從海外經驗看央企的公司治理

背景鏈接

根據國務院國資委統一安排，中央企業中青年高級管理人員培訓班第4期第1黨支部的20名學員到美國斯坦福大學和加利福尼亞大學伯克利本部及硅谷部分高科技企業參加了“企業治理與創新”高管培訓項目學習考察。培訓項目中涉及“企業治理與管控”主題的課程共有4場，分別由斯坦福大學丹尼爾·西西利亞諾教授、尼古拉斯布魯姆教授和馬克·萊姆利教授主講，同時還有書面學習資料《查理·芒格的企業管理之道》、《信任：企業管理中的不成文規定》和《思科啟示錄》，涉及美國企業治理和管理、跨國擴張企業治理和全球制造企業管理等。學員以課程為綱，堅持理論思考與案例剖析相結合、國外經驗與國內實踐相結合、課堂學習與課外調研相結合的“三結合”原則，重點對美國上市公司企業治理和管控進行了學習研討，得到了不少收獲。

美國公司治理結構

與美國公司分散性、高度流動的股權結構相適應，美國公司從外部治理來說，是一種市場主導型的模式。公司股東利用依靠外部龐大且發達的資本市場，根據公司股票的漲落，通過股票買賣的方式進行“用腳投票”的機制，在實現其對公司影響的同時，促進控制權市場的活躍，并以此對代理人形成間接約束。同時，通過建立健全法律法規體系來保護投資者利益和保障信息披露。

從內部治理來說，美國公司實行二元制或“雙層制”（股東會和與經理層高度重合并實際由CEO控制的董事會）的公司治理結構。但是美國公司治理模式的基本特征是股權相當分散，股票流動性大，股東過度的分散，使股東大會作用有限。而這時，在美國作為最高權力機構的董事會基本上被經理所控制。這一問題給企業治理結構也帶來兩方面的弊端：一是對經營者監督失控，出現了“內部人控制”問題，即經營者的執行權超越了董事會的決定權，因而經營者由于過多地追求自身利益而損害股東利益的行為時有發生。在不能很好監督經營者的情況下，個人股東就把監督公司經營者的興趣轉移到關注股票的收益率變化上，不斷變換自己手中的股票組合，以期達到利潤最大化。這就帶來了第二個弊端，即造成經營者的短期化經營行為。迫于股票市場的壓力，經營者為了取悅于股東，不得不把精力用于近期利潤的實現，從而失去了制定長期經營目標的動力，使得美國公司在長期規劃和基礎研究開發方面的投資明顯低。

美國公司治理模式有以下三個特征較為突出。

一是不設監事會，由董事會履行監督職責，經理人控制明顯。美國公司強調公司以外的人擔任董事。一般美國公司董事會平均為13人左右，而外部董事占75%左右。一般董事會很大一部分實權掌握在外部董事手中，董事長一般都為外部董事兼任。美國公司不設監事會，由董事會中設一個高級主管委員會履行監督事務。紐約股票交易所明確規定，凡是在該交易所掛牌上市的美國公司，董事會中應成立至少包括2名外聘董事組成的審計委員會，一是向股東提供公司真實、全面的財務報告；二是向公眾報告該公司董事們的薪水和獎金。對于諸如硅谷的高科技初創公司，其創投資本即使占據超半數的股權，但基于信任，也一般同意將控制權由初創人或初創團隊來控制，即并非“一股一權”，這也進一步增強了內部人控制，形成了“經理人雇傭資本”的格局。

二是以股票期權為激勵經理人員的主要手段。由于資本市場發達，美國公司的股權相對分散，股東和董事會對經營者的約束較弱，美國公司采取了股票期權的手段激勵和約束企業經理人。美國最大的1000家公司中，經理人員的報酬的1/3左右是以股票期權為標準的。而在機構投資者所占股份較多的上市公司中，其激勵特點是以利潤為標準、以市場為約束、以高薪為激勵。

三是企業中職工持股制度較為典型。職工持股計劃是指本公司職工以一定形式認購公司股票，或公司把一部分新增利潤用來購買股票分給職工，使職工擁有公司股權，從而分享公司在職工協助下創造出來的一部分利潤的一種職工福利制度。美國實行職工持股計劃對促進生產發展有一定作用。據美國“國家職工所有制中心”的一項調查表明，實行職工持股計劃公司的銷售額，比實行前每年提高1.89%，比不實行的公司每年增長要快5.4%；就業增長比沒有實行職工持股計劃前要多1.21% ，比不實行的公司每年要多增長5.05%。

美國公司治理趨勢

美國公司治理經歷了股權治理到否定股權治理，再至機構投資者參與治理的過程，特別是隨著機構投資者在公司持股規模的擴大和美國股票市場的低迷，機構投資者“用腳投票”的成本攀升，使他們被動套牢成為該公司的大股東。套牢之后的機構投資者有積極性也有能力和動力介入上市公司的治理，從而變為積極的投資者，以公司持續性的價值提升來獲得超過股票交易的長期回報。從20世紀90年代中期開始，美國大部分機構投資者放棄了華爾街準則，積極參與公司治理，并在改善上市公司治理結構和提升公司績效等方面發揮了十分重要的作用。機構投資者越來越熱衷于參與公司未來戰略的制定，一方面推動了上市公司治理結構的改革，有效改善了“內部人控制”的現象，并帶來上市公司運作模式的轉變；另一方面也給機構投資者帶來足夠的收益來回報投資者。對業績差的公司，機構投資者不再簡單地通過賣股以逃離劣質公司，而是積極參與改進公司治理。他們參與公司治理的做法通常有私下交談、提出股東議案、行使代理投票權、對被投資公司監督、爭奪代理權等。機構投資者積極“用手投票”參與公司治理的效果是顯著的。這些機構投資者代表著特定的利益團體（自然人投資者），有追逐利潤最大化的內在動力，同時其主要成員大多是投資、理財、法律等方面的專家。由機構投資者的代表入主董事會，對經理人的決策提出相應權威的建議，同時又可抑制經理人的道德風險，從而可在一定程度上實現公司治理的科學化和規范化。

總之，美國公司治理，基于獨特的環境、股權、治理結構，在實現形式上普遍采用“用槌（法律訴訟）投票”；在外部治理模式上，偏重“用腳（股權買賣）投票”；在內部治理方式上，漸有“用手（調換經理）投票”。

美國的國企治理模式

總體來說，從數量上來看，美國國有企業總數要少于中國的國有企業，但從領域上來看，美國在國計民生核心領域的大規模企業，基本都是國有的，或者即使非國有，但也是不同形式的政府操控企業。美國各級政府對在工業、金融、郵政、國土、運輸、保險、環保、電力、公路、港口、公用設施、文化等“國計民生”領域的企業，無不都是通過直接或間接的管理來全面操盤。美國政府在管理國有企業問題上，是采取了與市場接軌的運營方式，也就是說，一些國企是用私企的方式來運營，這樣能有效提高工作效率，減少官僚主義對企業行為的影響。而這只是形式上的不同，作為企業本身來說，它的政府屬性永遠不會改變。

美國引入公司治理結構的國有企業很大程度上保持著和一般私營企業類似的公司治理模式。第一，國會是國有資產監管的最高權力機構。國會通過立法管理和控制國有企業，國有企業的建立、改組、廢除以及非國有化等重大問題必須由議會通過專門的法令決定。在通過立法對國有產權進行管理的同時，國會還可以對國有資產實施監督，議員有權出席國有控股企業股東大會并發表意見。第二，相關政府部門代表議會履行國有資產出資人職責。政府依據國有企業的行業特點，分別由相應的政府部門代表議會進行具體管理。主管部長通過掌握企業領導的任免權、在涉及國家利益上有權對企業發布“原則性指令”或“建議”等方式，對企業施加影響。第三，設立負責具體履職行權的股東執行機構。財政部從整體上對國有資產進行財務監督。對國有企業的具體監管，根據行業特點分別由相應的政府主管部門實施。第四，設立行業規制部門，對私有化以后的企業進行監管。公益性行業的企業私有化以后，私人股東往往把追求利潤最大化的商業訴求貫穿到為公眾利益服務的行為中，導致所提供的產品或服務價格上升、質量下降。特別是在監管方面，與傳統的國企監管部門相比，美國國會在監督國企時有著顯著的制度優勢。國會則是扁平化的機構，由435名眾議員和100名參議員組成。每位議員有著大致平等的權力和責任。參眾兩院議長、議員領袖、專門委員會主席等干部雖有特殊的權力和影響力，但無法凌駕于普通議員之上。國會的決策、立法亦均需經過復雜的議事、協調程序，按照少數服從多數原則，由議員一人一票表決產生，代表全體議員的共同意志。因此，每一位議員的意見和表決權都非常重要，但每個人承擔的壓力和責任卻很有限。議員接受賄賂的可能性也被壓縮到了最低點，因為收買少數議員雖有價值，但并沒有決定性的意義，而買通半數以上議員的花費則是天文數字，走漏消息的風險也高得驚人。美國憲法、法律和政治傳統則保障了國會監督國有企業的權力。由于議員由公眾選舉產生，而非上級任命，為了能夠在競選中獲勝，他們必須緊緊抓住一切能夠吸引公眾眼球的議題，展現自己的能力和“為民請命”的強烈意愿；另一方面，議員們來自不同的地區，代表了不同的利益群體。在美國西部的一些地區，人們飽受東部私人壟斷企業的剝削，對壟斷深惡痛絕。他們覺得：至少在公共事業領域，國有企業會比私人壟斷企業更有利于民生。

美國公司治理帶來的啟示

從以上美國上市公司治理體系的演進歷程和運行特征可以看到：

1.在現代市場經濟下，政權在上市公司治理制度中發揮著越來越重要的作用。這種作用主要體現在對上市公司強制性信息披露制度執行的監管作用中。

2.美國上市公司治理制度，走過了一個從否定股權治理到重新重視股權治理的過程。在美國第一次上市公司治理制度改革中，為了制衡壟斷大股東的權力集中，美國首先是否定壟斷大股東的股權治理，導致美國大公司股權的分散；而到20世紀90年代，隨著金融自由化，機構股東行動主義的興起，則意味著美國重新開始重視股權對上市公司治理的作用，由管理人資本主義轉向所有者資本主義。

3.美國上市公司治理制度的目標發生了變化，從過去單純的股東中心主義，發展到在重視保護股東利益的同時，兼顧利益相關者的利益，承擔應有的社會責任。

4.美國的上市公司治理制度不僅是美國上市公司各利益相關者博弈的產物，而且受到了美國特定的意識形態、政治文化以及法治環境的深刻影響。

5.股權分散化及其配套的治理模式，有利于創意創造創新型企業發展和商業模式創新，也有利于短期業績實現，但不利于投資回報期較長的項目投入和長遠規劃。特別是在高科技公司中持股比重盡管較少的初創人或團隊，能夠通過“雙層制”治理結構來實際控制公司，可以防范惡意收購，保證企業發展，但需要透明的信息披露機制和嚴格的法律體系來防范控制者的利益轉移，避免損害投資者利益。

6.在混合所有制條件下，合適的股權集中度對公司治理的有效性意義重大。一是股權集中度與公司業績之間存在一定的正相關性，只是這種正相關性不是單純的線性關系，即當股權集中度保持在合理規模時，就會對公司業績產生積極的促進作用；二是處于經濟轉軌過程中的國家，公司股權集中度與公司業績之間呈現正相關性；三是當股權集中度過低或過高時，都會對公司業績產生一定的消極作用，如股權集中度過高的副作用主要體現為控股大股東對小股東利益的侵占，這涉及到企業內部的利益分配問題，并不是完全意味著股權集中度過高的企業沒有較高的企業收益。

7.不存在統一普適的固定治理模式。公司治理，不僅是所有者-經營者-勞動者等利益相關者利益的博弈，更需要完善的法律體系、發達的市場體系、有效的管治體系和統一的信用體系，以及社會倫理體系，也需要完備的職業經理人體系和高素養的勞動者體系的配套建設，應堅持公司外部治理機制與內部治理機制的互動。特別是美國國有企業的治理，一是雖然各類股東的最終目標都是確保資產的保值增值、追求收益最大化，但在涉及保障國家安全、承擔社會責任、提供公共服務以及維護經濟穩定等體現國家意志的領域，國有或國控企業必不可少。二是設立明確的股東執行機構，對分散在各部門的國有資產進行協調，統一監管，把出資人監管與股東履職行權明確區分開來；并從國有企業所處行業的實際情況和特定的目標要求出發，實施分類管理與考核。三是包括出售國有資產（私有化）和收購私人股權（國有化）在內，國有資產的價值形態與物質形態之間可以相互轉換。只要能夠體現國家意愿、保值增值、惠及納稅人，就會取得多數民眾的支持，比如美國對房利美、房地美這兩戶企業的國有和私有化操作。

8.要重視員工在公司治理結構中的作用。可以采取一些物質獎勵措施對員工進行激勵，具體包括浮動工資、推行員工持股計劃和利潤分享計劃等。勞動者特別是骨干層法定權力不斷擴大，甚至可以像股東一樣進入董事會，成為董事會成員，參與經營決策的制訂，而資本所有者的權力則相應地受到一定程度的限制。

9.當前全新融資模式特征使傳統公司治理范式在互聯網金融時代面臨巨大挑戰。隨著互聯網金融時代的來臨，大數據的平臺共享一定程度減緩了融資雙方的信息不對稱；而快速便捷的網絡則有助于實現信息及時更新和合約動態調整，這使得合約不完全問題變得并不嚴重。投資者與消費者身份的重疊又使得資本的責任能力弱化許多，以往相對稀缺的資本退化為普通的生產資料。任何需要資金支持的項目可以借助互聯網金融輕松實現外部融資，而不再受到資本預算瓶頸的限制。業務模式競爭背后更多反映的是“人力資本的競爭”。在“勞動（創新的業務模式）雇傭資本（通過互聯網實現外部融資）”時代悄然來臨情況下有效推進公司治理結構的完善與調適。

對中央企業公司治理的思考

借鑒美國公司治理經驗，我們對中央企業公司外部和內部治理提出以下建議。

1.理順政資監管體系。實行資本監管與職能監管分開，組建一個國有資產監督管理機構（大國資模式）履行出資人職責，從管資本為主著力，統一監管四類百余戶中央企業和八千多戶中央部門、部屬高校所管企業，而對于其涉及的國計民生、國防軍工、金融財稅、文化輿論等管控職能，由有關部委協會通過職能監管、行業監管的形式予以施行，從而實現三個一視同仁：第一，加強社會主義市場經濟體系完善，對國有企業、民營企業、外資企業等不同所有制經濟類企業作為市場主體在整個社會主義市場經濟運行中的經濟行為，通過經濟手段一視同仁予以對待，發揮市場決定性作用。關鍵是要從破除地區壁壘、物流壁壘、政策壁壘和行業壁壘入手，建立統一性、開放性、公平性、競爭性、有序性的全國統一大市場體系，在此基礎上融入全球一體化市場。第二，加強社會主義立法執法司法體系建設，對國有企業、民營企業、外資企業等不同所有制經濟類企業作為企業公民在整個領土范圍內的社會行為，通過政策手段特別是法律手段一視同仁予以監管，更好發揮政府職能，突出陽光操作和信息披露監管。第三，加強社會道德信用體系建設，對國有企業、民營企業、外資企業等不同所有制經濟類企業“內部人”和外部人道德信用一視同仁作出評價和聯網，以道德手段約束企業經營管理者，包括出資人代表、董監事等的行為，提升誠信度和自制力。

2.理順產權代表體系。國有企業既然屬于全民所有，則應在條件成熟時將統一的國資委上劃為直接對全國人大負責，編制體制上與“一府兩院”并列，由全國人大代表作為股東代表行使權力。公民收益權既體現在劃轉國有上市公司股權給社保基金，也應體現在每個公民收益上，可將國有資產視作全民股權池，分公民退休、死亡、犯罪等不同形式，按照不同額度折成現價從中變現，交其繼承人繼承或本人套現，由于人數較少，也不會造成國有股權分掉的亂局。

3.理順資本流轉體系。以管資本為主穩步推進股權多元化和混合所有制，特別優先加強在國有企業內部，中央企業系統內部，不同央企、國企之間的資源優化整合。嘗試推進金融（血液）、產業（骨架）和商業（肌肉）的結合，提升央企抗風險能力和內生競爭力。

4.理順法人治理體系。作為中國企業特別是國有企業而言，需要根據國情、企業實際，取長補短，建立分責-賦責-追責的公司治理制衡平衡體系。特別要落實深化國企改革“1+N”配套文件精神，在一般中央企業集團建立“下派監事會+外部董事過半數的董事會+內部經理層+內部黨委（黨組）+內部職代會（工會）”，即公司法人治理（法人權力系統）與黨組織政治（領導）核心作用（政治領導系統）、職工民主管理（勞動權益系統）三大體系融合化的中國特色現代國有企業制度。同時應當按照公司法和黨章規定，確定法人治理結構和黨組織權責、工作重點和決策重點及各組成部分的職責分工和運轉機制（這是關鍵），編入《層級職責手冊》，以《公司章程》條款或附則等形式予以法規化，以公司程序文件的形式予以實操化。

5.理順職業經理體系。推廣中央企業董事會授權選聘經理層試點企業——新興際華選聘總經理經驗，由上級從其他央企或國企遴選5人、本企業內部推薦2人，由中組部或國資委黨委對人選進行研究后，組建由企業董事會外部董事為主體和部分央企一把手參加的選聘委員會，按照“研究7人-面談4人-初定2人”的模式提出初步人選，公示后由所在集團董事會選聘其中1人為職業經理人。

6.理順風險-創新體系。在健全內部風險防范和外部監管的基礎上，敢于實行“股權（所有權）、治權（經營權）、紅權（收益權）”分離。一是借鑒美國風投資本參與高科技初創公司的經驗，穩妥進入具有發展前景的私有高科技或大平臺初創公司，在股權較大的情況下也可采取搭乘私有初創公司便車的方式，賦予初創人控制權，國有資本以獲利為目標，不求“同股同權”；二是借鑒歐美國有資本與私有公司合作的經驗，建立優先股（財務權保證）、黃金股（重大事項否決權保證）制度，日常經營放手由可信任的職業經理人控制；三是在特定區域或領域，即使在私有股權占比大但股權高度分散情況下，由國有資本或政權組織實際控制（如中國民生銀行），或者出臺重要領域非公企業管理名錄，對非國有資本投資企業股權重大變化進行管控，以保證國家安全和經濟命脈的控制。