高職教育“總部
—基地”辦學模式運行的PPP機制構建

熊惠平

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高職教育“總部
—基地”辦學模式運行的PPP機制構建

熊惠平

摘要：高職院校推進以高職教育“總部—基地”辦學模式為代表的辦學機制的改革創新，是在政府購買社會服務和政府購買職業教育服務的政策推力下，以建設—管理“兩段式”機制為重要代表的基地“公私合作伙伴關系”（PPP）機制的創新構建為切入點，構建高職教育PPP運行機制，以實現“探索發展股份制、混合所有制職業院校”、“探索公辦和社會力量舉辦的職業院校相互委托管理和購買服務的機制”的政策要求與高職教育運行機制創新的實踐對接，從而培育特色競爭力，打造核心競爭力，形成持續競爭力。

關鍵詞：“總部—基地”；辦學模式；公私合作伙伴關系（PPP）；機制構建；高職教育

高職院校正在大力推進辦學機制的改革創新，其中的重要成果之一就是“總部—基地”辦學模式——一種以中心區域的學校總部與非中心區域的教育教學基地空間分離的機制來彰顯高職教育區域發展服務本質的辦學模式。而在政府購買職業教育服務的政策背景下，為進一步、更好地發揮市場機制在職業教育資源配置中的作用，高職教育領域引入公與私多個主體基于公共產品服務而生成的一種合作機制——PPP機制，逐步成為重要的實踐課題。

在高職院校推進高職教育“總部—基地”辦學模式及其運行機制創新構建的過程中，基地作為學校總部（高職院校）與區域特別是縣域經濟社會發展建立良性互動關系的“橋頭堡”和更“接地氣”的根據地，其運行機制的創新構建更具有先導性、示范性、實驗性、安全性（創新風險的可控性）。于是，基地運行的PPP機制構建問題亦具有了現實意義。

一、高職教育“總部—基地”辦學模式是以空間分離機制實現區域服務的辦學管理模式

在高職教育已總體走出規模擴張階段而步入質量提升階段的新時期［1］，一些高職院校進行辦學模式改革的研究和實踐探索，高職教育“總部—基地”辦學模式——以中心區域的學校總部與非中心區域的教育教學基地空間分離的機制來彰顯高職教育區域發展服務本質的辦學模式，就是其中的重要成果。

（一）高職教育“總部—基地”辦學模式建設的內在邏輯和實踐效應

總部經濟基本原理的具體運營形式是“總部—生產制造基地”模式布局，其“濃縮”或“經典”的形式就是“總部—基地”模式運行總框架。總部經濟基本原理和“總部—基地”模式運行機理具有廣泛的應用性——可以從經濟領域擴展到社會活動的其他領域，當然包括教育領域以及其中的高職教育領域。基于此，高職教育“總部—基地”辦學模式的確立就有了基于內在機理的理論邏輯。

不僅如此，這一辦學模式的實踐“正在進行時”并形成輻射和示范效應，從而正在印證其價值。催生于總部經濟發展及其具體表現“總部—產業基地”模式（“總部—產業基地”模式較“總部—生產制造基地”模式更具代表性和包容性，因為產業基地含生產制造型基地和非生產制造型基地）布局建設并為之服務的高職教育“總部—基地”辦學模式，目前已在經濟發達地區高職院校的探索實踐中率先取得樣本效應。那么，非經濟發達地區即使總部經濟發展不成熟甚至沒有真正起步，只要高職院校建設已經發展到異地（含同城兩地）辦學這一步（事實上，目前高職院校的本區域異地辦學和跨區域辦學，正在持續推進中），都可以模擬、借鑒和采用“總部—基地”模式運行總框架，形成具有自身特色的“總部—基地”辦學模式。作為形式上空間分離的辦學管理模式，其所含的管理和教育管理“內核”是同一的，即這些學校本質上都是基于“總部—基地”模式運行總框架而建立的一種高職教育區域發展服務型辦學模式。

（二）以創新機制構建彰顯高職教育“總部—基地”辦學模式的競爭力和生命力

高職教育“總部—基地”辦學模式建設的內在邏輯和實踐效應，彰顯著模式內含的普適性價值，而維護和張揚這一價值的唯一路徑惟有創新——模式運行機制的創新構建就成為其中的重要內容，由此，也成為該模式以至高職教育煥發和保有競爭力和生命力的重要抓手。

高職院校推進這一辦學模式運行機制的創新構建，其中心任務是形成“學校總部—教育教學基地”有效率的“合分”機制，即學校總部統籌有力而教育教學基地充滿活力并能夠充分獲取各自所在地優質、優勢資源的機制。由于教育教學基地是學校總部辦學管理的輸出，是學校總部職能的相對獨立式延伸，因此，有必要聚焦教育教學基地運行機制的創新構建問題（為研究和應用的方便，可將“教育教學基地”易名為“職業教育基地”，或簡稱為“基地”），而PPP機制的創新構建正是推進基地運行機制創新構建的重要切入點和通道。

二、以基地PPP機制為重要代表的高職教育“總部—基地”辦學模式運行機制的創新構建

（一）問題的引出——從PPP機制到高職教育PPP機制再到基地PPP機制

在政府購買社會服務的政策框架下，公私合作伙伴關系機制正在全國范圍內大力推行。“公私合作伙伴關系”譯自英文Public-Private Partnerships（PPP）；盡管其譯法多種，但都涵蓋伙伴關系、提供公共產品和服務、利益共享、風險共擔四大要素［2］，并常以PPP代之，以方便闡述。

同樣，在政府購買職業教育服務的政策背景下，為進一步、更好地發揮市場機制在職業教育資源配置中的作用，高職教育領域引入這種公（常指政府及其所轄單位，這里當然包括公立高職院校）私（一般指私企，但基于中國國情，可擴及集體企業、外企、地方政府轄區外的國企甚至非政府的社會組織）主體基于公共產品服務而生成的一種合作機制——PPP機制，理應成為重要議題并逐步付諸實踐。

進一步推演表明，在高職院校推進高職教育“總部—基地”辦學模式及其運行機制創新構建的過程中，基地作為學校總部（高職院校）與區域特別是縣域經濟社會發展建立良性互動關系的“橋頭堡”和更“接地氣”的根據地，其運行機制的創新構建更具有先導性、示范性、實驗性、安全性（創新風險的可控性）意義。于是，基地運行的PPP機制構建問題被首先提了出來。

（二）基地的內在機理內生了其運行機制創新構建的需求

基地運行機制的創新構建，不僅順應了政府購買社會服務和職業教育服務、大力推進PPP機制創新的政策需求，而且，基地本身的內在機理又產生了其運行機制創新的內在需求。

基地運行機制的創新構建，基地建設的載體形式是重要的“基礎工程”或“先導性工程”。因而，在此有必要從基地載體建設形式談開去。基地建設的載體形式，主要有自建分校形式、共建地方學院（學校）形式、共建科研院所（科技服務平臺）形式、共建實踐（實訓實習）中心形式和共建產學研合作基地形式。無論采取哪一種建設形式，都會涉及合作主體甄選以及合作投入分解、合作風險分擔、合作效益（因為職教PPP項目是為非經營性項目或準經營性項目，提“效益”較“收益”更為合適）分享四大要素，一言以蔽之，其關鍵詞就是“合作”，這蘊含了高職院校大力推進合作辦學、合作育人、合作就業、合作發展“四個合作”的精髓。

不僅如此，高職院校在大力推進基地運行機制創新構建過程中，無論是在同區域的同城的另一地（基地在獲取其所在地優質從而優勢資源的同時，主要是為城域培養技術技能人才）還是在同區域的非同城的縣域（基地在獲取其所在地特色從而優勢資源的同時，主要是為縣域培養技術技能人才）設立基地，抑或跨區域設立基地，其都會面臨多校區辦學、異地辦學或異域辦學的管理難題——布點的多樣化、復雜化必然催生運行機制創新構建的新課題。在此，引入PPP機制而實現基地運行機制的創新構建是為應時應勢應力的智慧選擇。

三、推進以建設—管理“兩段式”機制為重要代表的基地PPP機制的創新構建

（一）基地PPP建設—管理“兩段式”機制是分合結合的整合機制

基地PPP機制的創新構建問題，是基地PPP建設機制創新構建問題與基地PPP管理機制創新構建問題的“集合”，或者說，構建基地PPP創新機制是要基于基地建設創新機制構建和基地管理創新機制構建而形成基地PPP建設創新機制和基地PPP管理創新機制的整合機制，用簡單的數學模型描述是：基地PPP創新機制=基地PPP建設創新機制+基地PPP管理創新機制。

因而高職院校推進基地PPP創新機制構建的核心任務，就是通過與各利益方的博弈和合作，將這種簡單的數學模型具體化為生動的應用實踐，從而構建這樣一種整合機制——基地PPP建設創新機制與基地PPP管理創新機制在分而合中形成的既相對獨立運行又有序聯動的機制，即基地PPP建設—管理“兩段式”機制，簡稱為基地PPP“兩段式”機制。

（二）推進基地PPP建設機制的創新構建

引入PPP機制建設基地，其實質是要動用以社會資本為主體的社會資源，通過產學研深度融合、通過政校企協同而實現“四個合作”，進而在完善高職教育“總部—基地”辦學模式運行機制中，提高高職院校的辦學管理水平、提升其綜合實力。

由于基本建設的承載者或投資的附著物一般為項目——如此常有“項目投資”或“投資項目”之稱，因而，基地PPP建設機制的創新構建也是附著于基地PPP項目的（以下簡稱為“PPP項目”）。

PPP項目建設在引入企業等社會資本時，需要考慮和切實解決兩大問題：（1）社會資本“愿意進”的問題；（2）社會資本“出得來”的問題，前者用以形成暢通的進入機制，后者用以建立順暢的退出機制。不過，在政策出臺、法律法規制定和具體實踐過程中，進入機制和退出機制實際上是密切貫通的，也就是說，在設計如何使社會資本“進去”的時候，一定要同時考慮甚至首先要考慮其“出來”的問題，因為退出機制看似僅關乎“出口”而實際卻是事關“進口”的——“進口”不暢則“出口”不振。

“愿意進”問題實際隱含“進得去”問題，即社會資本進入職業教育領域的門檻問題；但由于PPP項目基本不存在進入的壟斷性政策限定問題（如果有限定，那通常只是對投資方實力的認定），因而“愿意進”問題實為PPP項目建設及其背后的職業教育領域項目建設的吸引力問題。

為此，“聯動”或“貫通”之舉為解決之道，而從“出得來”一端出發而倒著解決“愿意進”一端的問題，不失為一種順捷的路徑。如此，有供選擇的兩種方式讓社會資本退出：（1）“移交”的方式；（2）“資產證券化”的方式。“移交”的方式具體有BOT（建設—運營—移交）、BT（建設—移交）、BOOT（建設—擁有—運營—移交）、BLT（建設—租賃—移交）、BOOST（建設—擁有—運營—補貼—移交）及BTO（建設—移交—運營）等幾種。這些方式各有利弊、優劣，需要結合制度環境，借鑒國內成熟案例，在各利益方的博弈中，達成其中的智慧選擇。以“資產證券化”的方式操作的核心，是要進行PPP項目的載體設計，即要有一個科學合理的的載體來承載這個PPP項目，通常特殊目的載體公司SPV（Special Purpose Vehicle）是一種較優的設計選擇。通過這個SPV，可以將高職院校、政府及其有關部門、企業等社會資本、金融組織等利益方有機連接起來。之所以進行資產證券化和SPV操作設計，主要是考慮到PPP項目等社會事業性項目的投資、運營和回報周期均偏長，需要以正當、便捷、合法的途徑讓社會資本適時退出。由于“資產證券化”的方式是一種更高級而更復雜的方式，因而，需要完善的政策、法律制度環境，特別是金融市場環境、財政政策環境和相應技術手段等配套跟進。如何吸引社會資本以及如何確認項目對于PPP模式的適用性［3］，成為關注的重點。

目前，在PPP項目運作中，無論是“移交”的方式還是“資產證券化”的方式，其應用在教育領域和職業教育領域還是一個嶄新的事情，很多問題尚待研究和突破。

（三）推進基地PPP管理機制的創新構建

在基地PPP建設任務完成或總體完成之后，基地PPP運行就進入后建設階段，即基地PPP管理階段。

如果說基地PPP建設機制的創新構建，引入的“私”方主體是企業等社會資本——因為建設需要大量投資，那么，基地PPP管理機制的創新構建，引入的“私”方主體則是較社會資本所指更加寬泛的社會力量。換句話說，在PPP項目的后建設階段即管理階段，逐利或以逐利為主的社會資本不應再是引入的重點對象，否則，會扭曲高職院校作為教育組織的育人本性，而本質上具有“第三部門”特性的社會力量應成為引入的重點對象。這也是高職院校在推進PPP機制構建中踐行《國務院關于加快發展現代職業教育的決定》關于“探索發展股份制、混合所有制職業院校”、“探索公辦和社會力量舉辦的職業院校相互委托管理和購買服務的機制”要求的生動體現。由此可見，基地PPP管理機制的創新構建、基地PPP建設機制的創新構建，其引入的“私”方主體分別以社會力量為主、以社會資本為主，這種差異性的背后是PPP項目管理階段、建設階段中“管理”與“建設”本身的差異性——前者是回歸高職教育培養技術技能人才的本位，而后者是為服務于這種本位做“基本建設”式的準備。鑒于此，有如下的基本操作思路。

高職院校推進基地PPP管理機制的創新構建，應將基地的學歷教育和非學歷教育明確分開。這就是說，兩者是否實施PPP模式管理機制視具體情況而定。（1）原則上，學歷教育中的高等職業教育由高職院校自身來管理，而其中的中等（甚至初等）職業教育或外包管理（外包模式也可視為PPP模式的一種特殊形式，這里講兩者分開），或實施PPP模式管理。其原因在于：①高職院校要堅持自己在基地所在地（縣域居多）“做”高職，是為了在拓展其生存和發展的空間，彰顯其核心競爭力；②高職院校“外包”（重點瞄準基地所在地的“接盤者”）中職或初職，正是為了充分獲取當地的特色資源而又不至于由于“戰線拉長”而耗費辦學的主要精力；③高職院校實施中職或初職的PPP模式管理，正可通過引入“私”方社會主體而激活基地所在地的社會活力。（2）原則上，高職院校對非學歷教育實施PPP模式管理。這也是出于高職院校要將“非主營業務”剝離而專注“主營業務”（高職）的考慮。

參考文獻：

[1]石中英.提高質量是教育改革發展的核心任務[N].中國教育報,2012-11-06(2).

[2]賈康,孫潔.公私合作伙伴關系理論與實踐[M].北京：經濟科學出版社,2014.

[3]松壑.PPP模式疾行：“正面清單”管理或與資產證券化結合[N].21世紀經濟報道,2014-10-31(2)．

[責任編輯金蓮順]

基金項目：浙江省社會科學界聯合會研究課題“浙江省地方普通本科高校應用技術型轉型比較性研究”（項目編號：2014N109）；寧波市哲學社會科學規劃課題“寧波推進公私合作伙伴關系（PPP）模式機制建設研究”（項目編號：G15-ZX04）

作者簡介：熊惠平，男，浙江工商職業技術學院教授，高職教育與區域發展研究中心負責人，主要研究方向為教育經濟學。

中圖分類號：G715

文獻標識碼：A

文章編號：1674-7747（2016）04-0062-04