以管資本為主加強國有資產監管

張毅

黨的十八屆五中全會強調，以管資本為主加強國有資產監管。這為完善國有資產管理體制進一步指明了方向，對于國有資本優化布局、規范運作、提高回報、維護安全都具有重要意義。

以管資本為主加強國有資產監管意義重大

深入推進政企分開政資分開、形成面向創新發展的國有資產管理體制的需要。我國國有資產管理體制改革與國有企業改革相伴相生，始終圍繞正確處理政府與企業的關系逐步深入。1988年國家設立國有資產管理局，探索由專門機構統一負責國有資產基礎管理等工作。2002年黨的十六大提出，“建立中央政府和地方政府分別代表國家履行出資人職責，享有所有者權益，權利、義務和責任相統一，管資產和管人、管事相結合的國有資產管理體制”，在“中央政府和省、市（地）兩級地方政府設立國有資產管理機構”。國有資產出資人監管體制的確立，有力提升了國有經濟發展質量和運行效率，但政企不分、政資不分問題依然存在，國有資產監管工作還存在越位、缺位、錯位等問題。必須按照以管資本為主加強國有資產監管的要求，繼續推進政企分開、政資分開、所有權與經營權分離，破除影響國有資本服務創新發展的體制機制弊端。

強化國有企業市場主體地位、激發企業活力的需要。經過多年改革發展，公司制股份制成為國有企業的重要組織形式。直接管理企業的方式已經不適應國有企業組織形式的深刻變革，必須按照公司治理規則，以管資本為主明確國有資產監管機構職責定位，保護公司制企業法人財產權，保障國有企業作為獨立市場主體依法自主經營、自負盈虧、自擔風險、自我約束、自我發展，在市場競爭中成為實施創新驅動發展戰略、建設創新型國家的中堅力量。

推進國有資本布局結構戰略性調整、放大國有資本功能的需要。目前，國有資本還存在分布過寬、戰線過長、集中度不夠等突出問題，嚴重制約著國有經濟主導作用的發揮。要以管資本為主，緊緊圍繞服務國家戰略目標，充分利用多層次資本市場和國有資本運營平臺，著力推進國有資本布局結構戰略性調整，充分發揮國有企業的功能作用。

維護國有資產安全、防止國有資產流失的需要。一些國有企業內部管理混亂，侵吞、貪污、輸送、揮霍國有資產現象時有發生。要以管資本為主，加強國有資本經營管理全鏈條監管，全面規范管理制度，落實國有資本監管責任，嚴格執行國有資本監管政策與紀律，建立健全監督長效機制，確保國有資本安全運營，嚴防國有資產流失。

牢牢把握以管資本為主加強國有資產監管的總體要求

科學界定國有資產出資人監管職責。進一步理順政府公共管理部門、國有資產監管機構和國有企業的關系。政府公共管理部門依法行使公共管理職能，從經濟調節和社會管理角度進行社會公共管理。國有資產監管機構對監管企業依法履行出資人職責，專司國有資產監管，不承擔社會公共管理職能。國家出資企業依法接受國有資產監管機構的監管，不得侵害所有者權益。國有資產監管機構的主要職責是：對所監管企業依法行使資產收益、參與重大決策、選擇管理者等出資人權利，承擔監督所監管企業國有資產保值增值的責任；貫徹黨管干部原則和黨管人才原則，按照管理權限加強和改進企業領導人員管理；依法落實國有資本經營責任，依法落實企業法人財產權和經營自主權；除履行出資人職責以外，不干預企業生產經營活動。

突出國有資產監管重點。一是管好資本布局。圍繞服務國家戰略，落實國家產業政策和重點產業布局調整總體要求，建立健全國有資本形態轉換、合理流動機制。合理確定國有經濟發展戰略規劃，優化國有資本布局結構，推動國有資本在國防安全、能源安全、糧食安全、信息安全等關系國家安全領域的保障能力顯著提升，在重大基礎設施、重要資源以及公共服務等關系國民經濟命脈和國計民生重要行業的控制力明顯增強，在重大裝備、信息通信、生物醫藥、海洋工程、節能環保等行業的影響力進一步提高，在新能源、新材料、智能制造等產業的帶動力更加突出。二是規范資本運作。建立健全國有企業財務預算審議、運營狀況監測分析和財務決算審核基礎管理制度，加強對國有企業清產核資、資產評估、產權流轉和上市公司國有股權管理等事項的管理，加強國有資本投資運營平臺建設，探索投資融資、股權運作、資本整合、價值管理的市場化運作機制與方式。三是提高資本回報。建立健全國有資本經營目標考核評價體系，完善激勵約束機制，落實國有資本保值增值責任。健全國有資本收益管理，完善國有資本投資制度，建立國有企業常態化的資本注入機制。四是維護資本安全。建立健全監督工作制度，形成全面覆蓋、分工明確、協同配合、制約有力的國有資產監督體系，綜合運用強化企業內控機制建設、加強經濟責任審計、開展資產損失責任追究、披露企業經營信息等各種監督手段，整合監督力量和資源，增強監督的針對性、實效性。

改進國有資產監管方式。堅持權利以出資為限、監管以法定為據，大力推進依法監管，改進監管方式。注重事前規范制度、事中加強監控、事后強化問責，更多運用法治化、市場化監管方式。注重通過公司治理履行出資人職責，加強公司章程管理，規范董事會運作，嚴格選派和管理股東代表和董事、監事。完善國有資產監管信息公開制度，設立統一的信息公開網絡平臺，依法依規、及時準確披露國有資本整體運營和監管信息。

積極落實以管資本為主加強國有資產監管的主要任務

轉變國有資產監管機構職能。準確把握依法履行出資人職責的定位，實現以管企業為主向以管資本為主轉變。科學界定國有資產出資人監管的邊界，建立監管權力清單和責任清單，做到該管的科學管理、決不缺位，不該管的依法放權、決不越位。將依法應由企業自主經營決策的事項歸位于企業，將延伸到子企業的管理事項原則上歸位于一級企業，將配合承擔的公共管理職能歸位于相關政府部門和單位。要圍繞以管資本為主加強國有資產監管的重點任務、關鍵環節，積極開展試點，探索有效途徑和方式，形成可復制、可推廣的經驗和模式。

推動國有企業成為獨立市場主體。推進公司制股份制改革，健全權責對等、協調運轉、有效制衡的公司法人治理機制，落實和維護董事會依法行使重大決策、選人用人、薪酬分配等權利，保障經理層經營自主權。推行職業經理人制度，合理增加市場化選聘比例。深化企業內部管理人員能上能下、員工能進能出、收入能增能減的制度改革。

提高國有資本配置和運營效率。改組、組建國有資本投資運營公司，探索依法自主開展投資融資、產業培育、資本整合的有效模式，打造國有資本市場化運作的專業平臺。堅持以市場為導向、以企業為主體，按照“做好增量、盤活存量、主動減量”的思路，加大國有企業、國有資本調整力度，促進轉型升級。

推進經營性國有資產集中統一監管。穩步將黨政機關、事業單位所屬企業的國有資本納入經營性國有資產集中統一監管體系，具備條件的進入國有資本投資運營公司。加強國有資產基礎管理，按照統一制度規范、統一工作體系的原則，抓緊制定企業國有資產基礎管理條例。發揮國有資產監管機構專業化監管優勢，逐步推進國有資產出資人監管全覆蓋。

強化監督，防止國有資產流失。加強和改進黨對國有企業的領導，切實落實反腐倡廉“兩個責任”。完善企業內部監督體系，強化對權力集中、資金密集、資源富集、資產聚集部門和崗位的監督。堅持出資人管理與監督的有機統一，整合出資人監管、外派監事會監督和審計、紀檢監察、巡視等監督力量，建立監督工作會商機制。建立健全國有企業重大決策失職、瀆職責任追究和倒查機制，嚴厲查處侵吞、貪污、輸送、揮霍國有資產等違法違紀行為。建立健全企業國有資產監督問責機制，對企業重大違法違紀問題敷衍不追、隱匿不報、查處不力的，嚴格追究有關人員失職瀆職責任。