美國高等教育國際化政策的歷史變遷及啟示

李婭玲++李盛兵

摘要：美國的高等教育國際化政策的歷史變遷經歷了初步發展期、蓬勃發展期和深入發展期三個階段，呈現出三大特點，即，以國家安全和外交援助并舉的政策推進，以確保全球經濟競爭力為核心的政策驅動，從防御到以維持世界領先地位為戰略的政策轉變。研究美國高等教育國際化政策變遷的特點，能為中國高等教育國際化政策的制定提供啟示。

關鍵詞：美國高等教育；國際化政策；變遷；啟示

高等教育國際化是國際社會和國際組織積極推動的一種活動。國際化對培養具有全球視野、富有開拓精神的高層次人才至關重要，世界各國都非常重視本國高等教育國際化政策的制定。美國雖然實行的是州政府管理高等教育的制度，聯邦憲法沒有賦予聯邦政府管理高等教育的權力，但自第二次世界大戰以來，聯邦政府通過立法、制定政策法令等多種方式非常巧妙地影響高等教育國際化的發展，確保了其高等教育國際化的世界領先地位。《2014美國門戶開放報告》顯示，美國仍然是國際學生留學的首選國，2013-2014學年赴美留學的國際生人數達到88.6萬多人，比上一學年增長8%，是招收國際生排名第二的英國的兩倍。美國留學海外的學生亦比上一學年增長2%，達到28.9萬多人。[1]這些數據表明，美國高等教育國際化程度相當高。研究美國高等教育國際化政策變遷歷史，能對中國當前的高等教育國際化政策的制定和規劃提供一些經驗借鑒。

一、美國高等教育國際化政策的歷史發展

從世界高等教育發展史看，高等教育產生與發展的歷史是一部國際文化教育合作與交流的歷史，美國的高等教育也不例外。但直到第二次世界大戰以前，美國高等教育國際化活動還大都只是非官方性質的，組織松散，規模很小，國際教育尚未構成美國高等教育的一個職能，[2]高等教育國際化的概念也還沒有出現，因而未能引起聯邦政府的重視。自二戰后開始，隨著美國在世界上地位的改變，美國聯邦政府開始重視本國高等教育國際化，制定相關政策，促進高等教育國際化的發展。自二戰后到21世紀的今天，美國的高等教育國際化政策經歷了從戰后的外交援助為主的政策推進，到20世紀80年代后以確保全球經濟競爭力為核心的政策驅動，再到21世紀的從防御到以維持世界領先地位為戰略的政策轉變，具體分為以下三個時期。

（一）初步發展期（二戰后至20世紀80年代以前）

美國是最早推行教育國際化的國家之一。二戰后，教育國際化成為美國重要的外交政策，聯邦政府的逐步介入使高等教育國際化進入了官方的、有組織的時代。在這一階段，政府頒布了一系列法案和政策措施，將高等教育機構納入其對外權力擴張框架之內，竭力推動美國高等教育持續地朝國際化方向邁進。

1946 年，美國國會通過的《富布萊特法案》，首創了國家、政府資助學生和學者雙向國際交流模式，使美國成為世界各國學者匯聚之地和國際學生教育中心。同時，美國政府還開啟富布萊特交換項目，設立獎學金，支持本國學生到國外大學、外國學生到美國大學深造或從事研究。這是高等教育歷史上具有劃時代意義的事件，開啟了國際化的先河。這一模式很快為很多國家效仿，拉開了現代高等教育國際化的帷幕。

緊接著，美國政府于1948 年通過《美國新聞與教育交流法案》（又稱《史密斯·蒙特法案》），成立教育交流服務機構，分享教育、藝術和科學領域的成果等。該法案為后來的教育交流訪問項目建立了基本框架。[3]隨后，杜魯門于1949年提出“第四點計劃”（也稱“技術援助落后地區計劃”），使得高校的知識與技術援助成為戰后美國高等教育國際化的一個重要領域。[4]而1950 年國會先后通過的《國際開發法》和《國家科學基金會法案》，踐行對外援助、人員培訓、科學咨詢等計劃，鼓勵美國和外國科學家之間的學術交流和信息交換，支持國際教育的開發。美國高等教育國際化發展的里程碑式法案是1958年出臺的《國防教育法》。《國防教育法》規定由聯邦政府直接撥款建立現代語教學研究中心，設立“外國語和地區研究獎學金”，資助美國大學教師海外學術交流和國外學者來美合作。為將外語教學和區域研究全方位滲入到高等教育各層次、多學科、多類型的教育合作與交流之中，美國政府于1961年頒布《文化教育相互交流法案》（又稱《富布萊特-海斯法》，FulbrightHays Act），并在美國歷史上第一次提出為研究生和學者從事海外研究提供固定資金支持。前期所有的努力，為國際教育進入制度層面提供了法律依據的時機成熟。因此，1966年，《國際教育法》——世界上第一個以國家名義制定的國際教育法規出臺[5]，對國際教育的管理、財政資助、實施途徑等各方面做了全面的規定。

這一系列政策的出臺，帶動了地方與大學對高等教育國際化的熱情，為美國20世紀80年代高等教育國際化的蓬勃發展奠定了基礎。

·比較教育·美國高等教育國際化政策的歷史變遷及啟示

（二）蓬勃發展期（20世紀80年代至20世紀末）

進入80年代，經濟的全球化成為世界經濟發展的主要趨勢。為應對經濟的全球化，美國的高等教育國際化迅速發展，并在20世紀90年代成為高等教育領域的一個核心議題。這一時期聯邦政府制定的政策主要從國家安全和確保美國在全球的國際競爭力方面加以考量。

1991 年冷戰結束，聯邦政府頒布《國家安全教育法案》，旨在加強語言教學及區域與國際方面的研究，為本科以上層次的學生提供海外學習和研究獎學金，為大學加強國際交流合作提供資助。[6]之后，《美國 2000 年教育目標法》把“提高全球意識”和“樹立國際化觀念”作為全美學生的教育目標。而2000年頒布的《高等教育國際化的備忘錄 》和克林頓總統簽署的《美國國際教育政策執行備忘錄》（Executive Memorandum on International Education）則非常明確地闡述了教育國際化的目標是“培養精通外語和全球文化知識的世界領袖”，以確保美國的世界領袖地位。endprint

美國政府清楚地認識到其在全球的領導作用還有賴于同各個國家未來的政治、文化及經濟精英們建立密切的關系，因此，美國更加積極地開展國際教育與交流活動，既重視本國國際化人才的培養，又重視吸引海外人才來美學習與交流，以培養親美的社會精英。

（三）深化發展期（21世紀以來）

邁入21世紀之后，美國聯邦政府進一步關注本國高等教育國際化事業的發展，新政策頻出，并開始重視非傳統學生的參與，加大留學海外和吸引海外精英的力度，更加重視外語的學習。

1.重視非傳統學生的參與

2001年，美國教育文化事務署宣布設立“本杰明·吉爾曼國際獎學金項目”，每年撥款150萬美元，資助美國本科生出國學習（可長達一年）。這是美國進入21世紀后首次推出的基于非傳統學生在國際教育交流方面參與比例較低而開設的留學資助項目。該項目主要面向低收入家庭、社區學院學生、殘疾學生以及有不同種族背景的學生，鼓勵這些學生到歐洲和拉丁美洲以外的留學目的國學習，以增加學生對這些地區文化的了解，增強他們的外語技能。[7]此后，資助金額和人數逐年增加。

2.加大雙向流動的力度

首先，21世紀以來，聯邦政府不斷強化已有項目的執行。如富布萊特項目每年獲資助人數和撥款都在不斷增加，2006年該項目還被納入美國 2007 財年“科學交流計劃”的預算中，大幅增加經費，提高其地位。[8]2011年，富布萊特項目同美國國家健康研究所福格蒂國際中心合作設立“富布萊特-福格蒂公共健康獎學金”（FulbrightFogarty Fellowships）項目，資助美國醫學院和健康領域的研究生到東亞太平洋地區、中南亞、撒哈拉以南非洲和西半球資源有限地區從事公共健康研究。[9]2013年，美國國務院和美國國家地理雜志學會合作設立的“富布萊特美國國家地理雜志數碼故事獎學金”（FulbrightNational Geographic Digital Storytelling Fellowship），資助美國學生針對任一全球重要主題在國外最多三個國家、一年學術時長的旅游和數碼故事記述。[10]

其次，各類項目先后出臺。2005 年亞伯拉罕·林肯委員會基于經濟、安全、美國的世界地位以及留學的教育價值等方面考量，發布 “全球競爭力與國家的需要——百萬人留學”（Global Competence & National Needs，One Million Americans Studying Abroad）報告（又名“林肯計劃”），提出到 2016-2017 學年，美國每年留學海外的學生人數要增長至 100 萬，并詳細規定了留學經費額度和逐年增加撥款基點，提出多樣化的留學院校和目的地，加強項目的質量控制等。[11]美國國會通過了這一方案，并以官方名義宣布2006年為“海外學習年”（Year of Study Abroad）。 2007年《美國競爭力計劃》（American Competitiveness Initiative，AIC）提出要提供最好的環境，以吸引世界各地的最頂尖的學生、科學家和工程師，讓美國成為世界上從事學習和科學研究的最有吸引力的地方。2009年美國參議院出臺的《2009年參議員保羅·西蒙留學基金法》（Senator Paul Simon Study Abroad Foundation Act 2009）將海外留學教育正式確立為美國大學教育的一部分。同時法案要求美國高等教育機構清除目前校內阻礙學生留學的因素，如課程、教師參與、學院領導和計劃項目等。[12]而2010年5月美國國務卿希拉里在北京簽署的“十萬強計劃”目標已于2014年夏實現。[13]2014年奧巴馬訪華期間與中方簽訂了最新的簽證政策，即美國和中國將互惠延長發放給對方學生和訪問交流者簽證的有效期達5年。[14]簽證有效期的延長將帶來更多的雙向交流。

3.重視外語的學習

2006年，布什在美國大學校長國際教育峰會上正式提出“國家安全語言行動計劃”（National Security Language Initiative， 簡稱NSLI），撥款1.14億美元加強美國民眾對緊缺外語——阿拉伯語、漢語、印地語、波斯語、俄語及其他語種的掌握能力，確定三個亟待提高的量化目標，即掌握外語、高水平外語使用者和外語教師人數及待遇的提高。[15]還設有資助學習“關鍵語言”的“基爾曼獎學金”[16]和“重要語言獎學金項目”（Critical Language Scholarship，簡稱CLS）[17]，以及由國家安全教育項目（NSEP）資助，側重對于美國國家安全極為重要的地理區域、語言和專業領域的伯仁獎助學金（Boren Scholarships and Fellowships）[18]。

二、美國高等教育國際化政策變遷的特點

縱觀美國高等教育國際化政策的發展，可以看到社會、政治和經濟等因素在美國高等教育國際化政策歷史變遷中起到了重要作用。從維護本國政治利益而進行技術援助，到為確保本國的全球經濟競爭力而加大外語學習和區域研究力度，再到為了維持其世界霸權地位而加大本國學生海外學習和吸收留學生力度，美國高等教育國際化政策的變遷體現了聯邦政府不同時期的價值取向。

（一）以國家安全和外交援助并舉的政策推進

正如著名學者阿拉丁所說：“教育可以被看作是外交政策的第四個層面：它有助于改善一個國家的形象。”該論點把教育合作作為外交政策的投資，對國與國之間未來關系的發展有促進作用，因為許多留學生學成回國后將成為各國政治經濟的中流砥柱，他們在異國被輸入的價值理念和意識形態，將會影響他們今后的工作與生活。許多國家向外國留學生提供獎學金就是基于此種考慮。第二次世界大戰后，美國成了與蘇聯抗衡的唯一超級大國。為了在今后的發展中超過蘇聯而成為世界的霸主，美國政府借助教育交流和技術援助變相推行其意識形態和價值觀念，教育國際化成為美國重要的外交政策，國家外交和安全政策成為真正的推動力。endprint

“富布萊特計劃”和“第四點計劃”均是以學術、專業和科學等方式來援助受援國，借此向他國傳播美國的價值觀，從而達到其在世界政治舞臺領先地位的目的，同時，也促進了國際之間的教育交流和各國人員之間的交流。《國防教育法》從美國國防的戰略高度，首次將外語教學提高到與數學和科學教學同等重要的位置上，其第六章更明確規定通過三項措施促使美國高等教育面向國外和促進外國對美國的了解，高等教育成為美國增強同蘇聯的對抗能力的全球性戰略的重要組成部分。而《國際教育法》則是滿足美國世界領袖地位的需要。

（二）以確保全球經濟競爭力為核心的政策驅動

教育的國際化對技術的進步和經濟的發展有著顯著的促進作用，因而經濟利益的刺激是各國政府重視高等教育國際化最顯著的因素之一。20世紀80年代末，冷戰結束，世界經濟和貿易全球化的走向促使各國的高等教育重視培養精通世界經濟貿易、生產和管理的復合型人才，并希望通過高等教育的國際交流，謀求較好的國際關系，為國家帶來直接和長遠的經濟利益。因此，隨著經濟和科技實力成為國際間綜合國力對比的主要因素，美國政府改變了本國高等教育國際化的策略，從國家政治、國防和軍事發展的軌道轉入到世界科技、人才的競爭中。“競爭力”開始成為美國聯邦政府關注國際教育的新焦點。

首先，政府通過立法和各種政策等途徑進行宏觀指導，并為高校的高等教育國際化活動提供各方面保障。如1985年《高等教育法第六條款》為路德管理學院和沃頓商學院的工商管理項目提供資助，并在《高等教育法第六條款》中又新設了Part B項目，用于對國際貿易、國際管理人才的培養提供資助。[19]其次，美國借助其強大的經濟實力和較高的教育水平，積極參與多邊教育合作，建立合作機制，促進高等院校開展形式多樣的國際教育交流活動。比如，始于1990年11月的跨大西洋教育合作機制：歐盟美國計劃（EUUS）（包括了高等教育領域的合作），始于1994年12月的北美自由貿易區“高等教育三邊合作計劃”，以及同期由三國政府基于合作協議框架下設立的“北美高等教育交流項目”①（The Program for North American Mobility in Higher Education）等都是美國政府搭建的高等教育國際化合作平臺。

（三）從防御到以維持世界領先地位為戰略的政策轉變

“9.11事件”之后，美國聯邦政府相繼出臺的新法案、新規定不僅加大了國際學生、外國科學家進入美國的難度，還對他們所從事學習和研究的科目和領域加以限制，這些閉關鎖國的防御政策一度使美國高等教育國際化步伐走向停滯，甚至倒退，導致赴美留學的學生數量大幅度下降，連續三個年度出現負增長，從 2002年的 58.6萬人降為2006年的56.4 萬人。[20]美國高等教育的國際化開始陷入低潮，這一狀況引發了美國企業界、科技界和教育界對政府的嚴重不滿。在社會各界的呼吁下， 尤其是在面對英國、澳大利亞、德國、新西蘭等國借機出臺優惠政策“搶挖”國際人才的壓力下，美國開始積極調整政策，將高等教育國際化提高到國家戰略的高度。

首先，大力資助本國學生赴海外學習。如2005年11月頒布的“林肯計劃”提出到 2016-2017 學年，美國每年留學海外的學生人數要增長至 100 萬；《2009年參議員保羅·西蒙留學基金法》使海外留學教育正式成為美國大學教育的一部分；而2011年的“富布萊特-福格蒂公共健康獎學金”和2013年的“富布萊特美國國家地理雜志數碼故事獎學金”則凸顯了海外留學的進一步發展。其次，大力增強“請進來”力度，廣泛吸引海外留學生。如2005年的《健康、服務和教育機會法案的修正案》提出了吸引留學生的諸多措施，并把積極開拓國外生源市場納入政府工作日程；2007年的《美國競爭力計劃》、2008年《提高國際開放程度以提高美國國家競爭力法案》和2014年中美簽證的互惠延長新政策都力爭要創造條件吸引世界各地的學生、學者和科學研究者。再次，重視外語語言教育的立法，劃撥專款支持外語教學， 架設通向外部世界的橋梁，如2006年的“國家安全語言行動計劃”、富布萊特新語言項目等。2008 年頒布的《2008 提高國際開放程度以提高美國國家競爭力法案》，將國際教育交流視作是美國實現全球領導競爭力戰略目標的橋梁。

三、對中國高等教育國際化政策的啟示

高等教育國際化是高等教育發展的全球性趨勢。隨著全球化的深入發展，高等教育國際化政策的制定已成為各國教育政策的重要一環。美國在高等教育國際化政策方面的經驗，值得我們借鑒。

（一）將高等教育國際化提升至國家戰略的高度

自第二次世界戰爭之后，美國聯邦政府開始重視本國的高等教育國際化政策的制定。“9.11事件”后，美國更是將高等教育國際化提高到國家戰略的高度。正是有了政府政策上的大力支持，美國的高等教育國際化活動才得以蓬勃發展。借鑒美國，我國政府在制定教育政策時，應該將高等教育國際化提升到國家戰略的高度，重視高等教育國際化的整體規劃，結合自身實際與國情，制定出切實可行的有中國民族特色的高等教育國際化發展戰略，以適應當前世界高等教育國際化發展趨勢。各省市也應結合世情、國情與省情，制定出符合各省經濟社會發展的高等教育國際化發展規劃，形成具有各省特色、服務于當地的高等教育格局。

（二）增強高等教育國際化政策的可操作性

美國在高等教育國際化發展的每個階段都有政府法律和政策的支持，幾乎每一項法案都有非常周嚴的法律規定和具體的可操作性目標，因而能夠得以切實有效地實施。

我國政府也非常重視高等教育國際化的發展。但我國的高等教育國際化政策往往注重“寬宏而大”，多為概況性和原則性規定，忽略了“具體而微”，可操作性不強，同時沒有相關的配套法規加以細化，缺乏明確的針對性。如1995年頒布的《中華人民共和國教育法》將教育的國際化納入法治軌道，其第六十七條規定國家鼓勵開展教育對外交流與合作；1999年出臺的《中華人民共和國高等教育法》也作了類似的原則性規定。兩部法律的規定都很規范，但總體來說比較抽象，操作性不強。如教育經費的投入使用和監督、社會辦學的權利和義務、學校辦學自主性等方面，都只有大體的方向和原則，缺乏具體可行的標準。政府與學校的職責不明，目標不清晰，缺乏有效監督。因此，我國政府在制定高等教育國際化政策內容時，除了原則性規定外，應注重具體性和可操作性，使相關政策能夠在實際實施中得到切實有效地執行。endprint

（三）提高多元外語學習和區域研究的資助額度

外語學習和區域研究分別是衡量高等教育國際化的重要指標之一。縱觀美國高等教育國際化政策的歷史變遷，自二戰以來，外語學習和區域研究一直是美國高等教育國際化政策的重要內容。政府對這兩個項目的撥款亦十分充足，從而保證了項目開展所必要的經費。

近年來我國也開始重視多元外語的學習和國際區域間的研究，一些外國語學校開設了多種小語種專業，許多綜合性大學設立了區域研究中心。但政府就外語學習或區域研究項目的資助力度非常有限，這使得外語與地區研究中心的活動開展遭受到較大的限制。以非常用外語教學的開展為例，2009 年，美國研究型大學平均開設了 58 門非常用外語語種課程，而中國研究型大學平均僅開設了3門非常用外語語種課程。[21]國際教育和研究活動的開展需要大量的經費與專業人才，如果政府制定高等教育國際化政策時能將多元語言學習和區域研究納入考慮之列，并提高資助額度，這將會為我國的高等教育國際化發展增光添彩。

（四）加大吸引海外留學生的力度

西方發達國家都把接收外國留學生與該國基本的政治外交政策聯系在一起。美國早已將高等教育國際化視作一項公共外交政策，對維護美國的全球領導力和霸主地位舉足輕重。培養留學生是對外傳播美國的價值觀與影響的一種重要手段。自1946年的富布萊特政策之后，美國政府不斷出臺了多項政策吸引海外學生。雖然“9.11”之后政策有所調整，但幾年之后又調整回來，并加大了力度。當今，美國是世界上最大的留學生接收國，吸引了全世界三分之一的留學生。

21世紀以來，我國政府亦制定了相關政策吸引海外留學生，來華留學生也呈上升趨勢。2014年共計有來自200個國家和地區的37.7萬名各類外國留學人員來華學習[22]，同期，中國大陸學生前往海外學習的人數達到45.98萬人[23]。兩組數字相比較，出國留學的人數要比來華學習的人數多8萬多。因此，在政策上加大力度吸引海外留學生，我國仍有很大的空間。除了中國政府獎學金之外，政府可以在政策上為高校、非營利組織、企業、民間人士等提供捐資助學的便利，為吸引海外留學生來華學習搭建更多的橋梁。

四、結語

國際化是世界高等教育改革與發展的重要趨勢，也是中國高等教育實現快速發展的必由之路，而高等教育國際化政策的制定起著至關重要的作用。美國從國家戰略高度重視高等教育國際化政策的制定，并通過立法來細化和規范高等教育的國際化，重視外語學習與區域研究，加大吸引海外留學生的力度和本國派出學生的力度，凸顯了其不同歷史時期的特點。借鑒美國的經驗，我國應將高等教育國際化政策的制定提升到國家戰略的高度，增強政策的可操作性，加大資助多元外語的學習、區域研究和吸引海外留學生的力度，以促進我國高等教育國際化的深入發展。

注釋：

①這是一個三方政府協作項目，分別由各國政府每年對兩所國內大學提供資助，幫助其互相開展教育交流與合作。

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（責任編輯陳志萍）endprint