負面清單模式的治理價值與挑戰

祁凡驊,王叢虎

(中國人民大學公共管理學院,國家與發展戰略研究院,北京100872)

1 背景

負面清單(Negative List)是國際貿易領域的通行管理辦法,其核心是明確列舉外商投資的禁止名錄,其余領域完全放開。這一做法也稱為負面清單路徑(Negative List Approach)和負面清單管理模式(Negative List Management Model)。負面清單的歷史可追溯到1834年德意志關稅同盟的建立。但現代管理意義的負面清單始于1994年生效的北美自由貿易區(NAFTA)。此后,負面清單在國際貿易協定中得到日益廣泛的采用,如“跨太平洋戰略經濟伙伴協定”(TPP)、“跨大西洋貿易和投資伙伴協議”(TTIP)、歐盟與加拿大之間的“全面經濟貿易協定”(CETA)等都采用了負面清單的管理模式。據統計,近70個國家和地區采用了負面清單管理模式。負面清單管理模式成為國際自由投資與貿易的象征性制度[1]。

我國的負面清單管理模式經歷了從試點到推廣的漸進過程。上海自貿區于2013年9月30日首次推出了自貿區的“負面清單”,《中國(上海)自由貿易試驗區外商投資準入管理措施(負面清單)(2013年)》列明了自貿區內對外商投資項目和設立外商投資企業采取的與國民待遇等不符的準入措施。2014年7月1日,上海推出了2014版“負面清單”,對負面清單的列舉內容進行了消減,得到國內外商業投資者的認同。2015年4月20日,國務院批準并發布的《自由貿易試驗區外商投資準入特別管理措施(負面清單)》列明了不符合國民待遇等原則的外商投資準入特別管理措施,適用于上海、廣東、天津、福建四個自由貿易試驗區。2015年9月15日,中央全面深化改革領導小組第十六次會議審議通過了《關于實行市場準入負面清單制度的意見》。負面清單制度將在全國范圍內推廣實施。作為一項新的制度安排的負面清單制度,引起了國內不同領域學者的關注。

2 研究現狀

有關文獻中對負面清單管理模式的研究和探討主要有三個視角:一是法律的視角。其典型代表為王利明教授。王利明認為,負面清單奉行“法無禁止即自由”的法治理念,充分體現了私法自治精神。作為一種市場準入管理模式,負面清單既是私法自治精神的具體落實,又是私法自治精神的重要保障[2]。王利明還認為,負面清單能夠有效地限制公權,尤其是規范審批權,因此是一種新的治國理政模式[3]。二是經濟的視角。郭冠男和李曉琳認為,負面清單制度實質是市場準入制度,是我國建立現代治理體系的重要內容,其目標是從以正面清單為主的管理方式向以負面清單為主的管理方式全面轉型。負面清單需解決的市場準入問題包括:準入門檻過高的問題、競爭公平性不足的問題、準入管理程序復雜的問題、市場運行透明度低的問題[4]。三是公共管理的視角。毛壽龍認為,負面清單倒逼政府改革,讓政府歸位。政府應改變其官本位的結構,讓企業參與規則制定和落實,而不是企業在破壞市場秩序、政府在制止企業。政府和企業之間應該是平等關系[5]。從已有的關于負面清單管理模式的研究文獻來看,經濟方面的研究較為具體深刻,法律和公共管理方面的研究相對籠統,對負面清單的治理價值缺乏全面的闡釋,對實施困境的剖析流于表面,如蜻蜓點水。鑒于此,本文將討論的重點放在負面清單模式的治理價值和所面臨的挑戰這兩個方面,力爭在研究的深度上有所增進。

3 負面清單管理模式對治理變革的價值

盡管負面清單原來只是經濟領域的管理工具,但是,其背后所蘊含的理念卻對整個治理模式的演進有著巨大的推動價值,主要體現在以下幾個方面。

3.1 負面清單模式有助于提升中國治理變革的國際認同

國際認同是中華民族偉大復興愿景的內在要求。近年來,中國所實施的“一帶一路”、亞洲投資開發銀行的戰略舉措,其目標和訴求不僅是解決國內的經濟發展問題,還包括中國國際影響力的提升,是中國國家治理變革的重要內容。國際認同也不僅是經濟發展成就的認同,還包括治理理念和工具的認同。負面清單模式在全國范圍內的推行標志著這一世界性治理工具在我國治理現代化中被廣為接納和采用。負面清單作為世界性治理工具更容易被其他國家理解和接受。我們的治理工具和理念被國際接受的程度越高,我們在世界舞臺的追隨者就會越多,中國的世界性引領作用也會隨之不斷增強。

國際認同實質上也意味著治理變革過程中改革與開放二者并重。改革是變化,開放是面向世界的變化。開放取向相對應的是封閉取向。新中國建立之前,中國所經歷的落后挨打歷史其根本原因在于閉關鎖國、夜郎自大的封閉治理取向。從中共十一屆三中全會開啟的改革開放以來,中國發生了翻天覆地的變化,取得了令整個世界為之震驚的成就。這也證實了開放取向在國家治理演進中的不可取代的價值。在追求國家治理現代化的今天,一些人在成就面前飄飄然,認為中國可以甩開世界自謀發展,把“中國特色”和“中國模式”當作自我封閉、拒絕開放的借口,與開放對立起來了。封閉的觀點與全球化、信息化的時代趨勢相背離。現代化本身就蘊含時代的共同特征和治理理念、治理方法的共享。知識和信息的共享是現代管理的核心理念之一,也是當前“大眾創業,萬眾創新”戰略實施的必備條件。開放既為世界范圍內知識和信息的共享提供了基礎,也為國際社會認識中國、認同中國提供了更大的機會,為中國的發展開拓了更為廣闊的空間。

3.2 負面清單模式有助于落實政府在經濟管理領域的分權

30多年來的中國政府改革一直是圍繞政府在經濟管理領域的權力變化所展開的,其實質是政府與市場之間的權力分割問題。這一變化的演進總體上可分為以下六個階段。

政府壟斷,市場萌芽階段。1984年黨的十二屆三中全會通過了《中共中央關于經濟體制改革的決定》,明確我國經濟體制從產品經濟轉向有計劃的商品經濟。人們開始意識到市場應該發揮一定的作用,市場作用開始發揮。1988年政府改革職能轉變的中心就是理順關系、下放權力,減少政府干預企業經營活動和改變經濟管理方式。

政府主導,市場發展階段。1992年,黨的十四大明確提出建立社會主義市場經濟體制。人們已認識到高度集中的計劃經濟體制導致企業缺乏自主權,經濟缺乏活力,不能適應社會經濟發展的需要。市場在資源配置中的身份和地位應運而生。以建立社會主義市場經濟體制為目標,1993年政府機構改革的重要原則之一就是:政企職責分開,政府按照市場經濟的內在規律實施調節和引導。政府職能轉變的思路為“加強宏觀調控和監督能力,強化社會管理部門,減少行政審批對微觀經濟干預,宏觀管好,微觀放開”。其目標是為市場經濟發展創造環境,使市場的作用得到發揮。

政府掌控,市場基礎階段。1997年黨的十五大提出,“堅持和完善社會主義市場經濟體制,使市場在國家宏觀調控下對資源配置起基礎性作用”。在此理念指導下,1998年的政府機構改革聚焦于五大任務:一是適應市場經濟條件,界定政府職能模塊,明確政府職能總體布局,為機構職能配置提供依據;二是加強宏觀調控部門職能,進一步明確宏觀經濟調控部門之間的職責關系;三是調整和減少專業經濟部門,其職能轉向以產業政策為主的行業規劃,賦予企業真正的實體地位;四是適當調整社會公共事務管理部門,逐步發揮社會中介組織在社會公共事務中的作用;五是加強執法監管部門,完善市場執法監督體系,塑造統一、開放、公平、有序的市場競爭環境。在這個階段,政府與市場二者權力關系的典型特征是:政府掌控更大的話語權,市場仍屬于培育階段。

政府掌控,市場權重增加階段。2002年黨的十六大提出,“在更大程度上發揮市場在資源配置中的基礎性作用,健全統一、開放、競爭、有序的現代市場體系”。核心理念是:完善政府的經濟調節、市場監管、社會管理和公共服務的職能,減少和規范行政審批,以實現完善社會主義市場經濟體制的目標。遵照這一理念,2003年的政府機構改革的著力點為:一是政府建立和完善統一公平規范的市場準入制度,加強市場監管,并推進壟斷行業改革;二是減少和規范行政審批,推進行政審批制度改革;三是按照綜合行政執法的要求,逐步實現政策制定職能和監督處罰職能相對分開;四是發揮行業自律機制作用,探索社會自我管理,規范和發展行業協會、資訊組織、鑒證機構等社會中介組織和專業服務。在這個階段,在政府與市場的權力分割方面,市場的權重明顯地在逐步增加。

政府掌控,市場制度改進階段。2007年黨的十七大提出,“要深化對社會主義市場經濟規律的認識,從制度上更好發揮市場在資源配置中的基礎性作用,形成有利于科學發展的宏觀調控體系”。一方面提出,“加快形成統一開放競爭有序的現代市場體系,發展各類生產要素市場,完善反映市場供求關系、資源稀缺程度、環境損害成本的生產要素和資源價格形成機制,規范發展行業協會和市場中介組織,健全社會信用體系”。另一方面又明確,“深化投資體制改革,健全和嚴格市場準入制度。完善國家規劃體系。發揮國家發展規劃、計劃、產業政策在宏觀調控中的導向作用,綜合運用財政、貨幣政策,提高宏觀調控水平”。這說明,政府和市場的作用在這一階段是并重的,二者權力關系接近平等。2008年的政府改革以“大部制”體制的建立為重要議題,以期加強和改善宏觀調控,為市場配置資源功能的發揮提供更好的制度環境[6]52。

政府掌舵,市場起決定作用階段。2012年黨的十八大提出,“經濟體制的核心問題是處理好政府和市場的關系,必須更加尊重市場規律,更好發揮政府作用”,認識到了政府職能轉變的核心問題是政府與市場關系,尊重市場規律是政府發揮作用的前提。2013年黨的十八屆三中全會明確指出,“要緊緊圍繞使市場在資源配置中起決定作用深化經濟體制改革,堅持和完善基本經濟制度,加快完善現代市場體系、宏觀調控體系、開放型經濟體系,加快轉變經濟發展方式,加快建設創新型國家,推動經濟更有效率、更加公平、更可持續發展”。由此,我們黨對政府與市場關系的認識有了質的突破,政府與市場關系的天平終于完全傾斜到了市場一邊,由市場在資源配置中起決定性作用。這一理念的突破將會帶來政府職能的根本性轉變,其方向為“更多的掌舵,較少的劃槳”。

政府和市場之間的權力關系是“善治”首先要處理的關系,政府向社會的分權是邁向“善治”的核心路徑[7]155。負面清單治理模式背后的核心理念是市場在資源配置中起決定作用,在權力分割上的體現就是政府向社會的分權。隨著負面清單這一分權模式的落實,我們將更為接近“善治”的現代治理目標。

3.3 負面清單模式有助于促進政府的廉潔透明

政府的廉潔透明度是政府治理現代化的重要指標。依據國際透明組織所公布的評價數據,中國政府廉潔度在全球170多個國家和地區中,2012年和2013年排名均為第80位,2014年排名第100位。國際透明組織以企業家、風險分析家、一般民眾為調查對象,據他們的經驗和感覺對各國進行評分,這類調查的客觀性并不充分。腐敗披露得越多,人們的主觀感受必定越差,但實際的廉潔程度應該是提高的。但是,反腐敗的效果在較長時間段是能夠反映出來的,盡管時間上存在一定的滯后。所以,國際透明組織的短期指數波動可以不必過分關注,但長期趨勢是有一定的參考意義的。這從另一個角度證明新一屆領導集體強力反腐決策與行動的正確。

強力反腐是治標,制度建設是治本。自20世紀90年代末以來,我們每屆政府都在反腐敗問題上進行了鐵腕行動,但為什么只能做到遏制而很難做到改善呢?其根本原因在于社會處于轉型期,舊制度不斷地被打破、顛覆,新的制度機制的建立與完善又不可能一蹴而就,權力的尋租就有了可乘之機。負面清單模式的核心理念是縮減政府的權力,厘清政府權力的邊界。權力減少了,利用權力進行尋租的腐敗機會相應就減少了。此外,在負面清單模式下,政府的行政審批權力事項是公開透明的。政府權力的公開透明為社會的監督提供了可能。正所謂,陽光是最好的防腐劑。任何權力,只要公開透明運作,腐敗行為將很難藏身。因此,隨著權力清單模式的廣泛實施,中國政府的廉潔透明度將會得到快速的提升。

3.4 負面清單模式有助于推進法治政府建設

負面清單這一治理工具蘊含的邏輯包含了一個理念:市場主體“法無禁止即可為”,政府則是“法無授權不可為”。這正是現代治理中的核心理念之一,即依法治理。

“法無授權不可為”是國家公權力行使的基本原則,即公權力必須經過法律的授權。這是對公權力行使者的直接約束,也為政府的權力設立了明確的邊界。政府行為嚴格遵守法律的規范即依法行政。李克強總理反復談到的“清單之外無權力”就是“法無授權不可為”這一法治精神的體現。這一理念的踐行必將帶來中國政府治理的深刻變化。在過去的行政實踐中,政府部門為了解決實踐中出現的問題,出于良好的初衷,去做一些法律沒有明文規定的事情,“闖黃燈”“打擦邊球”的行為屢屢發生。在改革開放初期,由于法律規則嚴重滯后于現實,“闖黃燈”“打擦邊球”的官員會被稱贊為有魄力,普遍認為只要能做成事情,“打擦邊球”沒關系。這種心理模式一直延續到當今的政府實踐。但現在不同了,與現代社會發展相一致的法律體系已基本建立,行政行為有法可依。那么,政府行為就需要嚴格限定在法律所授權的范圍之內。只有這樣,政府才能給市場、給社會以穩定的預期,社會各類主體的權利才能得到應有保護,政府的公信力才會不斷增強。

“法無禁止即可為”指的是公民私權利的行使,法律沒有明文禁止的即為自由的。在負面清單制度安排中,強調“法無禁止即可為”實質上是對市場權力的最大保障。在“法無授權不可為”這一理念下,政府及其“權力清單”好比大海中的島嶼,而島嶼之外的大海則是市場的權力,遵循“法無禁止即可為”。給市場充分的自由是現代市場經濟的基本精神,正像亞當·斯密所言:每一個人,在他不違反正義的法律時,都應當聽其完全自由,讓他采取自己的方法,追求自己的利益。自由是創新與活力的前提[8]252。受到嚴重束縛、缺乏自由的市場無法發揮其資源配置的作用,創新與活力也將受到遏制。30多年的改革使我們對這一理念有了清醒的認識,只要切實踐行“法無禁止即可為”,政府就能夠做到在最大程度上釋放市場的活力。

政府權力邊界的厘清將為政府審批制度改革畫上圓滿的句號。中國政府圍繞審批制度所進行的改革可以追溯到20世紀90年代初,之后每五年一輪的政府改革都將減少審批事項作為改革的重要內容。中央政府于2001年9月設立了專門機構——審批制度改革工作領導小組來專門負責、督促各級政府的審批制度變革。但是民眾感覺政府的審批權就像一個“寶葫蘆”,永遠也倒不完。造成這一現象的原因可能有很多,但是最為重要的原因是沒有厘清政府的邊界,沒有踐行“法無授權不可為”的法治理念,行政審批權力事項設置具有隨意性,非行政許可事項更是有需即設。這樣就致使政府的確管了許多不該管也管不好的事情。行政審批成了政府管理公共事務的依賴性工具,成為總減也不見少的“寶葫蘆”。“法無授權不可為”和“法無禁止即可為”理念的確立,為行政審批制度的消減提供了根治藥方,我們有希望看到,審批制度改革在本屆政府大功告成,政府治理在法治化的道路上不斷前行。

4 實施負面清單模式需要應對的挑戰

我們可以毫不夸張地講,負面清單模式的廣泛推行是中國政府治理模式邁向現代化的標志之一。但是,負面清單模式的實施能否達到預期的治理效果,仍面臨著諸多因素的挑戰,最為核心的有以下三個方面的調整。

4.1 民眾對政府角色的心理定勢與負面清單模式不相協同

回應民眾的訴求是現代政府職責的題中應有之義。現代政府是體現民意的政府,這不單單是民主治理的核心旨意,更是政府合法性的來源。因此,打造政府對民意的回應能力是現代治理能力的重要組成部分。也正因為此,政府的治理變革必然受到民眾對政府訴求的影響。

民眾訴求在微觀層面是個體利益的反映,在宏觀層面則是多數人的共同訴求意愿。多數人的共同訴求意愿形成對政府角色的期待,而這種角色期待又受到心理定勢(指心理上的“定向趨勢”,它是由一定的心理活動所形成的準備狀態,對以后的感知、記憶、思維、情感等心理活動和行為活動起正向的或反向的推動作用)的決定與影響。與西方國家的政府相比,我國政府一直扮演著全能政府的角色,政府的權力彌漫宏觀、滲透微觀。因此,社會主體的角色表現就是聽從政府的指令,服從政府的安排;社會主體逐漸形成了對政府的全方位依賴,特別是在遇到挫折與困難時相信政府會提供幫助、匡扶正義、救濟補償。雖然政府并不能夠勝任全能的角色,并不能夠圓滿地回應社會主體的訴求,但這并不影響社會主體的訴求表達,并不影響社會主體對政府角色心理定勢的形成和延續。

自1979年以來的政府改革,其核心目標之一就是轉變政府職能,即由全能型政府轉變為有限政府。之所以這一轉變的時間如此之長,轉了30多年還在轉,其主要原因是政府管理體制的慣性和謹慎漸進的改革取向,但也不可忽視民眾對政府角色期待心理定勢的影響。民眾主觀上希望自己能夠在更大程度上決定自己的生活選擇,希望政府放松管制,還權于社會,但一旦自己的選擇未能如愿,甚至遭受了重大損失,就又希望政府扮演全能的角色來為自己做主。負面清單治理模式是還權于社會的模式,是有限政府的模式,是政府有所為有所不為的模式。當民眾對政府角色的期待與負面清單模式的訴求不相協同時,政府如何應對?現實中我們也看到了政府自我回歸全能政府的個案,如一些企業遇到債務償還危機時,政府出面協調,甚至幫助企業還債。這類做法回應了民眾的訴求,但實質上是有悖于負面清單模式的治理理念的。所以,民眾對政府角色的心理定勢對負面清單模式實施構成了直接的挑戰。

4.2 政府治理能力與負面清單模式不相協同

負面清單模式對政府治理能力提出了新的要求。首先,政府的管理模式需從管制偏好向合作偏好轉變。政府傳統管理模式是以審批為核心的管制模式,政府的準許是市場主體從事經營行為的前提。這種管制模式甚至延伸到個人的生活領域,比如結婚和生孩子必須得到準許才為合法。對社會主體行為選擇的審批限制,從開始端就減少了負面行為的發生概率,對政府來講是一種簡便的管理方式。這也是高度管制社會秩序井然的主要原因。但是,高度管制不單單減少了負面行為的發生,也減少了社會創新行為的發生。社會失去了創新的活力也就失去了發展的動力。在經濟發展低潮期,人們對高度管制弊端的認識會更加深切。當經濟的創新發展成為政府優先事項時,放松管制就成了必然選擇。一定程度上講,經濟發展的困境促進了政府治理的變革,這也是人們常說的倒逼機制。政府治理模式的轉變涉及政府與其他社會主體之間關系的變化。在管制模式下,政府和社會其他主體是管理者和被管理者的角色關系,即政府主導、社會從屬。在負面清單模式下,政府給了社會主體更大的自主空間,社會主體需要自主管理,達到自律,和政府一道塑造良好的市場環境。政府與社會主體之間的關系由管理服從關系變為平等的合作關系。PPP模式在中國的快速發展就是合作關系的有力佐證。此關系模式的轉型對政府體系中的管理者來講可能需要較長的時間。

其次,政府需要轉變市場監管模式。負面清單模式不是主張政府放棄責任,而是改變履行責任的方式。方式的轉變包括三個層面:一是政府的監管模式需要從獨家監管轉變為多方參與式監管。政府需要與行業組織、媒體、非盈利組織、公民等共同構建合作治理網絡,合作維護市場秩序。二是由常規監管變為例外監管。傳統監管是常規監管,對經營活動進行普遍性監督和審查。負面清單模式提倡例外監管,只要不發生意外,監管部門就不去干擾社會主體的正常經營活動,為正常經營提供寬松的空間。三是由事前監管轉變為事中和事后監管。負面清單模式下,大量的事前審批取消了,為社會主體經營活動的展開提供了時間上的便利,體現的是一種服務和信任。但信任并不能代替核實。監管部門還需進行事中和事后的核實,督促社會主體滿足相關的條件與標準,對違規行為進行糾偏整治,維護良好的市場秩序。監管模式的轉變實質上對政府系統的監管能力提出了更高的要求,監管主體需要學會應對復雜和多變的局面。當前,一些地方出現的放棄審批就不知如何管了的現象說明,有些公務人員的管理能力還不能適應負面清單模式的要求。

4.3 政治體系的治理模式與負面清單模式不相協同

在中國的政治文化中,政治高于行政,政治事項必然優先于行政事項,行政須為政治讓步。盡管文件的規范程度常常無法與法律齊肩,但黨的文件權威高于行政法規的權威。當黨的文件要求與法律的規范出現不一致時,二者的矛盾協調問題自然而生。在我國,黨的強大政治動員能力是我們獨特的政治優勢,同時也是行政變革的強力后盾。近三年來,中國政治與行政的融合度越來越高,有時政治治理代替了行政管理,政治更多地走到了治理的第一線。展望未來,政治與行政融合的特征還將延續,那么,行政領域的制度變革就必須考慮政治層面的協同程度。盡管行政領域的變革都是得到政治高層認同和支持的,但在執行層面二者的政策工具取向并不完全一致,甚至常常出現偏差。這種偏差在負面清單制度模式的實施中就有所體現。負面清單模式的核心是大幅度減少政府對市場的干預,其價值取向是行政權力的收縮。例如,在政府部門推廣負面清單模式的同時,中央紀律檢查委員會也于2015年10月推出紀檢監察方面的負面清單,而紀檢監察的負面清單是權力擴張的價值取向。雖然我們可以將此解讀為有進有退、有所為有所不為,但這兩個負面清單的價值取向差異仍是實實在在的。這種差異所帶來的干部和民眾認知心理的模糊甚至矛盾是可想而知的。如何讓這種差異在認識層面獲得一致是擺在理論和實踐面前的重要課題,事關負面清單模式的成敗。

總之,負面清單治理模式所帶來的治理價值體現在國際認同、分權、廉潔透明、法治等幾個方面,是國家治理體系和治理能力現代化的核心追求,值得我們欣喜、倡導。但是,負面清單模式的推廣又面臨諸多挑戰,主要是:民眾對政府角色心理定勢的慣性延續,影響政府的變革步伐;政府系統治理能力與負面清單模式的不匹配;政治與行政二者價值取向的偏差。對這些挑戰的應對是否成功,決定著負面清單模式實施的效能,這值得我們不斷地深入研究和探討。

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