)展成果、共同享受安全保障”[16]。無(wú)論從地理方位、自然環(huán)境還是從相互關(guān)系來(lái)看，周邊國(guó)家對(duì)中國(guó)邊疆的安全與建設(shè)都具有十分重要的戰(zhàn)略意義。邊疆安全治理的一個(gè)非常重要的內(nèi)容就是要處理好與周邊國(guó)家的關(guān)系，這是實(shí)現(xiàn)‘兩個(gè)百年’奮斗目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國(guó)夢(mèng)的需要。因此，中國(guó)要積極推進(jìn)周邊外交，爭(zhēng)取良好的周邊環(huán)境，并使中國(guó)發(fā)展更多惠及周邊國(guó)家，實(shí)現(xiàn)共同發(fā)展[7]。為此，必須做好四個(gè)方面的工作：其一，堅(jiān)持“與鄰為善、以鄰為伴”和“睦鄰、安鄰、富鄰”的周邊外交基本方針。即始終堅(jiān)持睦鄰友好、守望相助，講平等、重感情，長(zhǎng)見(jiàn)面、多走動(dòng)，誠(chéng)心誠(chéng)意地對(duì)待周邊國(guó)家，爭(zhēng)取更多的周邊朋友，爭(zhēng)取周邊環(huán)境長(zhǎng)期安全和諧。其二，本著互利互惠的原則同周邊國(guó)家開(kāi)展合作，編織更加緊密的共同利益網(wǎng)絡(luò)，把雙方利益融合提升到更高水平，讓周邊國(guó)家能夠更加受益于中國(guó)的發(fā)展；進(jìn)一步加快中國(guó)沿邊地區(qū)對(duì)周邊國(guó)家開(kāi)放的力度，加快雙方基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通；以周邊為基礎(chǔ)加快實(shí)施邊疆自由貿(mào)易區(qū)建設(shè)，構(gòu)筑區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化新格局。其三，充分發(fā)揮比較優(yōu)勢(shì)，找準(zhǔn)深化與周邊國(guó)家互利合作的戰(zhàn)略契合點(diǎn)，積極參與區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作；尤其要充分發(fā)揮國(guó)家實(shí)施“一帶一路”戰(zhàn)略的影響力，以亞投行為抓手，進(jìn)一步深化中國(guó)與周邊國(guó)家全方位的深度合作，積極構(gòu)建周邊利益共同體。其四，要與周邊國(guó)家全面推進(jìn)區(qū)域安全合作，以區(qū)域安全共同體推進(jìn)區(qū)域命運(yùn)共同體建設(shè)。

結(jié)語(yǔ)

邊疆安全事關(guān)國(guó)家的榮衰興亡。當(dāng)前中國(guó)邊疆地區(qū)面臨著傳統(tǒng)安全因素，也面臨著非傳統(tǒng)安全因素，邊疆安全形勢(shì)非常嚴(yán)峻。而中國(guó)當(dāng)前的邊疆治理理念、邊疆戰(zhàn)略與邊疆政策還不能完全有效地應(yīng)對(duì)各種尖銳復(fù)雜的邊疆安全問(wèn)題。黨的十八屆五中全會(huì)提出“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開(kāi)放、共享”五大發(fā)展理念，為中國(guó)更新邊疆安全治理觀(guān)念、建構(gòu)邊疆安全治理理論體系進(jìn)而以科學(xué)的邊疆治理戰(zhàn)略、精準(zhǔn)的邊疆治理政策和打造邊疆利益共同體、安全共同體、命運(yùn)共同體來(lái)破解邊疆安全困境，提供了開(kāi)創(chuàng)性思維和創(chuàng)新性治理路徑。

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[責(zé)任編輯：鞏村磊]

收稿日期：2016-04-04

基金項(xiàng)目：國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目“城鄉(xiāng)結(jié)合部社會(huì)管理路徑創(chuàng)新研究”(13BZZ036)；四川大學(xué)西部邊疆安全與發(fā)展協(xié)同創(chuàng)新中心資助項(xiàng)目“西部邊疆治理體系與治理能力現(xiàn)代化研究”

作者簡(jiǎn)介：史云貴(1971—)男，教授，博士生導(dǎo)師，從事中國(guó)政府與政治、地方政府治理、社會(huì)治理創(chuàng)新研究；冉連(1987—)，男，博士研究生，從事地方治理創(chuàng)新研究。

中圖分類(lèi)號(hào)：D67

文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

文章編號(hào)：1002-462X(2016)07-0056-08

·政治發(fā)展研究·