新常態下職業教育供給側結構性改革探究

□殷寶慶

新常態下職業教育供給側結構性改革探究

□殷寶慶

新常態下，我國經濟社會發展面臨著深刻轉型，要實施創新驅動戰略，打好產業轉型升級的攻堅戰，就必須大力發展職業教育。保障職業教育供給的效率、效益和水平，提升職業教育服務經濟轉型升級的能力和支撐國家產業競爭力的能力，必須大力推進職業教育供給側結構性改革。職業教育供給側結構性改革的核心在于擴大優質職業教育資源供給，優化職業教育資源配置。改革的關鍵在于以理念變革為基礎，明確職業教育供給側結構性改革的現實要義；以機制創新為導向，激發職業教育供給效率與活力；以人口變化為依據，調整職業教育供給規模；以市場調節為基礎，拓寬職業教育資源供給渠道；以產業轉型為依據，優化職業教育供給結構；以現代職業教育體系建設為契機，突破職業教育供給的“層次壁壘”。

新常態；職業教育；供給側結構性改革

一、職業教育供給側結構性改革是適應“新常態”的必然選擇

當前，我國經濟社會發展正處于從傳統資源要素導向型經濟向創新驅動型經濟轉型發展的關鍵階段，在這場經濟社會發展變革中，加快職業教育供給側結構性改革，培養滿足經濟社會發展所需的各類職業技能人才，將成為助力我國經濟發展轉型的核心要素。2014年5月，習近平總書記在深入分析當前我國經濟發展轉型升級的現實國情的基礎上，作出了中國經濟發展步入新常態的重要論斷。至此，“減速不減勢、提質又增效”的經濟新常態作為國家重要戰略方針映入社會大眾的眼簾，同時，也是社會各行各業深化改革、實現創新發展的重要行動指南。我國經濟社會發展步入新常態，集中呈現出“經濟增長速度換擋期、經濟結構轉型調整陣痛期以及前期政策消化期”的“三重疊加”的外顯性特征，經濟發展的總體規模、質量、生態、效益及可持續發展邁向中高端水平，經濟增長走勢由過去的高速增長轉向中低速增長［1］。面對當前經濟增長結構性減速的發展現狀，為了有效破解經濟轉型升級過程中所遇到的各類矛盾和風險，習近平總書記于2015年11月首次提出了“供給側結構性改革”的政策元語，強調新常態的中國經濟發展，必須從供給側結構性改革入手和發力，在適度增加社會總需求的同時，不斷提升社會供給結構的質量、效益和層次，進一步釋放供給活力，為我國經濟社會發展注入不竭的動力。

與經濟上的供給側結構性改革緊密相連，教育供給側結構性改革也是新常態下經濟改革的必然要求。職業教育作為服務經濟社會發展的重要教育類型之一，承擔著技術技能型人才培養的現實重任，職業教育這一重要屬性決定了其供給結構必須與經濟社會發展轉型升級相適應，要與經濟上的供給側結構性改革相匹配。近年來，我國職業教育取得了長足的發展與進步，但與其他普通教育類型相比，我國職業教育一直處于弱勢的發展地位，職教疲軟問題突出。梳理我國職業教育發展與改革的路線圖，可見，以往的職業教育改革往往偏重于從需求側入手，在一定程度上忽視了供給端的改革，而導致職業教育的質量、效率和效益難以得到實質上的提升［2］。對此，應以新常態下的經濟供給側結構性改革為契機，充分認識新常態、適應新常態、服務新常態、引領新常態，適時推進職業教育供給側結構性改革，轉結構促升級，提升職業教育供給的質量、效率和效益，實現職業教育的創新發展。

隨著我國適齡勞動力人口不斷減少，人口紅利逐漸消失，并且外部發展環境日益惡化、社會創新能力不足以及中等收入陷阱等多方面問題也日漸顯現，面對這一特定的社會發展時期，推進職業教育供給側結構性改革是必然選擇。針對我國職業教育供給中存在的問題，需要職教管理者和工作者轉變改革觀念和思路，切實從以往的需求端改革轉向供給端改革，推動職業教育由傳統上的重規模、數量的外延式發展向規模與質量并重的內涵式發展轉變。通過推進職業教育供給結構轉型，不斷提升職業教育供給質量，促進職業教育要素資源的合理化與科學化配置，進而擴大職業教育的有效供給，激活社會總需求，滿足新常態下的經濟結構調整對職業教育規模、結構和質量等方面所提出的要求。同時，職業教育供給側結構性改革必須與時代發展需求同步，順勢而為，主動融入到新常態的發展背景之中，引領社會改革潮流。

二、新常態下職業教育供給側結構性改革的方向

（一）以理念變革為基礎，明確職業教育供給側結構性改革的現實要義

在我國經濟社會發展步入新常態的背景下，經濟上的供給側結構性改革日漸深入，職業教育作為服務經濟社會發展的重要“利器”，必須緊跟經濟改革步伐，在供給側改革中必須承擔起應有的職責和功能，要做到“不缺位、不錯位、不弱位”。為了更好地推進職業教育供給側結構性改革，必須確立職業院校的主體地位，發揮其主體作用，明確職業教育供給側改革對于廣大職業院校發展的現實意義，調動廣大職業院校參與的積極性。而推進職業教育供給側改革的基礎和前提在于使廣大職業院校樹立起供給側結構性改革的理念意識，形成供給側改革的思維方式，能夠從供給端思考職業教育發展中所面臨的現實問題。具體而言，筆者認為職業教育供給側結構性改革理念塑造，關鍵在于加強四個方面意識的培育。

首先，要樹立大局觀意識。從整個國家的宏觀層面來看，構建具有中國特色的現代職業教育體系是時代發展的現實要求，也是職業教育供給側結構性改革的重要構成［3］。經濟方面的供給側結構性改革主要涉及到產業結構的轉型升級、人力資源整體質量的提升、經濟的可持續增長、新經濟增長點的培育等多方面的內容，而這些都與職業教育發展緊密相連。對此，職業教育必須樹立整體大局觀意識，將職業教育供給側結構性改革放到整個宏觀社會發展環境中進行考量，主動適應經濟社會新常態的要求，跟上經濟社會的改革步伐，對職業教育供給結構不斷進行調整和升級，完成為國家經濟社會發展培養合格的技術技能型人才的歷史使命。

其次，要樹立供給意識。從職業教育供給端的改革入手，通過改善職業教育供給結構和質量，強化自身內涵建設，來創造社會需求。為了更好地服務經濟社會發展，教育改革應適度超前于經濟社會改革［4］。在職業教育供給側改革過程中，必須樹立供給意識，從供給視角來審視經濟社會發展需求，如在職業院校專業設置與調整過程中，不僅要結合當下產業調整的需求，還要對未來產業發展趨勢和需求做出科學的預判，并以此為依據，不斷提升專業供給質量，確保技術技能型人才供給效益，為產業轉型升級服務。

再次，要樹立創新意識。職業教育供給側結構性改革需要通過各方面的創新，來激發職業教育辦學活力，特別是隨著《國務院關于加快發展現代職業教育的決定》、《現代職業教育體系建設規劃（2014-2020年）》、《高等職業教育創新發展行動計劃2015-2018》、《中國制造2025》等政策文件的頒布實施，進一步為職業教育發展與改革指明了前進的方向。對此，職業教育必須把握這一歷史發展機遇，通過機制創新來催生出供給側改革的新動力。在政府主導下，強化職業教育供給側改革的制度供給，創新職業教育管理方式，不斷優化職業教育發展的內外部環境，充分發揮市場的調節作用，給予職業院校更多的辦學自主權，探索“上下互動”的改革模式，形成科學、靈活的職業教育內部管理機制，釋放改革紅利。

最后，要樹立差異化供給意識。職業教育供給側結構性改革的核心任務之一就是細分市場［5］，不僅要在技術技能型人才培養、技能培訓、成人繼續教育以及終身教育等方面進行市場細分，而且要在人才培養目標和規格、校企合作辦學等方面進行細分。要能夠根據區域經濟社會發展的需求和特點，提供差異化與個性化的職業教育產品和服務供給。通過職業教育供給側改革，主動淘汰落后于區域經濟社會發展所需的專業和管理模式，主動化解職業教育發展進程中的各類風險，切實改變過去被動適應的局面，不斷培育新的職業教育發展源。

（二）以機制創新為導向，激發職業教育供給效率與活力

職業教育供給側改革要圍繞機制創新這條主線，通過機制創新來降低制度性交易成本，進一步激發職業教育改革的效率和活力［6］。當前，面對新常態下的社會轉型新形勢，打破行業壟斷、回歸市場調節是新常態下的應然之勢，尤其是伴隨著我國經濟政治體制改革的如火如荼的推進，“互聯網+”信息技術在各個領域內的應用推廣，大眾創業、萬眾創新的日趨高漲，這既為職業教育供給側結構性改革創設了良好的外部環境，同時也被認為是打破計劃經濟時代所遺留的教育關系壁壘的關鍵。在這一背景下，傳統計劃監控機制與現代市場調節機制之間的沖突日益凸顯。就此而言，必須通過機制創新，對職業教育內外部發展關系進行重構，建立以機制創新為導向的職業教育改革路線圖。

一方面，創新職業教育治理機制。根據現代職業教育治理體系與治理能力現代化的目標要求，面向中國制造業2025，全面貫徹現代職業教育方針，激發職業教育辦學活力，在政府、職業院校、市場之間構建新型關系。明確政府的宏觀調控職能，理清政府在職業教育發展改革中的權力清單；確立職業院校的自主辦學地位，劃定職業院校的責任清單；確立市場主體的重要參與者地位，劃定市場在職業教育發展中的負面清單，以此圈定各方主體權利與責任范圍。另一方面，創新職業教育資源配置機制。劃定職業教育公益底線，確立市場在職業教育資源配置中的負面清單，嚴格遵照“非準不入”的參與原則，逐步擴大市場的參與范圍，建立職業教育供給的市場參與機制，進一步豐富職業教育產品供給的種類、層次和形態。可以預見的是，隨著市場參與的逐步放開，將極大地解放職業教育生產力，從職業教育供給端引領市場需求，創造更多新的職業教育需求點。

（三）以人口變化為依據，調整職業教育供給規模

社會人口結構變化對職業教育生源供給產生重要的影響，職業教育供給側改革要密切關注人口政策，以人口變化為依據，適時調整職業教育供給規模［7］。當前，面對我國勞動力人口逐漸減少，人口老齡化社會突出，中央全面放開了二胎政策，實施了“一對夫婦可以生育兩個孩子”的人口政策，從長遠來看，這不僅會增加我國勞動力人口的供給數量，對于職業教育而言，也具有較大的需求。因此，在未來一定時期內，需要增加職業教育供給來滿足社會日益增長的教育需求。同時，隨著我國新型城鎮化建設與戶籍制度改革的逐漸深入，農民市民化進程加快，城鎮人口不斷增加，城鎮化率得到了較大的提升，城鄉人口分化也越來越明顯，難免會發生職業教育供給“位移”的狀況。由此來看，必須根據城鎮化的發展狀況和空間布局結構，對職業教育的供給規模進行適當調整，而構建以人口變化為依據的職業教育供給規模調節機制自然成為職業教育供給側改革的關鍵點之一。一方面，構建職業教育供給的省級統籌機制。強化省級政府對地方職業教育資源供給的統一調配，尤其是對職業教育資源、經費、師資等方面的調控，以促進職業教育的城鄉一體供給與區域間的協調發展［8］。另一方面，構建基于城鄉全域的職業教育發展規劃機制。這種職業教育發展規劃機制并不是一成不變的，而是以時間為序，由多階段規劃組成的，能夠根據城鄉全域內人口變動情況與需求變化，對職業教育供給規模進行動態調整。

（四）以市場調節為基礎，拓寬職業教育資源供給渠道

首先，轉變職業教育投資理念，由過去的“加大”投資轉向“擴大”投資。“加大”到“擴大”盡管只有一字之差，但其所代表的內涵有著顯著的不同，“擴大”職業教育投資強調的是拓寬職業教育資源供給渠道，面向的主體更加多元，而“加大”投資所強調的內涵往往是加大政府投資，資源供給渠道較為單一。李克強總理在2016年政府工作報告中指出：“提升政府對教育、文化、衛生等公共事業的投入，逐步取消公共領域的投資壁壘，鼓勵社會主體的參與，適當擴大市場的占有比例，提高公共資源的供給與配置效率”。教育部副部長杜玉波在2015年高校財務工作會議上指出“保持教育經費的投入強度，重點工作要放在對教育經費‘擴渠引水’方面”。就此而言，職業教育供給側改革的重要任務之一就是拓寬投資渠道，尋求多方資源的支持，鼓勵市場主體的積極參與，實現職業教育投資的多元化，以保障職業教育的穩定、有序和可持續發展。

其次，創新職業教育辦學形式，構建“一主多元”的辦學格局。長期以來，我國在職業教育辦學模式的選擇上，往往是以政府為主導的“一家獨大”式的辦學模式［9］，而這種以政府為單一辦學主體和供給主體存在著多種弊端。一方面，由于缺乏有效的市場競爭，難以真正提升職業教育辦學質量和水平；另一方面，由于政府在教育資源投入上的有限性，難以保證充足的職業教育資源供給。而推進職業教育供給側結構性改革的關鍵任務之一，就是打破政府對于職業教育資源的絕對壟斷，對職業教育辦學模式進行改革，適度引入市場競爭機制，實現辦學主體多元化、辦學形式多樣化，最終形成政府辦學為主、市場多元辦學并存的“一主多元”的辦學格局，充分激發職業教育辦學活力。一是，從公辦職業教育辦學模式改革入手，破解過去固化的“政府下單、政府買單”的職業教育辦學模式。在堅持以公有制為主體的基礎上，鼓勵企業、行業、個人等市場主體的參與，靈活地采用股份制辦學、承包制辦學、私人辦學以及校企聯合制辦學等多種形式，進一步拓寬職業教育資源供給渠道。二是，積極鼓勵社會辦學，大力發展民辦職業教育。在職業教育供給側結構性改革過程中，政府應樹立正確的思想認知，正確看待民辦職業教育對于推動我國職業教育發展的現實意義和作用，確立民辦職業教育在我國職業教育體系中的重要地位，減少對民辦職業教育的不公正對待。同時，還要不斷創新職業教育分類管理機制，適時確立其民辦事業單位性質，強化對民辦職業教育的政策和財政扶持力度［10］。三是，加大非學歷職業教育供給。以高職教育為代表的職業教育在辦好學歷教育的同時，還應充分利用自身的繼續教育培訓優勢，不斷增加非學歷教育的比重，承接行業企業員工職業技能培訓或在職培訓，滿足行業企業的發展要求。

（五）以產業轉型為依據，優化職業教育供給結構

根據我國經濟上的供給側結構性改革的發展方向，國家推出了一系列的戰略決策，如“一帶一路”、“長江經濟帶”以及“京津冀協同發展”等重大區域發展戰略。同時，針對我國新常態下的經濟形勢，中央實施了以去產能、去杠桿、降成本、補短板為核心的經濟改革政策，以期化解產能過剩，為經濟社會發展提質增效，進一步釋放社會改革與創新活力。而以上區域發展戰略和經濟政策的推行與實施，對我國區域經濟發展與產業結構轉型升級產生重大影響。一方面，加速了產業轉型升級的步伐，一部分落后的產業和企業被淘汰，其員工面臨著下崗再就業的現實問題；另一方面，面臨產業轉型升級新形勢，大量新興行業和企業應勢而起，市場對新型技術人才的需求將面臨“井噴式”增長。就此而言，勞動力市場的人才供給將陷入“傳統人才過剩、新型技術人才供給不足”的結構性困局，職業教育人才培養也將面臨著一系列的挑戰。對此，必須將新型技術人才培養放在職業教育供給側結構性改革的重要位置，以產業轉型升級為依據，適時的對職業教育人才供給結構進行調整和升級，建立與產業轉型升級相匹配的職業教育調整機制。

首先，構建產業轉型升級的預測機制。職業教育供給結構調整必須緊跟產業轉型升級趨勢，要求職業教育管理者對產業發展方向及走勢進行深入研究，并作出科學的戰略研判，以此作為職業教育調整的依據。其次，構建職業教育的區域布局和調整機制。依照國家對產業發展戰略的布局要求，根據我國產業帶、經濟帶以及企業集聚帶的分布狀況，對職業教育資源進行科學布局和調整，以達到產教合一。再次，構建職業教育開放式辦學機制。職業教育在化解社會過剩產能方面要有所作為，應主動承擔起下崗職工的再就業培訓工作，擴大教育培訓的范圍，為廣大民眾提供學歷深造、就業培訓以及繼續教育的機會［11］。同時，還應強化職業教育國際間的合作辦學，鼓勵和支持更多有實力的職業院校走出去辦學，面向世界培養具有國際化意識的技術技能型人才，更好地服務于“一帶一路”戰略，與我國的全球化發展戰略協同共振。最后，構建職業教育轉型發展機制。為了保障職業教育供給結構的科學化與合理化，應根據產業轉型升級的現實需要，對職業教育供給結構進行科學的調整與升級。同時，逐步擴大高技能型人才的供給規模，構建由政府主導、用人單位為主體、職業院校參與配合的人才培養質量監控與評價體系，確保職業技術人才培養符合產業轉型升級的要求。

（六）以現代職業教育體系建設為契機，突破職業教育供給的“層次壁壘”

當前，我國國民教育體系主要包括初等教育、中等教育、高等教育三大層次，其中初等教育即小學教育，中等教育包含初中教育和高中教育兩個層次，高等教育包含專科教育、本科教育、碩士研究生教育以及博士研究生教育四大層次。與較為完備的普通教育相比，我國職業教育還是一種“斷頭”教育［12］，職教與普教之間缺乏有機銜接的上升通道，處于相互隔離的狀態，嚴重阻礙了職業教育的發展。為了滿足社會大眾對于職業教育的多樣層次需求，必須打通職業教育上升通道，破解“層次壁壘”的阻隔，形成職教、普教以及繼續教育相互銜接和融通的教育體系，實現中等職業教育、高等職業教育、本科職業教育、研究生職業教育等層次的上下貫通、有機銜接，以引領職業教育發展。對此，教育部等六部門聯合印發了《現代職業教育體系建設規劃（2014-2020年）》，提出了構建現代職業教育體系的重大決策，這也是推進職業教育供給側結構性改革的關鍵一步。

現代職業教育體系不是一個孤立封閉的獨立系統，而是整個國民教育系統中的重要組成部分，理應與其他教育類型相兼容［13］。加快現代職業教育體系建設，推進職業教育供給側結構性改革，不僅要強化職業教育內部層次結構的銜接與延伸，同時，還要加強職業教育與普通教育之間的銜接，積極搭建高等職業教育與普通高等教育互聯互通的“立交橋”。既可以滿足產業轉型升級對于不同層次技術技能型人才的現實需要，也可使那些有意愿向更高一級教育層次發起沖擊的職業院校畢業生獲得更加公平的受教育機會。構建現代職業教育體系，就是要適應我國經濟結構調整的要求，積極探索各級各類職業教育人才的培養路徑［14］。在明確職業教育內涵建設的基礎上，還應加緊興辦本科層次和研究生層次的職業教育，在職業教育內部系統中，實現專科、本科、研究生這三類層次的職業教育相貫通。與此同時，構建完備的職業教育體系，推進職業教育供給側結構性改革，必須明確各層次職業教育的辦學定位和人才培養目標。一是要充分發揮中等職業教育的基礎性作用，重點培養技能型人才；二是發揮高等職業教育的引領作用，重點培養高端技能型人才；三是探索本科層次的職業教育，重點培養復合型、應用型人才；四是探索研究生層次職業教育人才的培養制度，提升職業教育服務經濟轉型升級的能力和支撐國家產業競爭力的能力。除此之外，還需要強調是，必須將專科、本科、研究生三層次的高等職業教育對接放在首位，使之成為職教畢業生向上發展的主渠道，否則必然造成過多的低一層次高職教育畢業生通過普教連通體系流向更高層次的普通高等教育。

［1］姜朝暉.以供給側改革引領高等教育發展［J］.重慶高教研究，2016（1）：123-127.

［2］柳友榮.也應重視高等教育的“供給側”改革［N］.中國教育報，2015-12-14（09）.

［3］方法林.高職教育供給側改革：質量、效率和創新［J］.教育現代化，2016（7）：23-25.

［4］朱永新.教育供給側的結構改革人有可為［J］.北京教育（普教版），2016（4）：1.

［5］呂景泉，馬雁，楊延.職業教育：供給側結構性改革［J］.中國職業技術教育，2016（9）：15-19.

［6］魯彬之.從“供給側”視角考慮職教問題［N］.中國教育報，2015-12-17（10）.

［7］劉云生.供給側結構性改革：教育怎么辦？［J］.教育發展研究，2016（3）：1-7.

［8］喬春華.供給側改革與高等教育發展［J］.淮北師范大學學報（哲學社會科學版），2016（2）：113-117.

［9］熊花，黃弘.產業轉型升級視角下江西高職教育供給側結構性改革探討［J］.職教論壇，2016（10）：65-69.

［10］王玲玲.深化“一主多元”的辦學格局全面提升辦學質量——職業教育辦學體制創新研究［J］.重慶職業技術學院學報，2006（2）：11-13.

［11］尚志平.對現代職業教育體系建設的思考［J］.江蘇教育，2012（5）：16-19.

［12］張振元.“條塊分割”與“層次壁壘”——職業教育體系關鍵性制約因素探析［J］.職業技術教育，2012（28）：5-12.

［13］梁燕.高等職業教育體系建立的現實基礎［J］.現代教育管理，2009（4）：53-56.

［14］孟凡華.魯昕強調：推動現代職業教育體系建設［J］.職業技術教育，2011（15）：44-47.

責任編輯劉揚軍

殷寶慶（1975－），男，湖北云夢人，浙江經濟職業技術學院副教授，博士，研究方向為職業教育發展研究，高職人文素質教育。

2016年度浙江省教育科學規劃項目“擴大就業戰略背景下高職生學習績效與初次就業表現的關聯性”（編號：2016SCG285），主持人：殷寶慶；浙江省科技廳2016年度軟科學研究項目“浙江省高層次人才向創新驅動一線集聚的機制、效應與對策研究”（編號：2016C35055），主持人：顏青。

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1001－7518（2016）19-0067-05