將明確適用范圍作為外派監事會改革的首要任務

張楠 李磊

2015年9月13日，中共中央、國務院正式下發了《關于深化國有企業改革的指導意見》（以下簡稱《指導意見》），全文共8章30條，10139個字，確定了分類改革、完善現代企業制度、完善國有資產管理體制、發展混合所有制經濟、強化監督防止國有資產流失等五項重點改革任務。《指導意見》提出“加強和改進外派監事會制度”，這是外派監事會制度改革問題首次被寫入中央文件。外派監事會是國資監管和國有企業改革發展不可或缺的重要力量，是探索中國特色國有企業監管的一大創舉，自成立以來，外派監事會在保障國有資產安全、推動國有企業健康發展方面發揮了重要的作用。但隨著國有企業產權制度改革逐步深入，外派監事會制度法律意義上的適用范圍逐漸縮小問題日益凸顯。近些年，在監督實踐和理論研究中，對外派監事會對非獨資的國有企業和公司進行監督檢查合法性的關注越來越多，隨著國有企業股權多元化改革逐步推進，這一問題將更加突出。按照《指導意見》的精神，深入推進國有企業改革過程中要以“四個全面”為指導，對外派監事會制度而言，應該將依法監督放在改革的首位，切實做到依法派駐、依法監督。

目前，外派監事會履行監督職責主要依托《國有企業監事會暫行條例》（國務院第283號令，2000年3月15日，以下簡稱《條例》），由于該制度設立之初，國有企業基本沒有進行股權多元化改革，集團層面股權結構大多是國有獨資，因此，《條例》并沒有明確外派監事會的適用范圍，只是規定“國務院派出監事會的企業名單，由國有企業監事會管理機構提出建議，報國務院決定。”而《公司法》和《企業國有資產法》均規定了外派監事會的適用范圍。《公司法》第七十條規定“國有獨資公司監事會成員由國有資產監督管理機構委派”，《企業國有資產法》第十九條規定“國有獨資企業由履行出資人職責的機構按照國務院的規定委派監事組成監事會。”按照上述規定，外派監事會制度的適用范圍僅限于國有獨資企業和國有獨資公司。當前，國務院國資委履行出資人職責的中央企業（按112戶統計）中有71%的企業集團層面是按照《企業法》注冊登記的，尚未完成公司制改造，特別是大部分中央企業集團層面都是國有獨資或國有股絕對控股，外派監事會對這些企業履行監督職責尚未遇到太多的阻礙。

但是，此次《指導意見》將“推進公司制股份制改革”作為完善現代企業制度改革的首要舉措和深化國有企業改革的主要方向，提出“到2020年國有企業公司制改革基本完成”；要求“加大集團層面公司制改革力度，積極引入各類投資者實現股權多元化，大力推動國有企業改制上市，創造條件實現集團公司整體上市”；強調“積極促進國有資本、集體資本、非公有資本等交叉持股、相互融合”。隨著公司制和混合所有制改革的推進，國有企業集團層面及下屬企業股權多元化比重將越來越大，國有獨資企業和獨資公司的數量將大大減少，更多的企業將改組為股份公司甚至進入資本市場，非國有股東在國有企業集團層面也將占有一席之地，甚至在部分企業中占有重要地位，非國有股東必然要求按照相關法律法規與國有股東平等享有產權權益、行使產權權利。

隨著改革的推進，外派監事會如果繼續按照現有法律法規對中央企業進行監督，可能出現兩種情況：一種是僅監督國有獨資企業和國有獨資公司，可能出現大量國有企業和國有資產游離于外派監事會監督范圍之外，這顯然不符合中央的精神；另一種是沿用當前的做法，模糊外派監事會的適用范圍，對集團層面完成股權多元化改革的國有企業也進行監督，但這不符合十八屆四中全會和《指導意見》的精神，也可能引起非國有股東的非議。

從《指導意見》精神看，一方面中央充分認可外派監事會成立以來在防范國有資產流失、保障國有企業持續健康發展等方面所發揮的積極作用，要求在推進國有企業改革過程中進一步加強外派監事會，打消了一部分人對深化國有企業改革會削弱外派監事會制度的擔憂；另一方面，中央也看到國有企業改革發展過程中存在的問題依然較多，外派監事會的作用尚未充分發揮，需要進一步改革完善外派監事會制度。十八屆四中全會強調“立法和改革決策相銜接，做到重大改革于法有據、立法主動適應改革和經濟社會發展需要。對不適應改革要求的法律法規，要及時修改和廢止。”在推進外派監事會制度改革的過程中，必須以十八屆四中全會以及《指導意見》的精神為指導，及時修訂完善《條例》、《公司法》和《企業國有資產法》等法律法規相關條款，根據國有企業改革發展的實際情況，將外派監事會制度的適用范圍明確為國有獨資或控股的企業或公司，為保障外派監事會依法合規履職、保障國有企業深化改革、維護國有資產安全奠定基礎。