美國公務員職業年金債務風險及其借鑒

孫守紀,房連泉

(1.對外經濟貿易大學保險學院,北京100029;2.中國社會科學院拉美研究所,北京100007)

1 美國公務員職業年金計劃概況及其債務規模

美國養老保險制度主要由三個支柱構成:第一支柱是聯邦政府舉辦的社會保障計劃;第二支柱是雇主(包括私人部門和公共部門)舉辦的各類職業年金計劃;第三支柱是自愿參加的個人養老保險計劃。本文研究對象主要是州和地方政府以雇主身份為公共部門雇員實施的各類職業年金計劃,是典型的第二支柱,與我國機關事業單位職業年金的概念類似。

美國州和地方政府職業年金計劃覆蓋的人群主要是州和地方政府公務員、警察、消防員、司法人員、公立學校教師等公共部門雇員,大約有2 400萬在職及退休人員,相當于美國總人口的8%[1]253-295。美國州和地方政府職業年金計劃大約有3 418個,其中州一級的大約有222個,地方政府一級的大約為3 196個。美國州和地方政府絕大多數雇員參加的是DB型計劃。對于一個典型的DB型計劃而言,該計劃的資產是雇主和雇員的繳費及其投資收益,其負債主要是雇主對雇員的職業年金承諾,也可稱為雇員的養老金權益。未融資債務就是養老金債務與資產的差額,融資率就是養老金資產與債務的比值。

不同的學者和機構對美國州和地方政府職業年金未融資債務的估計差別較大。普遍的觀點認為其規模在7 300萬美元到4.4萬億美元之間,相當于美國GDP的5.5%到33.0%之間[2]。上述差異主要是由于精算方法和相關參數的設定不同而造成的,其中最關鍵的參數是折現率。有的學者采用美國股票市場的長期收益率8%作為折現率,其測算的結果會相對偏低;而有的學者采用美國政府無風險債券利率作為折現率,其測算的結果會相對偏高。

雖然未融資債務不需要立即支付,但是其龐大的規模已經給州和地方政府帶來沉重的財政負擔。如果州和地方政府不采取根本的改革措施,那么職業年金繳費需要增加到原來的2.5倍,達到州和地方政府總稅收的14.1%。這意味著每個家庭每年納稅額需要增加1 385美元,其中的一半用來支付已經存在的職業年金債務,余下的一半需要支付未來的職業年金債務[3]193-229。

2 美國公務員職業年金債務的成因分析

2.1 制度設計的原因

美國州和地方政府公務員職業年金制度設計中存在較多問題,這是導致其債務規模不斷膨脹的重要原因。這里主要以極具代表性的底特律市為例進行詳細分析。

2.1.1 退休年齡較低

美國社會保障計劃覆蓋了絕大部分美國人,該計劃規定的退休年齡相對較低。例如,1938年以前出生的美國人,正常退休年齡是65歲,1960年以后出生的,正常退休年齡是67歲[4]22。而美國州和地方政府職業年金計劃的退休年齡普遍低于領取社會保障津貼的年齡。以底特律市為例,底特律文職人員的退休條件是工齡滿30年;或者如果受雇于1996年1月1日之后,退休條件是工齡滿30年并且年齡達到55歲;或者如果年齡達到60歲,工齡滿10年即可退休;或者如果年齡滿65歲,工齡滿8年即可退休。底特律市不是個案,美國州和地方公務員退休年齡普遍較低是不爭的事實。

2.1.2 待遇水平過于慷慨

美國州和地方政府公務員職業年金計劃的待遇水平普遍較高。在DB型計劃中,有三個重要參數決定職業年金的高低,即最后平均工資、工齡、待遇增長率。在底特律文職人員職業年金計劃中,最后平均工資是這樣規定的:在雇員服務期的最后120個月當中,選取工資最高的連續36個月的工資,然后計算平均值。待遇增長率和工齡密切相關。工齡在10年以內的,增長率是1.5%,第11年到第20年是1.7%,超過20年的是1.9%。以此計算,如果一個文職雇員工作滿30年,退休時領取的職業年金可以達到最后平均工資的51%。

在上述計算公式的基礎上,美國州和地方政府公務員職業年金計劃一般采用生活成本法(COLA)來調整退休后的待遇,這也是導致財務不可持續的一個重要原因。雖然底特律市職業年金計劃的固定待遇增長率為2.25%,并且文職人員的這個增長率已經取消了,但是美國很多州和地方政府職業年金計劃規定的待遇增長率為3.5%,該比例遠遠高于美國20世紀90年代以來的通貨膨脹率。表面上看,3.5%的增長率并不算高,但是長期積累起來的職業年金待遇規模也是非常驚人的。假設1990年的職業年金為40 000美元,按照3.5%的速率增長,2010年就會達到79 592美元,幾乎是原來的兩倍。

2.1.3 過度依賴州和地方政府職業年金計劃

美國很多州和地方政府雇員并沒有參加社會保障計劃,從而導致過度依賴州和地方政府職業年金計劃。幾乎每個州都有未參加社會保障計劃的政府雇員,人口大約為500萬。從全國來看,美國參加社會保障計劃的人口約為1.53億,未參保政府雇員相當于全國參保人數的3.3%。從公務員群體來看,未參加社會保障計劃的雇員占公共部門雇員的四分之一左右[5]。因此,州和地方政府提供的職業年金對他們而言意義重大。如果職業年金計劃破產,這些公務員將一無所獲。可見,職業年金計劃給政府及其雇員都造成較大的風險。

2.1.4 DC型計劃規模較小且作用不大

DC型計劃在美國州和地方政府公務員職業年金計劃中發揮的作用有限。在州和地方政府,大約有86%的全職雇員參加DB型計劃,管理層和專業人士大約為80%,教師為81%,遠遠高于私人部門;參加DC型計劃的比例分別為17%、15%和14%,遠低于私人部門。同樣,底特律市公務員的DC型計劃的重要性不高,只是作為DB型計劃的補充。2012年度,底特律文職人員職業年金計劃中,領取DB型待遇的有11 790人,而領取DC型待遇的僅有1 507人[6],前者是后者的7.8倍。

2.1.5 投資風險較高

美國州和地方政府公務員職業年金投資高風險資產比例普遍較高。公務員職業年金投資于股票、私人股權基金、不動產、固定收益資產的比例分別是53%、8%、7%、32%。同樣地,底特律公務員職業年金投資高風險資產的比例也很高,特別是房地產投資比例異乎尋常地高。2011年,底特律文職人員職業年金投資于股票、不動產、固定收益資產的比例分別為46.2%、27.1%、16.4%。據測算,在金融危機肆虐的2007年10月至2008年10月期間,美國證券市場股票下跌42%,養老基金投資損失20%。在這種情況下,州和地方政府職業年金持有70%的證券資產,投資損失達到1萬億美元。

2.2 人口因素和人為因素對制度設計的扭曲

2.2.1 人口因素的影響

影響美國州和地方政府公務員職業年金計劃財務可持續的最根本原因是人口年齡結構的老化。較低的退休年齡,加上不斷加速的人口老齡化,導致美國州和地方政府職業年金計劃的老年撫養比迅速提高。以底特律市為例,參加職業年金計劃的在職人數不斷下降,而退休人數不斷上升。1982年,底特律文職人員職業年金計劃的在職人數為13 730人,退休人數為10 924,制度撫養比為79.6%(退休人數與在職人數之比),1993年制度撫養比首次超過100%,2011年則高達159.4%[7]。這意味著1個在職人員需要撫養近1.6個退休人員。制度撫養比的提升直接威脅該計劃的財務可持續性。底特律公務員職業年金計劃的制度撫養比遠遠超過了美國社會保障計劃的制度撫養比,后者的制度撫養比從1950年的6.1%增加到目前的34.5%,預計到2027年增加到45.5%,遠低于公務員職業年金的制度撫養比。

2.2.2 人為因素對職業年金制度的扭曲

由于DB型職業年金的計算方法是計發工資乘以工齡再乘以待遇增長率。因此,很多政府部門雇員主要通過兩種途徑來增加職業年金。

第一種方法是通過增加計發工資來增加職業年金。由于絕大多數職業年金計劃采用最后3年或者5年的平均工資作為計發基數,因此很多公共部門雇員會在臨退休前通過增加工資的方法來增加退休后的職業年金。一種常見的方法是把兼職工資計入最后平均工資。例如,很多州的公立學校教師會在社區學院里兼職,期間獲得報酬也算進最后平均工資中。紐約州檢察官辦公室的研究發現,當公共部門雇員臨近退休時,他們的加班時間會增加50%左右[8]。

第二種方法是通過補繳(buybacks)的方法來增加工齡。例如,很多州規定政府雇員可以補繳一年的繳費,即可獲得一年的工齡。由于雇員的繳費總是低于將來能獲得的職業年金,因此補繳對雇員而言是一筆非常劃算的買賣,但是這無疑增加了職業年金計劃未來的支付壓力。

2.3 政治因素

2.3.1 工會組織的強勢

美國州和地方政府公務員是美國社會中政治勢力較為強大的群體,在決定職業年金待遇方面具有較強的話語權。由于經濟全球化,美國的傳統行業受到發展中國家的激烈競爭,使得私人部門的工會密度較低。而公共部門幾乎不受全球競爭的影響,因此工會密度一直保持在較高水平,集體談判能力較強,對美國地方政治生活具有舉足輕重的影響。印第安納州州長稱公共部門雇員是“美國社會新的特權階層”;明尼蘇達州州長則稱,“和私人部門相比,過去人們普遍認為公務員薪酬具有低工資、高福利的特征,而現在的情況則是既有高工資、又有高福利”[9]。

2.3.2 政治家的短視

由于職業年金計劃的長期性和滯后性,對于政治家而言,承諾過多的職業年金形成未融資債務并不需要立即增加稅收,也不需要立即削減財政支出,等需要加稅時他們可能已經卸任了。因此,在很大程度上,政治家并不需要對自己的慷慨承諾承擔后果。對于一個職業年金精算師而言,在計算職業年金債務時,考慮的時間跨度是二三十年,而對于政治家而言,所考慮的時間跨度就是四年一度的選舉。慷慨的職業年金承諾有利于獲得政府雇員的支持,至少不會招致他們的反對。在西方發達國家,普通民眾的投票率越來越低,但是政府雇員群體的投票率卻非常高,因此對選舉結果具有較大的影響力,任何政治家都不敢輕易得罪這個群體。更關鍵的是,政治家和政府雇員之間容易形成裙帶關系(patronage),政治家在選舉中獲得政府雇員的支持,在當選后會回饋支持他的政府雇員。即使政治家最初是為了回饋少部分政府雇員,最終這種情況也會逐步擴散到大部分政府雇員。此外,政治家本身就是政府雇員之一,他們有權制定職業年金政策,自然包括決定自己的職業年金,因此他們樂意向包括自己在內的所有政府雇員承諾慷慨的職業年金。

2.3.3 納稅人的漠視

規模巨大的職業年金債務最終需要納稅人來承擔,他們在為自己的職業年金發愁的同時不得不為政府公務員支付慷慨的職業年金。未來的納稅人更是面臨雙重困境,他們不僅需要交納更多的稅款以支付前一代人的養老金,而且他們不得不接受州和地方政府提供的數量更少、質量更差的公共服務。因為政府不得不將更多的稅收用來支付退休公務員的職業年金和醫療賬單,從而減少對當前納稅人的服務。

納稅人之所以能夠容忍巨額養老金債務,主要有以下幾個因素。第一,納稅人缺乏動力質疑未融資養老金債務規模,存在搭便車現象。雖然總體上養老金債務規模巨大,但是平均到每個納稅人頭上可能很少,在權衡質疑的成本和收益后,納稅人可能傾向于選擇沉默。第二,納稅人對養老金債務的相關信息往往缺乏了解,即使獲得相關信息也無法真正理解這些信息意味著什么。養老金計劃是長期的且非常復雜,養老金債務的規模又取決于很多假設參數。納稅人獲得的很多信息可能是建立在樂觀假設基礎之上的,這樣影響了他們對未融資債務的認知,看不到養老金債務巨大規模的風險。第三,養老金債務需要在以后很長的時期內支付,人們普遍認為未來債務的折現率相對較高,這樣在一定程度上也降低了納稅人對巨額債務的感知。第四,納稅人可能認為他們有辦法不受養老金債務的影響。當需要支付養老金債務時,他們可以用腳投票,搬離這個州或者縣,或者已經退休,甚至可能已經死亡。這都會降低養老金債務對他們的影響,因此能容忍巨額的未融資債務。

3 結論及啟示

第一,機關事業單位職業年金制度應該堅持多層次計劃,分散風險,避免過度依賴單一支柱,避免政府責任過度集中。多層次養老金計劃的根本目的是分散風險。這既可以分散政府的財政風險,又可以分散機關事業單位人員的職業年金損失風險。分散財政風險意味著不同層級的政府對不同的支柱承擔不同的責任。對于基本養老保險而言,一般由中央政府負責運營管理,并且承擔財政兜底的風險,而地方政府無需承擔此責任;對于職業年金而言,一般由地方政府提供部分融資和承擔管理職責,而中央政府的責任就要相應地降低,主要承擔稅收優惠和監管的責任,并不直接承擔財政兜底責任。而單一制度下,無論中央政府還是地方政府都無力應對人口老齡化產生的財政壓力。同樣,對于機關事業單位人員而言,基本養老保險承擔最低保障職責,發揮雪中送炭的基本功能;職業年金承擔補充職責,發揮錦上添花的功能。當一個支柱出現問題后,不會影響其他支柱發揮功能,能夠有效分散風險。

第二,機關事業單位職業年金制度應該堅持DC型計劃。首先,DB型計劃的發展歷史表明,該計劃待遇水平較為慷慨,缺乏財務可持續性,無法有效應對人口老齡化的沖擊。現在,私人部門DB型計劃已經微乎其微,公共部門還主要是以DB型計劃為主。美國州和地方政府公務員職業年金債務危機已經充分表明,DB型計劃已經無法適應目前的人口老齡化情況,必然會給政府財政造成極大壓力。其次,DB型計劃一旦建立起來,哪怕最輕微的參數調整,諸如改革替代率、增長率和退休年齡等,都將面臨極大阻力。最后,DB型計劃的待遇結構決定了人為扭曲因素不可避免,公共部門職業年金更容易發生。而DC型計劃產權明晰、管理透明,能夠有效應對待遇支付方面的政治壓力。

第三,機關事業單位職業年金應該保持信息透明、接受公眾監督。首先,由于職業年金計劃的長期性和復雜性,準確估算職業年金的成本以及建立約束機制使得政府按時支付這些成本都是較為困難的。其次,和企業年金不同,機關事業單位職業年金的雇主繳費部分和管理費用都來自政府財政。當機關事業單位職業年金管理過程中缺乏透明度時,就意味著納稅人無法準確測算自己的納稅負擔,無法有效約束政府的財政支出、限制職業年金債務規模。因此,提高機關事業單位職業年金計劃的管理透明度非常重要。政府應該定期將職業年金資產、負債和未融資債務、雇主雇員繳費情況、待遇支付情況和投資收益等信息納入財政報告,向社會公開并接受監督。只有這樣,才能夠有效降低管理成本,保護機關事業單位人員和納稅人的合法權益。

第四,機關事業單位職業年金制度應該注意防范基金投資風險,特別是政治干涉風險。雖然職業年金是一項長期計劃,能夠承擔較高風險,但是仍然需要積極防范各類投資風險。一般情況下,職業年金應該和企業年金一樣,需要通過多樣化投資組合以降低風險,通過專業化管理以提高投資效益,通過完善內控機制以降低運營風險。除此之外,更重要的是機關事業單位職業年金需要避免政府干預,減少投資決策中的“政治壓力”,避免投資過程中的“利益輸送”。由于政府提供繳費和負責管理,機關事業單位職業年金基金容易被視為政府基金。這是一個極其嚴重的錯誤認識。實際上,職業年金和企業年金一樣,采取信托制的管理模式,其財產具有最嚴格意義上的獨立性。機關事業單位職業年金財產獨立于委托人、受托人、賬戶管理人、托管人、投資管理人和其他為職業年金基金管理提供服務的自然人、法人或者其他組織的固有財產及其管理的其他財產。嚴格貫徹信托制下的財產獨立性是避免政治干涉的有效手段。

第五,加強對機關事業單位職業年金計劃的監管。機關事業單位職業年金計劃和私人部門的企業年金計劃本質上是相同的,都是作為養老保險制度中的第二支柱發揮作用,兩者唯一的不同是前者的雇主繳費來自政府財政,而后者的雇主繳費來自企業。相對而言,職業年金的繳費來源更為可靠,因此機關事業單位人員的職業年金權益更有保障。據此,監管機構往往對企業年金計劃監管較為嚴格,而對職業年金計劃的監管較為寬松。但是,隨著人口老齡化的到來,很多國家都面臨較為嚴重的債務負擔,因此職業年金也同樣面臨企業年金遇到的各項風險。此時,政府不是放松對職業年金的監管,而是應該加強監管,適用于企業年金的監管原則絕大部分都適用于職業年金。因此,政府應該借鑒企業年金的監管經驗,加強職業年金的監管,這不僅有利于保障機關事業單位人員職業年金權益,同時也有利于保持政府財政平衡,降低政府債務風險。

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