高等學校自治下的信息公開問題探究

關鍵詞：高等學校；高等教育；信息公開；自治權；高校自主管理權

摘要：信息公開是現代民主法治的基本要求，在中國信息公開的觸角從政府領域不斷向高等教育領域延伸。高校作為綜合性地提供教學和研究條件以及能夠頒發學位的高等教育機構，在管理方面擁有著不同于一般行政機關的特殊性，即高校對其內部管理擁有一定的自治權，這一特征使得立法者和管理者意識到推進高校信息公開不能完全照搬政府信息公開制度。因此，高校信息公開制度的構建須清晰界定信息公開與高校自治之間的界限，并通過立法明確高校信息公開自主決定權行使的范圍和程序，從而在維護高校自治權的同時，最大限度地保障社會公眾的知情權。

中圖分類號：G203； D922.16

文獻標志碼：A文章編號：1009-4474（2016）04-0105-06

Abstract： Information disclosure， as the requirement of modern democratic rule of law， has spread form government to the field of higher education and attracted more and more public attention in China. Universities which engage in comprehensive education， researches， and awards of academic degrees， have a special characteristic different from government agency， that is the autonomy in internal management requiring the universities to establish a different information disclosure system. Given this， only by clarifying the boundaries of autonomy right and information disclosure， properly regulating the exercising range and procedure for the rights of selfdecision of the university itself， can we protect the academic freedom and the peoples right to be informed at the same time.

隨著2008年《中華人民共和國政府信息公開條例》（以下簡稱《條例》）的頒布實施，我國政務建設的透明化程度越來越高。2010年《高等學校信息公開辦法》（以下簡稱《辦法》）的頒布，更是令社會各界開始認真審視高等教育領域的透明化建設問題，社會公眾要求公開具有公共屬性的高等教育領域信息的呼聲也愈加高漲。與此同時，高校信息公開實踐中的問題層出不窮，主要表現在信息公開申請人要求高校公開學術評定委員會的會議記錄內容、教師職稱評審會會議記錄等涉及高校自治范疇的信息。如何保障高校的學術自由不受侵犯，能否協調好高校自治與信息公開之間的關系，直接關系到高校的健康發展。因此，保障高等教育領域的信息透明化，并且在不侵犯高校自治權的前提下，最大程度的滿足社會公眾的知情權顯得尤為重要。

一、高等學校信息公開的界定

我國高校信息公開是指“高等學校將在開展辦學活動和提供社會公共服務過程中產生、制作、獲取的以一定形式記錄、保存的信息”，及時、準確的向校內師生及教職員工、社會公眾公開。高校信息公開作為信息公開的重要組成部分，不僅是民主的要求，也是法制的規定。信息公開，在滿足社會公眾對于高等教育領域信息知情權的同時，也有利于高校管理決策的科學化、民主化，有助于遏制高校公權力的異化，營造良好的學術氛圍，實現高校的健康發展。

二、高等學校的特殊性——高校自治

在我國高等教育不斷發展的今天，我們已經清楚地認識到，高校在管理方面擁有著一般政府部門所不具有的自治權。高校歷來被奉為探究學問、傳承文明的公共組織，高校及其教師被賦予充分的學術自由。通過自主管理，高校可以堅定地捍衛知識權威的獨立性，并能夠有效地避免政府、社會或個人對高校學術研究以及自主辦學的不適當干預。因此，高校的自治性是高校始終保持創新與活力的制度源泉〔1〕。

正是基于這樣的認識，我國《教育法》和《高等教育法》對于高校管理的自治權作出了明確的法律規定①，這也從側面肯定了高校信息公開的特殊性。我國的高校自治主要包括兩方面的內容：一是高校作為獨立的社會公共組織，享有不受外界不當干預而自主管理校內師生的權利。例如高校具有人事管理權、專業設置權、按照章程自主管理權等等；二是高校的專家學者享有充分的學術和研究自由，如教師的科學研究自由、發表學術觀點自由等。

在上述高校自治的兩方面內容之中，最重要的莫過于學術研究自由，這也是高校最本質的特征，就像政府擁有公共權力一樣天經地義。大學是發現真理、傳播真理的主要場所〔2〕，而“真理的追求是一永無止境不斷創新的過程，必須以自由為基礎，學術自由是探索真理的根本保證。大學的知識創新能力和引領價值更新的活力都寄予在學術自由的傳統上，沒有學術自由，大學所有功能的發揮都將失去根基。因此可以說，學術自由是大學生命的真諦，大學自治是學術自由的依存體，學術自由是大學自治的核心理念與價值追求。”〔3〕

高校自治與高校信息公開作為高等教育領域中的兩大重要問題，對于我國高校的健康發展和學術研究的進步都至關重要，二者缺一不可。實踐中，高等學校以自治為由拒絕公開高校信息，社會公眾又以知情權為由要求高校公開學術信息的案件不斷增多，信息自由與學術自由的沖突也逐漸顯現出來。

三、高校自治下的信息公開存在的問題

《辦法》作為我國首部專門規范高等教育領域信息公開的部門規章，在促使高校最大程度地向社會公眾公開相關信息的同時，也賦予了高校對自治范圍內信息公開與否進行自由裁量的權力。但是長期以來，規定的籠統性、具體實施細則的缺失以及信息自由與學術自由范圍邊界的模糊與沖突，影響著高校信息公開的正常運行與管理。

（一）高校信息過度公開對高校自治權的不利影響

第一，高校信息的過度公開極易造成對學術自由的侵犯，抑制學者的學術研究熱情。目前我國關于高校信息公開的立法尚處于起步階段，在這屈指可數的立法中，對高校的自治權和學術自由更是鮮有提及，現有立法在界定高校信息公開的范圍時，一般都未考慮信息公開對于高校自治及學術自由的影響。高校信息中既包括高校在行使行政管理職責過程中產生的信息，也包括高校及其教師從事學術研究過程中產生的信息，公開前者有利于社會公眾監督權的實現，促使高校不斷改進管理方式，保障高校的健康發展，但是公開后者可能會侵犯學者的隱私權，限制學者的學術研究自由，抑制學者的學術研究熱情，不利于學術研究的發展。然而目前關于高校信息公開的立法均未對高校信息的性質加以區分而一概要求予以全面公開，不利于高校學術自由環境的建立。例如《辦法》第7條規定高等學校應當主動公開教學與科研成果評選信息，由于此類信息既包括教育與科研成果評選辦法信息，也極有可能涉及到教師的學術意見、建議及討論等學術信息，因此，如果不加區分而一概予以公開，極有可能因操作不當，造成對學術信息和學術自由的侵犯，抑制專家學者坦率交流的積極性。

第二，公開高校的學術科研信息可能會影響高校學術研究的公信力。實踐中，關于社會熱點問題的學術科研信息被公開后，往往會引起社會公眾和相關利益集團的廣泛關注與評價。強大的社會輿論壓力會對高校內部學術自治組織的獨立決議過程產生重大的不適當干預，進而造成對校內學術研究的“綁架”，侵犯高校的自治權和學術研究自由，最終導致學術自由形同虛設，影響高校學術研究的公信力。

（二）高校自治權的不適當運用限制高校信息公開的范圍

《辦法》第10條規定，“高等學校對下列信息不予公開：……（四）法律、法規和規章以及學校規定的不予公開的其他信息。”這一規定實際上將確定某項信息不予公開的權限“下放”給了高校〔4〕，高校可以自主決定不予公開的信息范圍，這就突破了《條例》中規定的不予公開信息的范圍，限制了高校信息公開的范圍，有違上位法之規定。

由于《辦法》并未對高校自主決定權的行使施加任何的限制條件，使得高校決定一項信息是否可以公開的自由裁量權過于寬泛。“一旦高等學校可以根據自己的規定，決定什么信息公開什么信息不公開，那么信息公開的意義就會大打折扣”〔5〕。我國目前對于高校信息公開的內容、范圍及程度都缺乏明確具體的標準，這就為部分固守“保密觀念”的高校逃避信息公開提供了方便，這些高校往往會濫用《辦法》賦予的自由裁量權，籠統地以保密或高校自治的名義限制信息公開的范圍，《條例》和《辦法》因而淪為一紙空文。

高校自治權的不適當運用對高校信息公開范圍的限制，尤其表現在高校的自主招生信息和教師職稱評定信息公開方面。高校在自主招生、學位授予、教師職稱評定等事項上的職能性質具有一定的綜合性，既屬于法律法規授予的行政管理權力，同時又屬于高校自治權的范疇〔6〕。自主招生、學位授予、教師職稱評定等職能的綜合性決定了這些領域內的高校信息不能只是單純的予以全部公開或者全部不予公開。長期以來，高校自治范圍內的信息公開問題一直處于法律規制的空白地帶，行政色彩濃重的高校對于高校自治的內涵和范圍又缺乏明確清晰的認識，并且常常以高校自治為借口拒絕公開那些并不涉及高校自治或學術自由的信息，極易造成公眾知情權及參與權的架空，影響我國高校信息公開制度的建立和發展。

四、域外高校自治下的信息公開現狀

目前世界范圍內，政府信息公開制度較為先進的國家在高校信息公開方面也發展出一套較為完善的制度，并且這些國家在應對高校自治下的信息公開問題方面也有著異曲同工之處。

（一）美國高校自治下的信息公開現狀

“美國高校，尤其是公立高校在信息公開問題上必須要解決一個三重困境，即公眾的知情權、高校保護自己學術自由和運行效率的學術自治權、教職工及學術的隱私權”〔7〕。美國各州的高校信息公開制度主要通過傳統、法律、學校內部規定和法院的判例逐漸確立起來的〔8〕，其中高校自治權是確定高校信息公開范圍的主要考慮因素之一。美國的高校一直以來被賦予很強的學術自治權，其校內師生享有充分的學術科研自由，使其能夠為學術研究的進步做出有價值的貢獻。

由于美國大多數的高校都是依據州法建立起來的，因此這些高校一般并不受制于聯邦信息自由法，而是由州信息自由法或者記錄開示法對州內的高校信息公開進行規范使用，并且對高校的學術討論信息給予了特別的關注。例如新澤西州將學術信息列為豁免公開范疇；俄亥俄州將知識產權信息列為豁免公開信息，并且規定知識產權信息為州立大學教職員工和其他員工在從事研究或調查過程中制作和產生的尚未公開發布、發表或取得專利的成果記錄②；猶他州或許是對其高校教職員工學術自由保護得最好的州，該州的信息公開法案規定州高等教育系統內部被高校或其教職員工、雇員或其學生開發、發現、披露或接收的信息均應予以豁免公開，包括未發表的學術演講信息、與科研有關的數據或其他信息、科研提議中的機密信息、未公布的工作底稿、尚在進行中的創造性成果以及學術往來通信③。

除成文法的明確規定之外，高校自治下信息公開問題的解決，更多的來源于判例的積累。例如在Muskovitz v.Lubbers一案④中，一大學教授依據員工知情權法案向大學及其校長提起訴訟，要求提供同行評議信息復印件以及院長交給教務長的與員工加薪有關的信件。馬斯基根郡巡回法院法官拒絕了原告的請求，原告因此上訴。上訴法院法官認為：（1）院長交給教務長的關于員工加薪的建議信息作為員工計劃文件，屬于信息自由法豁免公開的范疇；（2）機密的同行評議信息作為雇員提交給雇主的信息，也應當屬于信息自由法豁免公開的范疇，否則可能會泄露評議人的身份信息。因此，上訴法院法官支持了巡回法院的判決。

關于高校教師晉升或加薪過程中產生的討論性信息的性質問題，各州的判斷并不完全一致。在美國中密歇根大學工會訴中密歇根大學一案⑤中，法院認為高校關于晉職和終身任職的集體談判信息涉及雇傭關系，不屬于學術事務自治的范疇，應當受到雇傭關系法的強制調整。盡管有些州對于高校自治的范圍有所限制，“法院仍然意識到現行法可能侵犯到管理機構的憲法權威，認為立法權不能介入到大學教育事務的管理。盡管立法機關將高校囊括在公共雇員關系法之內，但該法并不能延伸至大學的教育權限范圍之內。”〔8〕

（二）英國高校自治下的信息公開現狀

英國在2000年頒布的《信息自由法》附件1中明確列明受國家資助的學校與其他教育機構是信息公開的主體，因此高校的信息公開問題應當適用《信息自由法》。

英國《信息自由法》第二章闡述了不予公開的信息，主要分為三個類別，其中的一個類別是一種有限的豁免，即信息公開主體必須說明披露信息對特定利益的害處，以保留信息，這包括有關國防、國際關系、經濟、犯罪預防、商業利益的信息，或可能損害公共事務的有效實施或抑制建議的自由及坦率提供的信息。

在英國高校信息公開申請中，高校的常務副校長通常有權判定公開一項信息是否會抑制意見表達者真實、坦率地表達意見、建議，和與他人充分交流的意愿，或者不利于行政事務或公共事務的順利進行，如果可能會造成上述不利影響，那么該項信息可以豁免公開。盡管如此，適用上述信息公開的豁免規定需要較為嚴格的前提條件，即只有在有足夠證據能夠證明上述抑制影響會發生的情況下，才可以適用這一信息公開豁免規定。

（三）日本高校自治下的信息公開現狀

日本《信息公開法實行令》明確規定，公立大學的校長對于是否準予信息公開具有獨立的自主決定權〔9〕。在日本的教育資訊公開請求案件中，“意思形成過程資訊”常被作為限制信息公開的事由之一。《信息公開法實行令》規定，如果國家機關、地方公共團體內部或二者相互之間有關審議、討論或協議的信息中，存在因公開可能對坦率的意見交換、意思決定中的中立性造成不當損害的信息，那么該類信息豁免公開，以防止妨礙意見表達者在一些學術判斷事項上真實、充分、自由以及坦率地表達觀點、意見及建議，保障最終決策的質量。

美國、英國、日本作為當今世界信息公開實施較好的國家，在高校信息公開方面也取得了顯著的成就。這些國家在最大限度地保障社會公眾知情權及監督權的同時，也注重對高校自治權和學術自由的保護。但是高校自治并不排斥信息公開，學術自由更不能成為高校逃避立法、司法以及社會公眾監督的理由。

五、信息公開與高校自治的統一性

在我國，高等學校信息公開與學術自由沖突的現象日益凸顯。如何在保護高校自治權和學術自由不受侵犯的同時，最大限度地保障社會公眾的知情權，是擺在立法者以及高校面前的一大難題。

上述域外三國的高校信息公開制度都經歷了不斷的變化與調整才達到了高校信息公開與高校自治之間的平衡。高校自治有利于高校排除不當干預、充分自由的進行學術研究，同時，信息公開也有利于保障高校的民主、規范運作，只有通過信息公開，高校的自治權才能得到更好的實施。因此，信息公開與高校自治并非是矛盾的對立體，這也是進一步完善我國高校自治下的信息公開制度所應確立的基本前提。

高校自治權是高校免受外界不當干預、充分自主地管理內部事務和進行學術研究的保障。但是，隨著高校自治權力的逐漸擴張，以辦學自主權為核心的高校公權力異化現象愈加頻繁發生，這并不能簡單地歸咎于權力行使者道德素質低下、法律意識薄弱或內部自治權力過大而監督機制缺位。造成高校公權力異化的根本原因在于我國尚未建立完善的制度框架，高校內部管理的透明化建設尚處于空白地帶。權力行使的隱蔽性必然會造成權力的尋租，針對權力腐敗最好的防腐劑莫過于信息公開，通過法律的明確規定，強制要求高校向社會公眾主動公開除法定豁免公開事項之外的信息，能夠對高校自治權的行使形成良好的外部監督。另外，通過信息公開得以了解高校的社會公眾勢必會成為一股強大的社會輿論壓力，促使高等學校更加謹慎地行使自治權，規范自主辦學行為。

六、改善我國高校信息公開現狀的措施

立法的漏洞、程序的虛置使得高校自治下的信息公開處于法律規制的真空地帶，嚴重缺乏法治精神，為此有必要通過以下舉措進一步規范高校自治下的信息公開工作：

（一）清晰界定高校信息公開與高校自治之間的界限

首先，應當樹立保障學術自由的觀念，并將其作為信息公開不可逾越的底線。《辦法》之所以授予高等學校自主決定信息公開與否的權力，其核心在于保障高校享有充分的自治權，進而保障高校及教師能夠不受妨礙、充分自由地進行學術研究，這也是高校存在的意義。但是，實踐中不乏高等學校利用自主決定權，打著高校自治和學術自由的幌子拒絕公開那些本應公開的信息，企圖逃離社會公眾的監督。偏離了保障學術自由目標的高校自治，不但不利于學術研究的發展，而且阻礙高校所應承擔的提供公共教育服務職能的正常履行。

其次，在明確了保障學術自由應當成為高校信息公開的指導目標之后，立法機關應當制定各個高校統一適用的信息公開標準。目前我國高校信息公開工作存在的最大問題莫過于立法的缺失，這使得高校信息公開無法可依，進而造成各高校信息公開范圍和程度的不一致。因此，現階段可以先由教育主管部門牽頭以規范性文件的形式統一制定高校適用的信息公開準則，或者直接通過更高位階的法律法規明文予以規定，向社會各界明確哪些是必須公開的信息，哪些屬于高校自治權范疇內的信息，可以由高校自主決定是否公開，哪些屬于高校學術自由范疇內的信息，不予公開。明確清晰的標準依據，可以大大減少主管部門濫用自由裁量權的可能性，保障社會公眾對于信息公開申請結果的可預期性，社會公眾可以更加明確地行使信息公開申請權，而不會侵犯高校的自治權和學術自由。

（二）對高校信息公開自主決定權行使的限制

高校自治權力的行使必須受到應有的限制，否則必將遭到權力擁有者的濫用，高校信息公開制度也會因此被束之高閣，信息公開的“例外”最終將吃掉“原則”。

為此，對高等學校信息公開自主決定權的限制應當從程序和實體兩方面分別予以規定。在程序上，教育主管部門應當針對高校信息公開自主決定權的行使程序制定統一的規范標準，不能因為高校管理者不愿公開某一信息便任意做出不予公開的決定，決定的作出應當符合規范要求，真正做到程序正當合法。同時，在實體方面，立法機關應當明確規定高校可以行使自主決定權的信息范圍，防止高校超越規定的范圍濫用自主決定權，減少管理者恣意不予公開的可能性。

高校在追求信息公開最大化的同時，必須以高校自治權為邊界。實踐中高校信息公開與高校自治權的沖突現象突出表現在高校自主招生信息和教師職稱評定信息兩方面上。

高校自主管理權的重要內容之一是自主招生權。關于如何監督高校自主招生權的行使以及招生過程中產生的各種信息是否應該公開的問題，社會各界爭議頗多。實踐中大多數高校只在招生結束后公開最終的結果信息，而不公開過程信息，這種程序的隱蔽性極易滋生權力的腐敗和濫用〔10〕。招生過程信息包含專家的審議、評議等討論信息，如果完全予以公開，必然會抑制意見表達者真實、坦率地進行意見表達和交流的積極性。因此，在保障高校自治和學術自由的前提下，充分地進行信息公開，對于立法者和管理者來說都是一個挑戰。較為合理的做法是將招生過程中可能暴露評審專家評價意見、試卷內容等涉及學術自由和高校自治的信息部分隱去，其余部分予以充分公開，以迎接社會公眾的監督。

高校教師職稱評定、晉職過程中產生的信息公開，同樣也面臨著信息公開與高校自治的兩難困境。復旦大學國際關系與公共事務學院副教授陳云先后于2008年、2009年、2010年申報高級教授職稱評審，均未獲通過。為了解相關事實，陳云于2012年3月7日根據《條例》第36條、《高等學校教師職務試行條例》第14條、《高等學校教師職務評審組織章程》、《辦法》第9條，向復旦大學申請公開共計16項信息，其中包括2009年度正高級職稱評審教授會會議記錄信息。但是時至今日，關于對陳云教師職稱評審會會議信息內容應否公開的問題，仍然處在不斷的討論之中，沒有定論。為了兼顧公眾知情權和專家學者的意見表達自由，筆者認為可以參照前述高校自主招生過程中信息的公開方式，在隱去可能泄露專家學者身份和意見表達信息的前提下，充分公開諸如具體的組織機構、聘任的條件和程序以及其他過程性信息，在不侵犯高校自治權的前提下，充分保障高等教育領域信息的公開。

注釋：①

《高等教育法》第十一條規定：“高等學校應當面向社會，依法自主辦學，實行民主管理。”

②OHIO REV. CODE ANN. 149.43（A） （5） ：《俄亥俄州法案》修正案第149章第43條A款5項。

③UTAH CODE ANN. 63G-2-305（40） （a） ：《猶他州法案》第63G節第2章第305條40款a項。

④Muskovitz v. Lubbers， 452 N.M.2d 854 （Mich. Ct. App. 1990）：在該案中，一大學教授依據員工知情權法案向大學及其校長提起訴訟，要求提供同行評議信息復印件以及院長交給教務長的與員工加薪有關的信件。

⑤273 N.W.2d 21 （Mich. 1978）：在該案中，工會作為集體談判的代表提起訴訟，認為大學存在不公平勞動行為，但是行政法官和上訴法院均撤銷了這一訴求。

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（責任編輯：陳艷艷）