我國城市社區(qū)管理體制研究

馬紫玉

[摘要]近20年來，隨著全球化進(jìn)程向縱深發(fā)展，“治理”模式在全球得以廣泛應(yīng)用與擴(kuò)展。其中，社區(qū)治理作為一種新型的城市治理模式被廣為實踐。出現(xiàn)了“上海模式”、“江漢模式”、“銅陵模式”等等。本文以治理理論為支撐，從我國城市社區(qū)綜合體制改革的典型模式出發(fā)，分析我國城市社區(qū)綜合體制改革存在的問題，并提出相關(guān)對策。

[關(guān)鍵詞]治理;城市社區(qū);模式

引言

社區(qū)治理的組織體系和運行機(jī)制構(gòu)成了城市社區(qū)治理體制改革模式，只有構(gòu)建與城市社會發(fā)展相適應(yīng)的社區(qū)治理模式，社區(qū)才能健康地發(fā)展。改革開放以后，我國經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展，城市人口不斷增加，城市化水平不斷提高，社會結(jié)構(gòu)也發(fā)生了變化。因而城市社區(qū)在原有的管理體制下也出現(xiàn)了一些問題，這就要求有關(guān)部門根據(jù)當(dāng)前的實際情況，探索適合城市社區(qū)發(fā)展的管理體制，促進(jìn)城市社區(qū)的健康發(fā)展。

一、幾個相關(guān)概念

（1）治理

治理理論興起于20世紀(jì)90年代前后的西方國家，現(xiàn)已發(fā)展成熟。治理理論認(rèn)為各國政府并不完全壟斷一切合法權(quán)力，政府之外還有一些其他機(jī)構(gòu)和單位負(fù)責(zé)維持秩序，參與經(jīng)濟(jì)和社會調(diào)節(jié)。[1]全球治理委員會對治理下的定義是：治理是通過聯(lián)合行動的方式調(diào)節(jié)沖突的持續(xù)過程，是各種公共的和私人的機(jī)構(gòu)用以處理公共事務(wù)的各種方式的總和。我國學(xué)者俞可平對治理下了這樣的定義：“治理是官方的或民間的公共管理組織運用公共權(quán)威在一個既定的范圍內(nèi)維持秩序，滿足公眾需要的過程。[2]

（2）城市社區(qū)治理

隨著中國城市化進(jìn)程的不斷加快，人們對于城市社區(qū)的建設(shè)與治理也十分重視。城市社區(qū)可謂是城市的基層組織，為城市的發(fā)展和建設(shè)提供有力的保障。究竟什么是城市社區(qū)？各界學(xué)者都有不同的理解。（所謂城市社區(qū)治理就是指在城市社區(qū)范圍內(nèi)政府、社區(qū)組織、社區(qū)單位、非營利性組織、社區(qū)成員共同管理社區(qū)公共事務(wù)的活動。[3]它有以下幾個方面的特征：①城市社區(qū)治理主體的多元化。②權(quán)力具有多元化。③方式具有多樣化。④治理呈現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)化。

（3）社區(qū)管理體制

改革開放以來，我國政治經(jīng)濟(jì)體制改革的不斷深入，作為戰(zhàn)略性問題的社區(qū)管理體制改革也成為中國社會發(fā)展中的一個問題。所謂社區(qū)管理體制，它是以社區(qū)管理基本內(nèi)容為基礎(chǔ)，由組織結(jié)構(gòu)、職能權(quán)限、工作方法相互整合而形成的具有綜合性、系統(tǒng)性的管理制度。十八屆四中全會著重強(qiáng)調(diào)了依法治國，將國家的各項事務(wù)在法律的規(guī)范下執(zhí)行實施。

二、我國城市社區(qū)管理典型模式

自20世紀(jì)90年代中后期，我國民政部門通過在全國設(shè)立26個“全國社區(qū)建設(shè)實驗區(qū)”的方式，來推進(jìn)社區(qū)管理體制的改革。各個實驗區(qū)在結(jié)合自己城市和社區(qū)實際的基礎(chǔ)上，進(jìn)行了相應(yīng)的探索，取得了一定的成效，形成了各具特色的管理模式。其中，較為典型的是“上海模式”、“江漢模式”、“銅陵模式”等。

（1）上海模式

上海模式通過政府主導(dǎo)的方式，強(qiáng)化擴(kuò)大街道辦事處的職能，是區(qū)政府、街道辦事處、居民委員會共同管理社區(qū)的模式。上海模式將社區(qū)定位于街道并與“兩級政府、三級管理、四級網(wǎng)絡(luò)”[4]相結(jié)合，形成上海模式的社區(qū)管理體制。上海模式分離市、區(qū)兩級政府的一部分職能轉(zhuǎn)向街道層面，構(gòu)成由“市政委員會、社區(qū)發(fā)展委員會、社區(qū)治安綜合治理委員會、財經(jīng)委員會和一個辦公室組成的”[5]四委一辦“格局。

（2）江漢模式

江漢模式體現(xiàn)的是政府和社區(qū)共商共治模式，將基層黨組織、政府、社區(qū)自治組織等管理主體相結(jié)合共同管理社區(qū)各項事宜。江漢區(qū)通過創(chuàng)新制度，將街道與社區(qū)的各個部門重新做了界定，明確了街道與社區(qū)的關(guān)系是“指導(dǎo)與協(xié)作、服務(wù)與監(jiān)督”。要求政府職能部門面向社區(qū)，真正實現(xiàn)“五個下移”，即人員下移、工作重心下移、經(jīng)費下移、服務(wù)下移、監(jiān)督下移。江漢區(qū)為了對其單位和個人進(jìn)行有效地管理，還建立考核監(jiān)督機(jī)制。

（3）銅陵模式

銅陵模式實現(xiàn)了“一個核心三個體系”的社區(qū)組織架構(gòu)，為政府行政管理與社區(qū)居民自治的有機(jī)銜接和良性互動提供了有力的保障。銅陵模式歸結(jié)起來即“一個減少、兩個實現(xiàn)、三個完善、四個強(qiáng)化”。具體的是銅陵市銅管山區(qū)撤銷了街道，成立了大社區(qū)，減少社區(qū)管理的層級，通過完善社區(qū)公共服務(wù)體系、社區(qū)市場化服務(wù)體系和社區(qū)義務(wù)服務(wù)體系的方式，強(qiáng)化黨的核心功能、居民自治功能、社會管理功能和居委會監(jiān)督功能。[6]

三、城市社區(qū)管理存在的問題

通過上述對我國城市基層綜合體制改革三種典型模式改革情況進(jìn)行的分析，可以看出這三種典型模式都取得了一定的成效，對整合社區(qū)資源和力量共建社區(qū)作出了貢獻(xiàn)。但就三種模式總體來看，都存在著政府的影子，雖然說政府放了權(quán)，但仍然干預(yù)著社區(qū)的管理工作。主要問題表現(xiàn)在：

（1）社區(qū)自治不明顯

就我國城市社區(qū)體制改革來說，改的就是讓社區(qū)管理本社區(qū)的各項事宜，不受政府的干涉。但是就上面對我國城市社區(qū)三種典型模式的具體操作來看，雖然政府都有相應(yīng)的放權(quán)，將原來的一些權(quán)力下放給社區(qū)，但是就整體來看，政府仍然干預(yù)著社區(qū)各個方面的管理工作，有的是政府主導(dǎo)的社區(qū)管理體制，有的是政府和社區(qū)交叉管理的方式。這些都體現(xiàn)了政府并不是完全的放權(quán)，社區(qū)根本不是真正的自治。

（2）社區(qū)管理的法制不健全

自1954年12月31日全國常委會通過的《城市街道辦事處組織條例》后，50年都未改變，嚴(yán)重與實際脫節(jié)，阻礙了其功能的發(fā)揮。同樣，1990年頒發(fā)的《居民委員會組織法》也無法完全適應(yīng)社會發(fā)展的需要，在實踐過程中可能已經(jīng)超出了法律規(guī)定的范圍，與當(dāng)前社區(qū)治理的要求也存在著很大的差距。對于一些新興的組織，如：業(yè)主大會、業(yè)主委員會、物業(yè)管理組織、居委會等等之間，也都缺乏法律上的規(guī)范。一定程度上影響了社區(qū)管理機(jī)制的形成。

（3）社區(qū)工作人員隊伍建設(shè)不完備

社區(qū)工作復(fù)雜多樣，涉及層面非常之廣，需要社區(qū)工作人員具備豐富的專業(yè)知識和良好的綜合素質(zhì)對社區(qū)進(jìn)行管理。就目前來看，我國社區(qū)的工作人員的文化程度普遍較低，學(xué)歷基本都是大專及其以下，在崗位上工作基本是憑借著自己的興趣還有對崗位的熱情，對專門社區(qū)管理方面知識的認(rèn)識學(xué)習(xí)少之又少，很難承擔(dān)社區(qū)重任。

（4）社區(qū)居民參與性不高

居民是否積極參與社區(qū)活動，對社區(qū)民主程度、法律健全水平以及管理效率都有一定的影響。就目前我國絕大多數(shù)社區(qū)來說，居民對社區(qū)參與的積極性相當(dāng)薄弱，當(dāng)考慮到切身利益，很多居民就往往放棄了社區(qū)參與。同時，就參與的人員來看，一般社區(qū)參與的以離退休老年人居多，還有少部分學(xué)生自發(fā)的組織參與社區(qū)活動，中青年忙于自己的事情，參與社區(qū)各項事務(wù)就相對較少，甚至出現(xiàn)“零參與”現(xiàn)象。

四、完善社區(qū)管理路徑選擇

雖然我國一些城市對社區(qū)綜合體制進(jìn)行了改革，但是在社區(qū)自治、社區(qū)法制、社區(qū)工作人員隊伍、社區(qū)居民參與性方面仍然存在著一些問題，針對以上出現(xiàn)的問題，提出以下幾點建議：

（1）增強(qiáng)社區(qū)自治能力

在城市社區(qū)綜合體制改革中，政府的干預(yù)阻礙了社區(qū)自治能力的增強(qiáng)和提高。為了增強(qiáng)社區(qū)的自治能力，首要的措施就是加強(qiáng)政府放權(quán)的力度，支持權(quán)力下放給社區(qū)，使得社區(qū)自己管理本社區(qū)的各項事宜，讓政府真正放手。在社區(qū)管理中，政府就應(yīng)該是“導(dǎo)航者”而不是“掌舵人”，是指引者而不是指揮者和操縱者的角色。政府在社區(qū)管理方面需要指引社區(qū)朝著更好的方面發(fā)展，而不是指揮著、操縱著社區(qū)的前進(jìn)方向。具體的措施，可以讓社區(qū)自行設(shè)置管理條例，自主地采取措施管理社區(qū)各項事宜。只有這樣，社區(qū)才能增強(qiáng)自己的自治能力，真正地實現(xiàn)社區(qū)自治，成為社區(qū)管理的“主人”。

（2）健全社區(qū)管理的法制化

城市社區(qū)管理中，相關(guān)的法律、法規(guī)以及條例相對較少，沒有一套系統(tǒng)的、具有時效性的法律規(guī)范著社區(qū)各方面的發(fā)展。這就可能造成社區(qū)管理混亂，沒有相應(yīng)的約束，可能會對社區(qū)管理造成困擾，阻礙社區(qū)的進(jìn)步。就這一現(xiàn)象，有關(guān)部門應(yīng)該就目前我國社區(qū)發(fā)展的現(xiàn)狀和社區(qū)的實際情況，在原來的有關(guān)社區(qū)管理法律、法規(guī)、條例的基礎(chǔ)上進(jìn)行改革，或者制定一套新的法律規(guī)范文件，比如，制定出規(guī)范人員編制方面的法律法規(guī)，還有完善《居民委員會組織法》，對其結(jié)構(gòu)、功能、范圍進(jìn)行調(diào)整，找出適應(yīng)當(dāng)前社會治理的方法。

（3）完備社區(qū)工作人員的隊伍建設(shè)

社區(qū)工作紛繁復(fù)雜，需要專業(yè)的社區(qū)管理人員和較高綜合素質(zhì)的工作人員對社區(qū)進(jìn)行管理。而就我國而言，社區(qū)工作人員恰恰是那些沒有專業(yè)知識和綜合素質(zhì)較低的人員構(gòu)成，社區(qū)工作人員的定員和編制相對較少。這都給社區(qū)管理帶來了挑戰(zhàn)。為了完備社區(qū)工作人員隊伍的建設(shè)，促進(jìn)社區(qū)有效發(fā)展，就需要加強(qiáng)培養(yǎng)更多專業(yè)社區(qū)管理人員，提高社區(qū)工作人員的綜合素質(zhì)。

（4）提高社區(qū)居民的參與性

社區(qū)開展各項事務(wù)時，居民常?？紤]到自己的切身利益，考慮到是否能給自己帶來利益，在種種原因的驅(qū)使下，就會導(dǎo)致很少有人參加社區(qū)組織的各項事務(wù)。居民不能積極的參與到社區(qū)的各項事務(wù)中來，會影響社區(qū)居民的凝聚力，社區(qū)的和諧化，這時提高社區(qū)居民對社區(qū)事務(wù)的參與性顯得至關(guān)重要。提高社區(qū)居民參與活動的積極性，對于社區(qū)工作人員來說，就需要積極主動地與社區(qū)居民進(jìn)行交流，時常詢問社區(qū)居民有無困難，為一些真正困難的居民提供幫助，增強(qiáng)居民的歸屬感。

[注釋]

[1]聶平平.治理理論的語義闡釋及其話語分析[J].江西社會科學(xué)，2004（7）.

[2]何水.協(xié)同治理及其在中國的實現(xiàn)——基于社會資本理論的分析[J].西南大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版），2008（3）.

[3]http：//zhidao.baidu.com/question/347801404.html.

[4]趙勇.城區(qū)政府構(gòu)建“整體性政府”的路徑選擇——以上海市X區(qū)為例的分析[J].上海行政學(xué)院學(xué)報，2011（1）.

[5]何海兵.社區(qū)制的理論、實踐與思考[J].華東理工大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版），2003（2）.

[6]http：//oa.ahxf.gov.cn/xxg/Skin/Skin9/Content.asp？WebID=103&Class_ID=910&LCLass_ID=3558&ID=1131269.