基層黨組織落實全面從嚴治黨責任及其問責機制探討

李斌雄,張銀霞

(武漢大學馬克思主義學院,湖北武漢430072)

現行中國共產黨章程規定:“黨的中央、地方和基層組織,都必須重視黨的建設。”[1]1習近平同志要求各級黨組織,“落實從嚴治黨責任”,“把抓好黨建作為最大的政績”[2]。而依規治黨規律是從嚴治黨規律的主要內容,治黨責任制和問責制則是依規治黨規律的體現。2014年12月,習近平同志又提出貫徹落實全面從嚴治黨的戰略部署并將其納入“四個全面”戰略布局。全面從嚴治黨關鍵是“從嚴治吏”,但需要逐步實現由“從嚴治吏”向“從嚴治理基層黨組織和從嚴治理黨員隊伍”的過渡。只有實現“從嚴治理基層黨組織和從嚴治理黨員隊伍”,才能真正達到全面從嚴治黨的戰略目標。有國外研究中國共產黨建設問題的學者指出:“中央借助責任制把它優先關注的問題傳達給地方。”[3]186從黨建工作的歷史經驗教訓來看,落實黨建問責制是落實黨建責任制的“撒手锏”,落實黨建責任制尤其落實黨建主體責任是落實全面從嚴治黨的“牛鼻子”。

1 基層黨組織落實全面從嚴治黨責任的基本界定和價值定位

中國共產黨發展到2014年底已經是一個擁有8 779萬多名黨員、436萬多個基層組織的執政大黨。大型執政黨治理具有其特點和規律,而實行大黨治理責任制就是一種新探索。大黨治理責任只有轉化為各級黨務干部的責任制,才具有可操作性。中國共產黨在自身建設中實行黨的建設責任制經歷了一個歷史過程。從新時期的歷史經驗看,中國共產黨在經濟、政治領域探索、實施責任制經歷了從探索實施家庭聯產承包責任制、企業經營管理責任制到建設“責任政府”的發展過程,隨后又實現了由建設“責任政府”到建設“責任政黨”的過渡,實現了從“領導者的個人責任制”到“黨委、紀委的集體責任制”再到“全體黨員和黨的組織整體責任制”的擴展過程。目前在黨風廉政建設過程中,在落實黨委(黨組)的主體責任和紀委(紀檢組)的監督責任方面取得了重大進展。基層黨組織落實全面從嚴治黨責任的實踐進程雖然已經起步,但在理論和制度機制方面還存在一些問題。

1.1 基層黨組織落實全面從嚴治黨責任的基本界定

從治黨與治國的邏輯關系來看,治國必先治黨;從治黨的手段來看,必須把以德治黨和依規治黨結合起來,但主要依靠黨章黨規黨紀治黨;從黨紀與國法的關系來看,黨紀嚴于國法。因此,治黨務必從嚴,并采取紀嚴于法、紀法分開、紀在法前、紀法銜接的操作策略。從全面從嚴治黨的內容和過程來看,全面從嚴治黨貫穿于黨的思想建設、組織建設、作風建設、反腐倡廉建設和制度建設各個方面和黨的建設的全過程。從全面從嚴治黨的主體和客體來看,全面從嚴治黨的主體是全黨管、全黨治。全面從嚴治黨的客體是管全黨、治全黨。因此,從全面從嚴治黨的主體角度看,基層黨組織落實全面從嚴治黨的主體就是黨的中央組織、地方組織和基層組織,直接主體是黨的地方組織和基層組織。例如,對農村和城市社區基層黨組織而言,全面從嚴治黨的直接主體就是縣級、鄉鎮級黨組織和城市區級、街道級黨組織以及其他城鄉基層黨組織、企事業單位黨組織。在基層黨組織建設中,落實全面從嚴管黨治黨的客體則是城鄉基層黨組織自身和黨員隊伍,包括企業、村莊、機關、學校、科研院所、街道社區、社會組織、人民解放軍連隊和其他基層單位的黨組織和黨員隊伍。由此,可以得出結論:基層黨組織落實全面從嚴治黨的廣義主體責任就是黨的中央組織、地方組織和基層組織依照黨章黨規黨紀,實現管黨治黨建設黨的責任;其狹義的主體責任則是黨的地方組織和基層組織依照黨章黨規黨紀,實現管黨治黨建設黨的責任;其直接主體責任就是縣級、鄉鎮級黨組織和城市區級、街道級黨組織以及其他城鄉基層黨組織、企事業單位黨組織,依照黨章黨規黨紀實現管黨治黨建設黨的責任。從實際操作層面來看,其直接的主體責任只有落實到具體的領導干部身上,才能進行考核和問責,這就轉化為各級黨務干部的責任制和問責制。

1.2 基層黨組織在落實全面從嚴治黨責任中存在的主要問題

現階段,在基層黨組織中存在管黨治黨建設黨的責任被虛置的問題。一些基層黨組織雖然建立了黨建工作責任制,但由于受錯誤政績觀的影響,部分基層黨組織干部有“抓黨建工作比較虛、抓經濟發展才實”的糊涂認識,從而出現抓發展“一手硬”、抓黨建“一手軟”的問題,由此出現基層管黨治黨建設黨的責任被虛置問題,存在管黨治黨建設黨責任落實的“兩難選擇問題”。正如習近平同志所指出的:“也有一些人認為,在發展社會主義市場經濟條件下,從嚴治黨面臨兩難選擇:過寬沒有威懾力,會導致越來越多人闖‘紅線',最終法不責眾;過嚴會束縛人手腳,影響工作活力,干不成事,甚至還會影響自己的選票。這些認識都是不對的。”[2]在管黨治黨建設黨責任落實方面主要表現為責任不明、述責不佳、考責不嚴、追責不力等問題。

1.3 基層黨組織落實全面從嚴治黨責任的價值定位

基層黨組織落實全面從嚴治黨主體責任是加強基層黨組織建設、落實全面從嚴治黨的“牛鼻子”。基層黨組織落實全面從嚴治黨主體責任也是發揮基層黨組織整體功能的必然要求。基層黨組織具有政治屬性和服務屬性,需要發揮政治功能和服務功能。基層黨組織如果不能履行管黨治黨建設黨的主體責任,任由“四風”問題和腐敗現象滋生蔓延,就不能正確地執行黨的路線、方針、政策。基層黨組織落實全面從嚴治黨主體責任還是全面建成小康社會的組織保障和政治保證。在全面建成小康社會的攻堅階段,按照黨的十八屆五中全會關于國民經濟和社會發展第十三個五年規劃的政策建議,有大量國家財政項目資金投入城鄉民生領域,基層黨組織如果不能落實全面從嚴治黨的責任,黨的惠民利民政策就會在執行過程中背離初衷,政府惠民財政資金就會很難惠及廣大群眾,如此,不但沒有溫暖民心,反而會激化黨群矛盾,動搖黨的執政根基。

2 基層黨組織落實全面從嚴治黨責任的內容分解和衡量標準

明責、確責是落實責任的前提。為此必須對基層黨組織管黨治黨建設黨的責任進行分解,使責任細化到崗位。建構基層黨組織落實全面從嚴治黨責任制,必須以全面從嚴治黨所面臨的主要問題為導向,以馬克思主義政黨建設理論為指導,根據現行黨章的規定,緊密結合城鄉基層黨組織的實際情況和全面從嚴治黨的目標要求,對基層管黨治黨責任內容進行分解,建立“三個清單”,即責任清單、項目清單和整改清單,并由此確立考核指標和評估機制。

2.1 基層黨組織落實全面從嚴治黨責任的內容分解

基層黨組織落實全面從嚴治黨的責任可具體分解為基層黨組織全面從嚴治黨的主體責任、基層黨組織書記全面從嚴治黨的第一責任和基層黨組織領導班子成員權責范圍內的重要責任。基層黨組織全面從嚴治黨的主體責任又可以具體化分為從嚴從實進行思想政治教育、組織建設、作風治理、紀律整治、反腐倡廉建設、黨章黨規執行等六個方面的責任,這六個方面的責任可進一步細化為項目清單和考核清單。基層黨組織書記全面從嚴治黨的第一責任可以具體分為統籌謀劃基層管黨治黨的責任,為基層黨組織管黨治黨把關定向的責任,通過以上率下和推動監督執紀問責促進基層黨組織管黨治黨的責任,這幾個方面的責任可以進一步細化為第一責任人的項目清單和考核清單。基層黨組織領導班子成員權責范圍的重要責任可以具體分為在承擔職責范圍和分工領域內,按照“一崗雙責”的要求,承擔分管領域、部門和單位的管黨治黨的責任,這些責任也可以進一步細化為項目清單和考核清單。各地各部門基層黨組織可以結合實際具體設計和細化責任清單,使基層黨組織落實全面從嚴治黨責任工作避免出現責任不明、責任不細等問題。

2.2 基層黨組織落實全面從嚴治黨責任的衡量標準

在落實責任制時,確立衡量標準和考核指標具有關鍵意義。有學者指出,責任制“作為一個復雜的制度,績效目標內在地以重要性來排序:軟指標(一般指標)、硬指標和具有否決權的優先指標(一票否決)——有時也被稱為底線指標”[3]188。當前在落實全面從嚴治黨責任過程中,要把黨內規則體系落實到基層從嚴治黨的實踐中,就必須按照“紀嚴于法、紀在法前、紀法分開、紀法銜接”的原則,對黨內規則特別是“六大紀律”①中國共產黨的“六大紀律”包括政治紀律、組織紀律、廉潔紀律、群眾紀律、工作紀律、生活紀律。作正面清單和負面清單的劃分,確立道德高線和紀律底線,科學界定責任標準、考核指標和問責指標。例如,在落實全面從嚴治黨責任過程中,有的基層黨組織對思想建設和作風建設等問題采取虛化的衡量標準和指標,認為學習貫徹黨的基本理論、基本路線、基本綱領、基本經驗、基本要求是虛的。一些基層黨組織認為,政治紀律和政治規矩“高大上”,屬于中央管的事情;一些基層黨組織對違反政治紀律、組織紀律的行為案件不愿查、不敢查,怕影響團結等,這些都是錯誤的認識。在嚴明政治紀律和政治規矩的新形勢下,2015年10月18日中共中央頒布的《中國共產黨紀律處分條例》第六章共18條所具體列舉的30余種違反政治紀律的行為都屬于政治行為的“負面清單”。上級黨組織必須據此設置基層黨組織責任考核指標,尤其在少數民族地區和民族宗教問題敏感地區,基層黨組織從嚴治黨的責任指標必須具體,具有剛性約束性。當前,基層黨風廉政建設比以往有明顯好轉,但違紀違法侵犯群眾權益的問題仍然不少。針對這種形勢以及基層黨組織直接與群眾交往的特點,在基層黨組織落實全面從嚴治黨責任,必須突出基層黨組織貫徹落實黨的群眾紀律、工作紀律和廉潔紀律方面的內容。例如,如果在基層黨組織中發生了超標準、超范圍向群眾籌資籌勞的行為,在辦理涉及群眾事務時發生了故意刁難、吃拿卡要的行為,在社會保障、政策扶持、救災救濟款物分配等事項中發生了優親厚友、顯失公平等侵害群眾利益的行為等,都應該加重對基層黨組織的責任追究。

2.3 基層黨組織落實全面從嚴治黨責任的專項評估考核機制

建立基層黨組織落實全面從嚴治黨責任的專項評估考核機制,是落實基層黨組織全面從嚴治黨責任制的關鍵環節和問責制的前置環節。這種專項責任評估考核機制由專項評估、專項考核和責任績效判定共三個環節構成。基層黨組織落實全面從嚴治黨責任專項評估采取領導評估、相關部門評估和專家組評估相結合的方式進行。領導評估是指在省、市、縣、鄉級黨委中,由上一級黨委領導成員對下一級黨委領導班子成員、部門負責人等落實全面從嚴治黨責任的績效狀況進行評估;相關部門評估是指按照被評估地方、部門和單位的工作領域、業務性質,由上一級紀律檢查機關和黨委工作部門,分別針對“三個清單”中的有關項目逐項進行評估;專家組評估是指通過組建黨的建設研究專家組,對被評估基層黨組織落實全面從嚴治黨責任的績效狀況進行專業性定量評估。根據這三種評估方式取得的責任績效評估資料,作為基層黨組織落實全面從嚴治黨責任專項考核數據資料的來源。基層黨組織落實全面從嚴治黨責任專項考核,必須由黨委會成立的專門負責考核工作的領導小組及其辦公室組織實施。基層黨組織落實全面從嚴治黨責任專項考核的資料采集方式采取個別訪談與問卷調查相結合、查閱資料與實地核查相結合。基層黨組織落實全面從嚴治黨責任的績效判定依據在專項評估和專項考核基礎上的最終考核結果,且由上一級黨委會或其常委會主持完成。

基層黨組織落實全面從嚴治黨責任之整改清單是項目清單的延伸和補充,是根據責任衡量標準和考核指標,針對基層黨組織在上一年度落實全面從嚴治黨責任過程中存在的突出問題,上級黨組織經過考核結果裁定后所提出的整改措施,明確整改的責任主體、整改的目標要求、整改的時限以及督辦措施等內容。整改的重點措施應該納入項目清單。

3 基層黨組織落實全面從嚴治黨責任的問責理念、問責機制和問責情形

我國對黨政領導干部實行問責制起始于2009年。2009年6月30日,中共中央辦公廳、國務院辦公廳頒布《關于實行對黨政領導干部問責的暫行規定》,但這個暫行規定主要適用于縣級及其以上領導干部,對鄉、鎮、街道黨政領導干部實行問責,雖然適用這個暫行規定,但在基層落實全面從嚴治黨責任仍然需要制定相關規定和實施細則。黨的十八大提出了健全質詢、問責、經濟責任審計、引咎辭職、罷免等制度。十八大黨章規定:“黨組織如果在維護黨的紀律方面失職,必須受到追究。”[1]30中共中央于2015年10月18日頒布的《中國共產黨紀律處分條例》對黨組織不履行全面從嚴治黨主體責任或者履行全面從嚴治黨主體責任不力,造成嚴重損害或者嚴重不良影響的,對直接責任者和領導責任者,根據情節輕重,分別給予不同等級的紀律處分。這實際上就是對管黨治黨之失責行為的問責規定,表明“全面從嚴治黨問責制”勢在必行,需要加快基層黨組織管黨治黨的問責實踐進程和制度機制的建構進程。問責也就是按照責權利相統一或權責對等的原則追究責任。在基層落實全面從嚴治黨中實行問責制,是促進基層黨組織落實全面從嚴治黨責任制的“撒手锏”,有利于解決全面從嚴治黨責任不能落實到基層的問題。

3.1 基層黨組織落實全面從嚴治黨責任的問責理念

實施管黨治黨建設黨的問責制,可以倒逼各級黨組織牢固樹立把抓好黨建工作、落實全面從嚴治黨戰略作為最大政績的理念。這是因為在“四個全面”戰略中,全面從嚴治黨是全面深化改革、全面推進依法治國和全面建成小康社會的政治保證和組織保證。黨要管黨,必須全面從嚴治黨,必須把黨建設好。在基層黨組織落實全面從嚴治黨責任工作中還要牢固樹立責任鏈條理念和責任績效理念。責任鏈條就是基層黨組織落實全面從嚴治黨責任必須形成明責、確責、履責、述責、考責、問責的責任鏈條,并在這個責任鏈條建構和執行過程中始終以解決全面從嚴治黨中的突出問題和產生管黨治黨建設黨的績效作為評判標準。在基層黨組織落實全面從嚴治黨責任中引入行政法領域的舉證責任倒置理念,改進基層黨組織落實全面從嚴治黨責任追究的方式和方法。舉證責任倒置是指在基層黨建工作中針對不作為行為進行責任追究時,首先賦予被追責人以陳述、申訴的權利,先由責任主體就其是否履行職責和是否完全履行職責進行舉證,當責任主體未舉出充分證據證明自己履行職責義務時,則再由責任追究者依據規定進行調查、取證和判定。

3.2 基層黨組織落實全面從嚴治黨責任的問責體系

基層黨組織落實全面從嚴治黨責任的問責體系由問責主體、問責客體、失責行為事實和問責機制構成。其中,問責主體是指問責決定機關和問責建議機關,一般是指上級黨組織及其相關工作部門;問責客體是指被問責的基層黨組織及其黨員干部;失責行為事實是指基層黨組織及其黨員干部在管黨治黨建設黨工作中受到問責的失責行為事實;問責機制則由問責客體即被追責黨組織的專項報告和責任人的專項述職、問責主體的專項考核結果、問責主體對問責情形的調查核實判定、問責方式、問責程序共五個環節構成。根據上述問責理念,問責客體,即被追責黨組織和責任人需要在平時考核和年度考核中分別上報落實全面從嚴治黨責任的年度專項報告或進行年度專項述職;問責主體,即責任追究者根據責任鏈條、責任績效狀況,運用舉證責任倒置方式,對被追責者是否作為以及作為程度、績效質量進行調查、核實和判定;問責方式包括問責主體對基層黨組織在落實全面從嚴治黨責任方面有失責行為的處理方式和對基層黨組織書記、班子成員以及其他相關人員在落實全面從嚴治黨責任方面有失責行為的處理方式。例如,對失責基層黨組織的書面檢查、通報批評或組織處理,對相關責任人的批評教育、戒勉談話、通報批評、責令停職檢查或組織處理乃至紀律處分等。設計問責方式必須確定被問責的責任人需要承擔的后果,也就是失責行為必須承擔的代價。例如,受到問責的黨員干部,取消當年考核評優和評選各類先進的資格;受到引咎辭職、責令辭職、免職處理的黨員干部,一年內不得重新擔任與其原任職務相當的職務,同時問責決定機關做出的問責決定必須向黨內或社會公開,接受群眾的監督,失責人必須承擔名譽代價。問責程序主要包括調查核實、確定責任承擔主體、提出問責建議,作出問責決定以及問責決定的執行、整改和監督等。基層黨組織落實全面從嚴治黨責任之問責體系是一個閉路循環的過程機制,通過閉路循環機制促進全面從嚴治黨責任在基層的落實。

基層黨組織落實全面從嚴治黨責任,是大黨治理責任制的一種新探索,對于執政黨建設,對于貫徹落實“四個全面”戰略,都具有重大意義。基礎不牢,地動山搖。貫徹黨要管黨、從嚴治黨的方針,必須扎實做好抓基層、打基礎的工作,使每個基層黨組織都成為堅強的戰斗堡壘。基層黨組織落實全面從嚴治黨責任,關鍵在較真,要害在從嚴,著重在問責,必須進一步明確責任、落實責任、考核責任、追究責任,形成明責、確責、履責、述責、考責、問責的責任鏈條。只有把黨章黨規黨紀挺在前面,使全面從嚴治黨責任制和問責制貫徹到黨的全部基層組織和全體黨員之中,才能實現大型執政黨治理的創新。

參考文獻:

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