城市社區無縫隙治理:特征、條件與實踐路徑
——以上海市徐匯區長橋街道為例

李 德,于洪生

(中國浦東干部學院政治與公共管理教研分部,上海201204)

1 當前城市社區治理面臨的問題及挑戰

改革開放以來,隨著單位制的逐步解體和弱化,居民對社區的依賴性越來越強,社區的重要性日益凸顯。據統計,現在每個社區都承擔著50多項工作任務,內容涉及民政、公安、司法、社保、教育、文化、衛生、計生等,社區的“兜底”功能日益顯現[1]。社區處于聯系服務居民的“最后一公里”,是政府的“神經末梢”,工作做不好勢必影響社會的和諧穩定與居民的幸福安康。當前,我國在推進城市社區治理的探索過程中,雖然全國各地出現了許多創新做法,但依然存在不少新情況、新問題,在一定程度上影響和制約著城市社區治理的效果。

1.1 碎片化的治理方式需要基層政府重新思考社區整合問題

傳統社區治理的碎片化主要表現在三個方面:一是由住宅商品化所導致的居民居住空間結構、人際關系結構的碎片化;二是由戶籍、身份、地域、階層、體制的差異所導致的社會群體利益的碎片化;三是由多級政府管理、過度的網絡式分割管理所導致的權力結構的碎片化。社區治理的碎片化帶來城市社會深層結構的碎片化,造成社區之間以及社區與外部之間的社會關系嚴重失衡,容易使社區居民的心理失衡,從而使社區失去生活共同體的實際意義。

在我國現行行政體制下,基層政府是社區服務和社區治理的重要主體。但在現實工作中,許多職能部門出于理性的思考,很容易采取“趨利選擇性”策略,導致在政策、信息、執法等方面形成“各自為政”的“碎片化”局面,社區在空間結構、利益關系和治理架構等方面呈現出一種碎片化的狀態,難以形成共識,缺乏整合不同利益群體訴求的體制機制,這就使和諧社區建設面臨嚴峻挑戰。

1.2 新形勢下社區黨建引領社區治理面臨嚴峻挑戰

近年來,全國各地在區域化黨建、黨建聯建、“兩新組織”黨建等方面涌現出許多特色和亮點,但很多黨建創新活動大都缺乏整體設計和系統考慮,屬于單項的“黨建品牌”,或傾向于群眾工作方面,或傾向于黨建工作方法方面,只側重于解決單一方面的社區問題,有的做法和經驗具有一定的特殊性,其他社區無法借鑒和復制。當前,社區黨建工作還存在一些不容忽視的問題,例如,新建小區黨組織體制不是很順,特別是在城鄉結合部區域,黨組織的建立比較混亂,存在雙重管理、多重管理的問題;有的基層黨組織對于黨建引領作用認識不到位,沒有問題意識,就黨建論黨建,缺乏規劃與宏觀思考。有的黨組織只是被動應付各種出現的問題,思路辦法少,已不能適應社區治理新形勢的要求,在一定程度上影響了社區治理的整體效果。

1.3 基層政府需要更好適應社區需求的快速變化

社區居民需要什么樣的服務、什么樣的服務方式,怎樣及時回應社區居民快速變化的服務需求,怎樣增強社區服務的針對性、有效性等,都是基層政府需要考慮的現實問題。從宏觀環境上講,市場化的觀念已深入人心,在基層改革中依據市場化的要求來適應經濟、社會新環境的變化,是做好基層治理變革的前提。從微觀上講,社區居民的民主、法治意識不斷增強,參與社區事務的積極性有所提高,這就要求基層政府不斷創新組織結構和運行機制,從而對社區居民的需求迅速做出反應。

當前,把政府自上而下的行政管理與居民自下而上的社區自治有機結合起來,理順社區基層黨組織、居委會、社會組織之間的關系是推動社區治理前行的關鍵環節。由于價值觀念的多元化,城市社區居民表現出不同的需求與偏好,形成了需求主體的異質性、差異性、層次性,單獨依靠基層政府提供的服務,已經難以滿足不同階層居民的差異性需求,傳統的政府單一主體供給、市場主導供給以及民間自給自足的供給模式在社區公共服務供給中過于“碎片化”[2],就很容易使社區治理主體之間互相扯皮、各自為政,在一定程度上加劇社區矛盾[3]。

2 當前城市社區無縫隙治理的基本要求與特征

治理理論解決了主體從“政府一元”到“社會多元”的過渡,但沒有具體回答社區治理究竟應達到一種怎樣的狀態。“無縫隙組織”作為西方新公共管理理論的一個流派,強調以一種整體的而不是各自為政的方式提供服務,要以顧客為導向,以低成本、高效率、面對面、多樣化的服務,來滿足公民對于公共產品的個性化需求。

“無縫隙組織”的提出者拉塞爾·M·林登明確表述了無縫隙的內涵:提供一種流暢的、真正不費氣力的經驗;顧客與服務提供者直接接觸;兩者之間不存在繁文縟節、踢皮球或者諸多遁詞;顧客的等候時間大大縮短;以一種整體的而不是各自為政的方式提供服務;無論是對職員還是對最終用戶而言,傳遞的都是持續一致的信息[4]。無縫隙治理在目標上強調社會問題的預防與矛盾化解,以滿足公眾的實際需求為導向,為公眾提供無縫隙的公共服務,解決公眾的實際困難,從而達致整體性治理的最高水平[5]。根據林登的設想,“無縫隙組織”有三個基本要求:顧客導向、競爭導向和結果導向,這就要求在實踐中做到制度設計的無縫隙、組織架構的無縫隙、運行機制的無縫隙、服務需求滿足的無縫隙、人人參與的無縫隙、績效評價的無縫隙。

一是居民需求導向。社區工作的主要任務就是滿足社區居民多元化、個性化的服務需求。一般情況下基層政府只是滿足大多數人的公共需求,而不可能滿足每個社區居民的個性化需求。如果要更好地滿足社區居民的個性化需求,就需要把社區社會組織、志愿者以及大部分社區居民的積極性充分調動起來,構建起多方參與的社區治理模式。

二是多元參與導向。新公共管理理論強調把企業的經營理念運用到公共管理之中,以市場為導向重塑公共組織形象。在市場經濟背景下,引入競爭機制來改變政府在公共產品和公共服務供給中的壟斷地位,這已不是新鮮的話題。目前,在基層社區中,仍然存在許多事情要么無人參與、要么過度參與的問題。因此,需要鼓勵民間資本與培育各類社會組織參與公共項目的競爭,以不斷提高公共服務的質量、效率,通過競爭激發社區的活力與創造力。

三是績效評估導向。在市場經濟條件下,社區居民非常務實,他們往往更重視事情的結果,并不太在意事情的過程。如同民主在中國,人們更關注的不是民主的形式,而是看能否解決現實中的難題,是否有利于改善民生。因此,無縫隙治理強調的是具體結果與有效的產出,每個項目、每件事務都要有始有終,需要通過績效評估來實行全面質量管理,在實踐中不斷提升社區治理能力。

為了做好無縫隙社區治理工作,還需要把握好五個方面的特征。

一是治理主體多元化。社區治理強調社會多元主體共同參與社區事務和公共服務。目前,我國城市社區治理中政府的主導地位在短期內不會改變,社會組織的成長還需要一段時間,大多數在職社區居民由于工作繁忙,很少有時間和精力參與社區事務,因而還需要政府加強對社區治理的引導和積極推動,需要有意識地促進其他各類社區社會組織的成長,有意識地收縮行政權力,鼓勵市場化的運作機制,為各類社會主體積極參與社區治理創造有利的條件和環境。

二是治理程序民主化。社區精神的營造和培育是無縫隙治理的關鍵點。社區意識、社區歸屬感是社區成員在共同建設社區、共同管理社區并共同享有整體利益的過程中逐步培育出來的。社區意識、社區歸屬感的培育過程實質上就是社區民主的發展過程,而要實現社區治理的民主化,關鍵就在于提高社區居民的公共參與程度和能力。社區居民是社區最主要、最直接的治理主體。在社區發展過程中,只有更多居民的直接參與和智力支持,才能培育居民的社區歸屬感、認同感以及共同體意識,也才能有效地整合與發揮社區自身的各種治理資源。從這個意義上講,居民按照民主程序廣泛而深度地參與社區公共事務,既是無縫隙治理的必要條件,也是社區自治、社區共治的應有之義,更是社區發展的內在要求。

三是服務對象全面化。基層社會管理制度在由單位制向社區制轉變的過程中,原有社區服務的重點也隨之改變。過去,在職人員的住房、教育、醫療、就業、養老等方面的需求滿足從單位中剝離出來,社區理應成為“社會人”獲取各種社會資源的基本依托。但目前,在職人員社區參與的積極性不高,主要就是因為社區還不能充分提供相應的服務。以往社區工作的主要對象是本區域內的退休人員、孤寡老人、殘疾人、失業人員等特殊群體,這樣的社區服務模式遠遠滿足不了社會流動加劇背景下居民的現實需求。這需要不斷突破戶籍制度的限制,打破相對封閉的社區服務體系,將社區常住居民都納入公共服務范圍。只有實現服務對象的全面化,社區居民之間的橫向關聯才會更加緊密,他們對社區的認同感和歸屬感才能不斷增強。

四是治理基礎契約化。在社區治理過程中,僅有多元主體還無法促成各主體之間的有效合作,如果沒有一種手段來優化治理秩序,甚至還可能會導致各主體之間的沖突,造成更大程度上的失序。因此,促成無縫隙社區治理,不能只停留在實現治理主體的多元化,而應該更加注重通過政策支持、制度建設、平臺搭建等方式為多元治理主體之間的互動合作提供更多的機會和空間,形成有機統一的社區治理格局。要實現各治理主體之間的良性互動,就必須厘清各自的角色定位,按照法規、制度、契約的方式進行規范。社區治理主體之間的互動關系應該是一種基于平等、自愿、合作的契約關系,建立起“法理社會”要求的“契約社區”,使社區成員之間、各類社會組織之間以及組織與成員之間形成以契約精神和契約關系為基礎的社區治理結構,這樣才有利于促進社區力量和資源的有效整合。

五是交往方式互助化。社區成員對所居住的社區具有較高的歸屬感、相互之間守望相助是社區共同體精神的一個重要表征。目前,城市人對于社區原子化的弊端已有一定的認識,長期孤立的個體生活容易產生孤獨感、無助感。市場化改革激發了社會活力,但也加速了社會關系利益化與陌生化。在當前市場經濟條件下,人們忙于追逐個體的利益,淡化或漠視了彼此之間守望相助、鄰里和睦的共同體情感。人際關系過度淡化之后,居民反而開始反省功利化、原子化的社會交往取向,大家渴望在社區互動互惠中實現精神共同體的復歸。

3 徐匯區長橋街道推進無縫隙治理的實踐與探索

3.1 長橋街道推進無縫隙治理的現實條件

長橋街道無縫隙社區治理的提出并非無源之水,筆者在實地調研中發現,長橋街道在打造無縫隙治理前已經具備了較好的現實條件,主要表現在以下三個方面。

3.1.1 參與社區治理的多元主體已比較成熟

隨著社區共治在長橋街道的逐步推進,社區內已經融合了多種不同的治理主體,例如,社區黨組織、社區居委會、城市基層政府、駐區單位、社會組織等。目前,志愿服務組織已成為長橋街道社區建設的一支生力軍,在一定程度上彌補了政府和市場的空缺。長橋街道于2011年成立志愿者工作領導小組,設立了長橋街道志愿者總隊,下設溫暖、平安、宜居、快樂、綜合等5個大隊,在全社區設立34個志愿者管理服務站、2個市級和1個區級志愿者服務基地、1個志愿者服務中心。例如,長橋街道與上海市植物園共同成立“彩虹心橋”市級志愿者服務基地,常年有7個項目在園區和社區內開展志愿活動,積極引導廣大社區居民自覺加入志愿者服務行列,使志愿者管理服務站成為各類社區志愿者隊伍的中樞,充分發揮了志愿者管理服務站的協調作用。

3.1.2 建立了比較完善的社區共建制度

長橋街道各部門、居委會、轄區單位把社區無縫隙治理工作與自身本職工作相結合,依托區級部門、街道、居民區黨組織結對共建平臺,充分發揮各自的資源優勢,為社區建設提供必要的資金、場地和智力支持,幫助社區解決文明創建中的實際問題。例如:在居民區層面,長橋社區衛生服務中心利用自身的專業優勢,積極參與小區“心靈驛站”建設,定期派出專業的心理咨詢師,對社區居民進行心理疏導;在街道層面,社區與轄區內中小學、幼兒園等開展共建活動,利用社區豐富的教育資源,加強社區居民與共建單位的互動交流;在區級部門層面,社區與區級機關通過開展“雙結對”活動來共同推動和諧社區建設。

3.1.3 已形成了社區宣傳動員機制

社區動員機制是推行無縫隙治理的重要前提條件。長橋街道教育資源非常豐富,有文化建設方面的天然優勢,目前已形成了較為完善的社區動員機制,建立起具有一定特色和影響力的社區輿論宣傳陣地。在街道層面,長橋街道充分利用長橋社區報、工作簡報等宣傳“共塑社區歸屬感”的工作理念,宣傳打造“歸屬感工程”的先進典型和經驗做法。在居民區層面,長橋街道充分利用小區文化墻、宣傳欄、黑板報等宣傳陣地廣泛開展“社區歸屬感”的文明宣傳活動。同時,長橋街道還積極發動社區內各種志愿者組織,宣傳文明禮儀和鄰里互助。在具體實施過程中,長橋街道主要以各類群眾性創建活動為抓手,不斷改善社區居民的居住環境,提升居民的幸福指數。

3.2 長橋街道推進無縫隙治理的主要實踐

打造社區無縫隙治理是一項復雜的系統工程,在實踐中需要采取多種手段來推進。長橋街道立足社區未來發展,結合街道的實際情況,形成了對社區無縫隙治理的統一認識,即充分發揮社區黨組織的領導核心作用,把無縫隙治理工作納入街道黨工委的領導之下,發揮區域黨建聯建、“兩代表一委員”的作用,切實解決社區治理過程中的碎片化問題,使社區黨組織引領社區治理工作落到實處,為社區居民提供無縫隙的公共服務,解決他們的實際困難,有效化解社區矛盾,維護社區的和諧穩定。

3.2.1 以居民需求為導向

居民的需求就是無縫隙治理工作的目標,為了準確把握社區居民日益多樣的個性化需求,長橋街道黨工委多渠道收集民意,結合社區實際把各種民意分解成可操作的具體項目,吸引居民參與。在街道層面匯總居民的需求,公布社區的公共服務資源信息,并以項目化、菜單式的形式在統一平臺上發布,黨政部門、社會組織、企業、社區居民都可根據自身條件來認領。以此建立起統一的資源調配機制,促使資源下沉到社區,鼓勵適合的社會組織承擔相應項目,實現行政管理與居民自治的良性互動,從而達到社區治理的無縫隙銜接。

一是通過組團式服務網點聯系群眾,傾聽群眾呼聲。目前,長橋街道已建立了片、區、塊、組四級工作網絡,分別由分管領導、居委會書記、主任、樓組長為相應一級負責人。社區基層黨組織作為組團式工作的組織者、社區黨員作為重要參與者,在走訪服務中做到串百家門、知百家情、解百家難、暖百家心,并引導居民參與社區事務、關注社區發展。

二是加強街居工作聯動。長橋街道結合職能轉變和內設機構改革,調整了居委會工作人員的條線分工,加強了街道和居委會之間的工作銜接和對應。長橋街道以社區管理、社區服務和社區安全為重點,在居委會下設六個工作委員會,分別是社會保障工作委員會、衛生計生工作委員會、平安建設工作委員會、環境物業工作委員會、文教體育工作委員會和婦女兒童工作委員會,進一步明確了居委會工作與街道內設部門的對接關系,建立了服務居民需求的工作機制。

三是推行“三下一上”工作法,密切聯系群眾。“三下一上”工作法是指街道機關干部掛職擔任居民區黨(總)支部副書記或居委會主任助理,街道分管領導分片聯系指導4～6個居民區工作,街道黨政主要領導每周定期到居民區召開現場會,共同研究解決社區治理中的重點、難點問題。同時每月安排4名居民區黨組織負責人參加街道機關干部會議,通報社區最新情況,以加強街道與居委會的工作交流。“三下一上”工作法使得街道黨工委與社區居民的溝通渠道大大拓寬,溝通效率顯著增強,溝通效果大幅提高,街道黨工委對社區居民自治的指導和幫助更加直接、高效、便捷。

3.2.2 以建立歸屬感為目的開展社區教化活動

長橋街道以“歸屬感工程”為紐帶,結合社區教育資源豐富、文化底蘊深厚的優勢,充分發揮教育的教化功能,通過開展社區文化建設達到社區教化的目的,不斷增強社區居民的歸屬感。一是積極營造良好社區氛圍。長橋街道通過環境整治、志愿服務等活動,積極引導居民參與社區公共事務,逐步擴大群眾自治的參與面,不斷強化“小區是我家,管理靠大家”的理念。二是精心設計與實施社區教化。長橋街道以文明創建為載體,通過精心設計,組織形式多樣、健康有益的群眾性文化活動,來培育社區居民共同的價值體系、倫理觀念和道德規范,有力促進了社區文化的繁榮,實現了社區教化的目的。居民通過參與社區文化活動,有利于不斷增進他們對社區的認同感和歸屬感。居民在參與社區的各類活動中,一方面處理了自身關切和需要解決的問題,另一方面也增強了主人翁責任感和社區家園的歸屬感。

3.2.3 以社區文化建設來凈化社區風氣

文化建設在社區治理中起到了非常重要的作用,從一定意義上說,沒有社區文化就不可能形成無縫隙治理。社區文化建設要以滿足居民日益增長的文化需求為出發點,通過各種途徑,了解社區居民需求,并根據大家的建議有針對性地開展社區文化活動,用文化來凝聚人心。參與社區文化活動的居民多了,會在社區中逐步形成弘揚正氣、抵制歪風、尊老愛幼、鄰里和睦、互幫互助的良好風氣。

3.2.4 以制度體系為保障來實現社區共治、自治、法治

制度是無縫隙治理的重要保障。長橋街道通過建立相關制度,規范了居民與各類社會組織之間的互動,促成了居民之間的“契約意識”,使社區自治、共治走向法治的軌道。目前長橋街道已經建立比較完善的制度體系,例如,居民會議制度、居委會職責制度、“三會”制度、志愿服務制度、同創共建制度、宣傳動員制度等,為社區無縫隙治理提供了制度保障。

一是基礎制度實現從碎片化向系統化轉變。例如,“三會”(評議會、協調會、聽證會)制度是協調處理社區各類矛盾和事務的重要手段。街道通過決策聽證,了解民意,集中民智,可以謀好為民之策;通過矛盾協調,引導居民自我教育、自我管理,可以盡好安民之義;通過政務評議,傾聽群眾意見,可以改進工作作風,樹立親民形象。凡是涉及居民利益的社區事務,交給居民進行討論,由居民自己決策,大家共同遵守相關的規則,可以促進社區協商民主氛圍的形成。長橋街道在堅持“三會”制度的基礎上,還根據各居民區的實際情況,搭建了多種行之有效的議事平臺。例如,匯成五村小區為了進一步提升居民參與社區治理的積極性,每周在樓道召開一兩次居民會議,街道和社區干部通過居民會議可以收集社區居民的服務需求信息,協調社區事務,化解社區矛盾,受到社區居民的廣泛好評。

二是工作導向實現從命題型向自主型轉變。長期以來,街道的日常工作一般先由街道自上而下根據上級要求制定出相關要求后,各居民區再根據街道制定的方案來執行。目前這種情形在長橋街道逐步得以改變,各居民區根據社區居民的實際需求形成社區自治工作要點,在完成各項民生工作的基礎上打造自治亮點,這樣就更加強調各居民區自下而上形成的工作目標、工作重點和工作方案,最后街道根據居民區的實際工作形成工作要點,從而避免了“一刀切”的弊端,有效調動了社區居民參加自治活動的主動性,使居民區工作更富活力和創造力。

三是社區工作實現從為我服務向自我服務轉變。長橋街道通過健全民主決策機制,積極鼓勵居民參與社區難題的解決,使居民在民主協商中實現了自我管理與自我服務。例如,長橋八村以群眾利益為出發點和落腳點,把居民關心的改建停車位等小區重要事項作為“兩委”議事決策的重要議題,積極發揮由15名社區居民組成的“民情氣象站”作用,讓他們全程參與到“兩委”決策事項中,在決策議事過程中扮演“智囊團”角色,增加了民主協商程序,擴大了民主參與的范圍,最后事情順利得以解決,增加了停車位。

四是參與主體實現從一元向多元的轉變。目前,長橋街道參與無縫隙治理的主體不斷擴大,原來由街道干部和居委會干部推進,到后來居民骨干、社區志愿者、各類社會組織逐步參與到居民區的工作中,進一步加強了居民自治的專業化力量。

五是評估方式實現從考察式向互動式轉變。科學的評估對長橋街道開展的無縫隙治理起到了積極的促進作用。對居民區自治工作效果的評估,需要突破傳統的檢查方式,著眼于自治工作的上下互動和居民區之間的交流。為了更好地推進評估工作,長橋街道增加了中期評估的環節,由街道相關工作人員到各居民區與居委會干部群眾座談了解情況。為了進一步加強溝通,長橋街道要求每半個月由1～2名居委會書記或小區聯絡員通報居民區自治情況,便于對小區的工作情況進行評估,并及時解決存在的相關問題,把矛盾消除在萌芽狀態。從2014年開始,長橋街道引入了獨立的第三方評估機構,來自干部學院、黨校、高校等單位的專家參與到對居民區自治情況的評估,街道在聽取專家對自治工作建議的基礎上,不斷調整居民自治政策,從而進一步明確了今后工作的方向。

4 小結

無縫隙治理在堅持居民需求導向、多元參與導向與績效評估導向的基礎上,有效克服了傳統城市社區治理碎片化的狀態,有效滿足和及時回應了社區群眾日益多元化、個性化、精準化的服務需求,暢通了社區群眾利益表達和訴求的渠道,解決了群眾的實際困難,化解了社區矛盾。

無縫隙治理激發了群眾參與社區治理的積極性與活力,整合了社區資源,促進了社區協商民主與居民自治的發展,弘揚了社區優秀文化,正確處理了政府與社會的關系,促進了基層服務型政府建設,實現了社區服務與治理的無縫隙銜接,有力推動了城市社區治理創新。

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