美國公共政策評估體系的運行情況及啟示
——以馬薩諸塞州公共住房政策為例

■ 邵挺 王金照

國務院發展研究中心

美國公共政策評估體系的運行情況及啟示
——以馬薩諸塞州公共住房政策為例

■ 邵挺 王金照

國務院發展研究中心

[目的/意義]借鑒美國麻州公共住房評估體系方法，對我國建立并完善科學合理的公共政策評估體系，有一定參考意義。[方法/過程] 麻州公共住房評估體系具有程序化、規范化、權威性等特點，政府部門利用計算機輔助系統，負責事前資質審核、準入條件評估和事中的建設進度評估。另外，由各個利益相關方、學者等組成的咨詢委員會，負責事后政策效果評估，并監督相關部門提出相應的反饋意見。[結果/結論] 美國麻州公共住房評估體系對完善政府部門出臺的公共住房政策，提高政策的有效性和針對性，都發揮了較重要的作用。

公共住房政策 評估體系 美國馬薩諸塞州

1 美國麻州公共住房管理體制

在美國，各州對公共住房（Public housing 或者Affordable housing）的界定標準不一。麻州的公共住房定義是：收入占當地中位數收入80%的家庭，能夠租賃或購買得起的住房，就叫公共住房。

麻州負責全州公共住房建造、融資和管理的機構，是住房和社區發展部（Department of Housing and Community Development，以下簡稱DHCD），于1969年成立。DHCD設四個部門：住房發展和建設、政策和項目、特殊項目、住房管理，分別負責公共住房建設、項目管理、融資模式創新和與相關機構溝通。

除了DHCD，麻州還有兩類機構跟公共住房的運營管理相關。第一類是區域管理機構（Regional Administering Agencies, 以下簡稱RAAs），屬于非盈利組織，主要職責是為州和聯邦住房保障項目的申請人提供咨詢、申報等服務。第二類是地方住房部門（Local Housing Authorities, 以下簡稱LHAs），負責監督公共住房建設、管理住房券項目以及為所在區域增加公共住房機會等。

上述三類機構在公共住房和租金補貼的申請資格、審核信息等方面，有明確分工：

1.1 申請公共住房

麻州在2014年更新了公共住房申請人收入的標準。首先，公共住房針對低收入的個人和家庭，也包括老人和殘疾人。老人必須60歲以上，殘疾人須提供證明。具體審核工作由LHAs負責。審核通過后，候選人就會進入等候名單（waiting list）。一般而言，無家可歸者、退伍軍人以及當地居民有優先權，可以排到名單前列。DHCD負責制定全州公共住房的最高租金水平：如果是整個家庭入住，租金是占到家庭收入的25%～30%；如果是老人和殘疾人入住，租金則占收入的30%。

1.2 申請州租金補助

從20世紀90年代開始，麻州每年新建公共住房的數量很少，主要靠發放租金補助，即從“補磚頭”向“補人頭”轉變。租金補助項目分為“麻州住房券項目”（MRVP）和“可替代的住房券項目”（AHVP）。住房券由DHCD負責額度控制和管理，分為兩類：一類是可流動的，跟著租客走，只要住在符合州衛生法律的房屋，就能使用住房券；另一類是固定在房屋上的，即住房券只能用于規定的房屋上。

申請人或家庭的收入水平，必須在聯邦政府規定的貧困線的2倍以下。AHVP申請人必須在60歲以下，且符合住在屬于老人和殘疾人公共住房的資格。RAAs或LHA都可以接收申請。申請者可享受低于社會住房的租金水平。不管使用固定在房屋上還是可移動的住房券，個人支付的租金占收入水平的35%～40%。另外，AHVP個人支付的租金占收入水平的25%～30%。個人能夠支付的最高租金跟市場租金的差額，就由住房券上的金額來彌補。

如果申請聯邦公共住房和租金補助，程序基本類似，但具體申請條件和標準不一樣。另外，住房券的分類也不同，聯邦政府分為“補貼住戶的住房券計劃”（Housing Choice Voucher Program, HCVP，可在符合條件的任何州使用）和“固定在住房上的住房券項目”。本報告主要介紹州公共住房項目的評估情況，故略去對聯邦公共住房項目的相關情況介紹。

2 美國麻州公共住房評估體系的運行情況

麻州公共住房評估體系由事前、事中、事后評估組成，事前和事中評估由政府相關部門負責（主要由DHCD承擔），借助先進的計算機輔助管理系統，具有程序化、規范化等特點。事后政策效果評估則由專門的咨詢委員會負責，該委員會由政府部門成員、學者、居民及其他利益相關者組成，負責出臺獨立的評估報告，并有權要求政府部門及時給出回復，以及監督政府給出的后續措施。

麻州公共住房評估體系具有以下特點：

2.1 評估目標的多元化

低收入住房稅收信貸（Low Income Housing Tax Credits，以下簡稱LIHTC）和補貼住戶的住房券計劃（Housing Choice Voucher Program，以下簡稱HCVP），是當前全美占據主導地位的兩大低收入家庭住房保障政策。兩者的政策目標一個重點在于通過市場主導擴大供給（LIHTC），另一個則在于提高家庭住房可承擔能力（HCVP）。

隨著經濟發展，美國的住房保障政策目標逐步轉移到通過校正這兩種方案，以實現貧困的分散化、消除種族隔離，即從住房保障的初始目標轉向范圍更為廣泛的目標，包括擴大住戶社會福利水平，如減少貧困集中、提高就業、實現教育機會均等化，并積極追求經濟效率。

麻州住房保障制度的目標，跟聯邦政府的目標基本一致，都要兼顧補充住房缺口、提高住房可承擔能力和降低貧困集中這3個核心目標，從而避免政策在未來出現反復修改進而增大糾錯成本。

2.2 評估系統的自動化和全程化

麻州在2003年建立了自動化計算機系統，用來監督和評估全州重大公共政策的實施效果，稱為評估、衡量和驗證系統（Evaluation, Measurement and Verifcation，以下簡稱EM&V）。公共住房的評估也通過這套系統來執行。需要指出的是，評估環節包括事前可行性評估、事中進展評估和事后效果評估，EM&V系統主要管理由政府負責的事前和事中評估：

（1）可行性評估。麻州DHCD先聘請有資質的建筑與城市規劃企業，對項目進行可行性評估。

（2）項目進展評估。項目開工后，城市規劃委員會又對項目進展情況進行跟蹤評估。

（3）居民可負擔能力評估。這是EM&V系統中最重要的一塊內容。

比如，波士頓市議會要求“用于租賃或出售的新建多單元樓房”中必須有10%的比例是用于公共住房。入住者的收入必須不高于當地居民總收入中位數的60%，相應的公共住房租金必須不高于當地市場租金的60%。舉例說，2015年波士頓市的住房市場月租金平均值是2280美元，年租金約是16416美元。如果這些符合住房保障條件的家庭去市場上租房，租金支出約占他們家庭總收入的52.7%。如果入住公共住房，年租金約是9850美元，占家庭總收入的比重就會降至31.6%。

2.3 評估機構的獨立性和權威性

負責麻州公共住房評估的機構，叫公共住房咨詢委員會（Affordable Housing Advisory Committee，以下簡稱AHAC），每年按照當地給出的公共住房建筑和管理計劃，給州住房和社會發展委員會（Housing and Community Development Committee）和公共住房所在的市議會等機構，提交獨立的“評估報告”。

首先，AHAC會針對當年地方政府提出的公共住房建設任務。比如波士頓市在2014—2015年公共住房發展戰略和計劃中，提出“要增加保障房數量，提高住房密度和可擔負性”，評估委員會據此確定了本年度的兩個評估重點：（1）是否實現住房信托基金（Housing Trust Fund，以下簡稱HTF）的增值。即城市房產價值每增加100美元，要求0.01美元放到住房信托基金里，該基金主要負責給興建公共住房的開發企業提供低息貸款。（2）鼓勵開發商提高住房密度和興建公共住房。為降低融資成本，允許住房信托基金以較低利率借貸給開發商。比如，如果低于當地中位數收入30%的家庭能夠購買得起，興建房屋的開發商，從住房信托基金的貸款利率就可以從2%降至0；如果低于當地中位數收入50%的家庭能夠購買得起，開發商的貸款利率能降到1%。

其次，為完成評估報告，咨詢委員會將聽取隨機抽取的30家開發企業的意見，主要針對如何更好吸引私人資本進入公共住房領域，內容包括主要障礙和政策訴求等。以2015年為例，開發企業反映的主要是成本和建設兩方面問題：（1）降低成本。要求州和市政府加大公共住房基礎設施投資，提高公共住房附近區域的未來城市交通系統的便利性。按照40B條款，建造公共住房的開發企業，可以申請“綜合許可性”（comprehensive permit），容積率可以比市政當局分區規劃確定的水平提高25%。但考慮到麻州分區規劃確定的容積率偏低，開發企業希望可以適度提高保障房容積率。最后，減免準入費（permit fee）和污水處理費（sewage fee），降低建設成本。（2）公共住房建設問題。大多數城市都會面臨“鄰近社區反對公共住房建設”的問題，“不要在我的后花園建房”（not built at my back yard）是美國根深蒂固的觀點，過去有很多開發企業由于“鄰里強烈反對”而不能修改土地分區規劃（zoning），造成公共住房項目流產。另外，美國公共住房建設的流程很多，現在開發企業需要分別同許多部門“打交道”，希望可以享受“一站式”服務。

最后，給出評估意見。按照前面提到的可持續性評估體系，2015年咨詢委員會給出的評估意見主要涉及：項目完成情況、受益群體情況和進一步的制約因素。

第一，項目完成情況。2015年全州共完成46個公共住房項目，過去4年間共完成項目162個，建造了1萬多個住房單元。其中，50%左右的項目為新建，其余主要是翻修和整治。這跟麻州的稅收體系有關，開發企業的房屋翻修和整治項目，不能享受跟新建項目一樣高的稅收補貼額，開發企業就偏向于新建公共住房項目。

第二，受益群體情況。評估中發現，麻州的公共住房項目出現一定空置。另外，高收入家庭入住比例過高。前幾年，項目覆蓋的低收入家庭占比一般在80%，但去年開始只有不到60%的公共住房為低收入家庭所擁有，高收入家庭占比提高到了15%。另外，公共住房項目一般處在偏僻區域，交通便利性差，周邊生活等公共配套設施不足，造成入住者的通勤成本增加、生活品質下降，2015年入住者的平均通勤時間超過2個半小時，比麻州平均水平多了1小時左右。

第三，規劃和社區文化的制約性。受制于過于僵化的土地分區規劃（zoning），比如要求1英畝最小面積和2個車位的車庫等，公共住房項目很難滿足這樣的條件。另外，受美國“不在我的后院建房”的傳統社區文化影響，政府主導的公共住房項目會受到周邊居民的極力反對。開發周期過長、企業盈利空間小等原因，造成企業對開發公共住房項目的熱情不高，也直接影響了入住時間。2015年入住者的平均輪侯時間是2年零3個月，比前幾年多出半年左右。

2.4 評估意見的反饋機制

評估意見出臺后，會第一時間在DHCD、RAAs和LHAs等相關機構的主頁上公布，所有麻州市民都有權提出進一步修改意見。匯總完意見后，在規定時間內評估委員會要對公眾提出的意見，進行解答。同時，評估報告會直接送給DHCD和LHAs、當地市政議會等機構，評估委員會有權要求這些機構對評估意見給出明確回復，并對這些回復進行跟蹤評估。

3 啟示

中美兩國不同的國情和社會政治體制，決定了各自的公共政策決策和評估機制必然會有差異。但在評估體系構建、指標設置和程序設定等方面，可以借鑒美國的一些做法，為完善我國公共政策評估體系，提供一些啟示。

第一，提高重大公共政策評估的法律效力。我國公共政策評估工作起步晚，中央政府層面的“第三方評估工作”從2012年才正式啟動，地方政府還沒有實行“第三方評估”，還沒有形成規范化、制度化的機制。建議中央政府盡快公布關于公共政策評估的辦法，就評估目的、對象、程序以及反饋等方面出臺實施細則，為重大公共政策評估工作提供法律依據、增強法律效力。

第二，注重評估程序的系統性和客觀性，減少“人為干預”因素。美國公共政策評估體系的自動化程度高，有一套完整的指標體系，便于量化研究和分析比較。建議我國建立符合國情的政策評估體系，并借助計算機網絡系統，自動追蹤事前、事中環節的評估進程。在事后評估環節中，建立由各方利益代表組成的評估委員會，出示客觀公正的評估報告。

第三，強化評估反饋機制建設，實行“再評估”。評估具有時點性、實時性等特點，決定了基于某一時點上的評估結果會有一定局限性。建議加強評估反饋能力建設，一是在不涉及國家秘密的前提下，盡可能公開征集社會意見尤其是受影響群體的意見，完善評估報告。二是對評估報告揭示出來的問題和建議，要跟蹤相關部門的應對舉措，對采取的后續措施進行“再評估”。美國法律規定，評估委員會有權質詢相關部門對評估建議的落實情況。

作者貢獻說明：

邵 挺：主要執筆，負責構建框架和寫作；

王金照：參與討論并撰寫部分內容。

The Operation and Enlightenment of American Public Policy Evaluation System: A Case Study of the Massachusetts Public Housing Policy

Shao Ting Wang Jinzhao
Development Research Center of the State Council, Beijing 100010

[Purpose/significance] This paper aims at learning from the Massachusetts public housing evaluation system to establish and improve our sound public policy evaluation system, which is valuable reference. [Method/process] The government of Massachusetts had a program of the public housing evaluation system with standardized and authoritative features, using a computer-aided system in which some government departments were responsible for the pre-qualification examination, the evaluation of access conditions and the assessment of the construction progress. In addition, its advisory committee was composed of various stakeholders, academics and other components, responsible for the post policy impact assessment, and the supervision of the relevant departments’ feedback. [Result/conclusion] The Massachusetts public housing evaluation system is helpful for making public housing policies, and it has played an important role to improve the effectiveness and appropriateness of policies.

public housing policy evaluation system Massachusetts

C931.5

10.19318/j.cnki.issn.2096-1634.2016.03.15

2016-06-20

2016-06-24 本文責任編輯：呂青

邵挺（ORCID：0000-0003-1271-2454），國務院發展研究中心市場所房地產研究室副主任， 副研究員，博士，E-mail: shaoting@drc.gov.cn；王金照，國務院發展研究中心對外經濟研究部副部長，研究員，博士。