人口新政及其經濟社會影響

陳友華

(南京大學社會學院,江蘇 南京210046)

1 人口與經濟社會發展之關系

1.1 人口與經濟

人口與經濟之間的關系是經濟學與人口學長期研究的主要問題之一。從需求與供給兩個不同的視角分析經濟增長及其影響因素,從中可以看出人口與經濟之間的關系。按照經濟學理論,經濟增長短期看需求,長期靠供給。

短期來看,一地的市場規模取決于人口數量、購買力與購買欲望。人口數量的增減給短期經濟增長帶來或正或負的影響。自1963年以來中國人口增長速度趨緩,至20世紀90年代后期人口自然增長率已經下降至10‰以下,到2025年前后中國人口將停止增長,隨后轉入下降。由此可見,人口數量對中國短期經濟增長的促進作用正逐漸衰減,并在不久的將來轉而對經濟增長產生不利的影響。不同人群的消費行為與消費能力不同,購買力與購買欲望不僅與經濟發展水平有關,還與人口結構密切相關,人口結構對經濟增長具有重要的影響。

長期來看,一地的經濟規模取決于勞動、投資與全要素生產率。自2012年以來中國的勞動年齡人口呈加速減少之勢,伴隨著教育的擴張,年輕人進入勞動力市場的年齡逐漸延后,勞動參與率持續下降,而現已進入勞動力市場的80后與90后們,其受教育程度、思想觀念、勞動熱情、家庭負擔和對生活品質的要求等與其父輩相比已有根本性的不同,每個人的平均有效勞動時間明顯縮短,致使整個社會的有效勞動投入快速減少,并大大快于同期勞動年齡人口減少的速度,從而給經濟增長帶來不利的影響。

由此可見,無論是從短期還是從長期看,中國的人口與經濟發展之間的關系正在發生歷史性的變化,人口的數量增長(人口增長速度不斷趨緩)與結構變化(少子老齡化與人口紅利逐漸消失)對中國經濟增長的影響正發生轉變,人口因素對中國經濟增長的積極影響正逐漸消失,而消極影響則加速積累[1]。

1.2 人口與社會

作為社會基本構成要素的人口與社會發展之間的關系異常復雜。基于人口屬性而產生的社會關系包括代際關系、婚姻關系、家庭關系、社會性別關系等。中國目前面臨的主要人口問題是少子老齡化與出生性別比例失衡等人口結構性問題,并對婚姻與家庭結構和生活安排、社會保障制度、收入轉移、醫療保健和長期照護、代際關系和社會分層等產生重大影響。而社會發展反過來又通過改變人們的社會觀念和人口行為對婦女生育率產生重大影響,進而導致人口的數量、結構、素質與分布等構成要素的變化[2]。由此可見,人口與社會之間是一個相互影響、相互建構的過程。

2 人口新政實施背景

2.1 人口形勢

新中國成立后人口增長過快及其對經濟社會發展可能帶來的諸多負面影響,一直是中國人口問題關注的焦點。但自20世紀70年代初在全國范圍內開展計劃生育以來,婦女生育率持續下降,1992年后婦女生育率維持在更替水平以下,人口過快增長勢頭已經得到有效遏制。越來越多的跡象表明,中國婦女生育率進入低水平后并沒有穩定下來,而是呈現出持續下降的態勢,目前已不足1.5,甚至陷入低生育率陷阱[3]。低生育率意味著人口內部潛藏著負增長的潛能,而這種潛能正在加速集聚,2025年后將加速釋放。屆時,歷時數十年甚至更長時間的人口負增長將不可避免。伴隨著持續(超)低生育率時代的到來,少兒比例持續走低,老齡化程度不斷加深,勞動年齡人口自2012年開始轉入持續加速減少,出生性別比長期嚴重失衡,所有這些都表明中國的人口形勢早已發生歷史性的根本變化。

2.2 經濟形勢

回顧改革開放以來中國的GDP年增長率,可以看出中國的經濟增長具有如下幾個特點:一是總體上經濟增長速度很快,1978—2014年間GDP年均增長率高達9.70%。二是經濟增長起伏波動很大,經濟增速最快的1984年的GDP年增長率高達15.18%,而經濟增速最慢的1990年的GDP年增長率只有3.84%,前者是后者的近4倍。三是經濟增長出現明顯的周期性。1978—2014年間經歷了四次高峰與四次低谷,其間一般以9年為一個周期。四是經濟快速增長過后,緊隨而來的總是經濟增速的急劇回落,而回落到谷底后又出現強勁的回升。

現在的問題是:本輪經濟增速回落后能否像以往一樣回得去,目前對此存在很多爭論。通常認為中國經濟進入“新常態”,但有學者對此提出不同的看法。典型的有三種觀點。第一種觀點認為中國經濟增速的節節下滑是由中國的體制機制造成的。中國過去快速的經濟增長把這些問題掩蓋掉了,一旦經濟增速下滑,體制問題逐漸暴露出來,并最終導致經濟的失速。第二種觀點認為中國經濟應該進入中低速增長階段。理由是:基數增大,人均GDP達到11 000美元左右(按購買力平價計算),勞動力成本上升,資源約束增加,生態環境標準提高[4]。第三種觀點認為國際經濟周期的變化導致了中國經濟的下行,中國經濟下行是外部因素造成的。中國的城市化水平還較低,經濟快速增長的潛力仍較大,這次中國經濟下行是暫時的,中國經濟年增長8%的潛力還能持續20年[5]。

實際上,上述三種觀點都或多或少忽略了人口這一終極變量對中國經濟增長的極端重要性。作為變量的人口具有惰性(相對于其他經濟社會變量而言)、累積性、慣性與超長周期性(與經濟周期相比)等特點。正如前文所述,包括數量與結構在內的中國人口正在發生歷史性變化,少子老齡化與勞動力短缺愈演愈烈,使得中國經濟發展所面臨的人口形勢與改革開放之初相比已然有了根本性的不同,中國經濟增速下滑具有客觀必然性[1]。

2.3 社會形勢

改革開放以來,中國在經濟建設方面取得巨大成就的同時,其社會形勢已發生了深刻的變化,在人口與計劃生育領域突出地表現在如下幾個方面:一是與獨生子女政策密切相關的“失獨”等負面效應加速顯現;二是伴隨著20世紀70年代初以來生育率的大幅度下降與20世紀80年代以來出生性別比例的嚴重失調同方向疊加,使得嚴重的男性婚姻擠壓及其與此相關的問題加速顯現;三是中國的勞動力由無限供給向相對不足轉變的劉易斯拐點已經來臨,中國的勞動力人口從2012年開始持續減少;四是少子老齡化向縱深發展;五是獨生子女政策導致黨群、干群關系長期處在緊張狀態。所有這些對人口與計劃生育的健康發展、社會的和諧穩定與家庭的幸福均構成嚴重的負面影響。

2.4 “單獨二孩”政策遇冷

2014年全國各地陸續實施“單獨二孩”政策,然而卻普遍“遇冷”。2013年與2014年,全國出生人數并未出現明顯回升。這充分表明,無論是生育政策的約束力,還是計劃生育的影響力都已經式微,群眾生育觀念已經發生了根本性轉變,少生優生成為絕大多數人的自覺行動。這是計劃生育的成就,更是中國面臨的最大人口問題。“單獨二孩”政策實施是一個全國性的社會實驗,“單獨二孩”政策遇冷,為加快“全面二孩”政策的實施提供了足夠的經驗支持,也打消了人們對“全面二孩”政策實施后可能出現的較為嚴重的出生堆積的種種擔憂。

2.5 改革突破口

中國的社會問題與社會矛盾眾多。如何尋找改革的突破口,則考驗著執政者的智慧。一方面,人口與經濟社會形勢已經發生了根本性的變化,在人口過快增長問題早已得到有效解決的同時,人口結構性問題凸顯,計劃生育政策調整及計劃生育機構改革與轉型發展乃大勢所趨。另一方面,生育政策調整本身就是一個還權于民的善舉,自然會贏得廣大群眾的廣泛贊譽,而來自利益相關者的阻力也相對容易被清除,因而自然成為深化改革的突破口。黨中央審時度勢,在黨的十八大、十八屆三中全會、十八屆五中全會上分別對計劃生育機構改革、“單獨二孩”政策與“全面二孩”政策作出了一系列重大部署,不僅借生育政策調整之機贏得了百姓的廣泛支持,而且某些社會問題與社會矛盾也得到了有效緩和,從而為下一步深化改革贏得了時間與群眾基礎,充分展現了黨中央的智慧與膽略。

3 人口新政與經濟社會發展

3.1 獨生子女政策的風險

“全面二孩”政策的實施標志著獨生子女政策的終結。為什么要實行“全面二孩”政策?回答這個問題,必須從認清獨生子女政策的風險開始。實際上,獨生子女政策所帶來的風險是巨大的,只是被有意屏蔽與忽略掉而已。獨生子女政策的風險主要體現在宏觀與微觀兩個層面。

在宏觀層面,主要體現在如下方面:(1)易誘發持續超低生育率出現。(2)加速人口老齡化。(3)在一個具有歧視性性別偏好、廉價且簡單易行的胎兒性別鑒定和選擇性人工流引產技術迅速蔓延的國度,必然導致出生性別比例失衡及其相伴問題的產生。(4)持續低生育率必然導致勞動力短缺。(5)人口不振(特別是少子老齡化)必然導致生產不振與消費不振,經濟增長乏力。(6)貪污腐敗風險。當生育被確定為一項要被準許的權利,同時又缺少對權力的有效制衡時,必然導致貪污腐敗的出現甚至蔓延。(7)道德風險。一是計劃生育領域某些強制性做法的推出,導致社會價值體系紊亂,對社會穩定與社會秩序構成威脅。二是影響代際和諧,易使子女背負不孝罵名。三是政府面臨誠信缺失的風險。例如以往政府為了鼓勵人們實行計劃生育,對百姓作出了各種各樣的承諾,而當年的這些承諾在今天難以兌現。(8)計劃生育導致黨群、干群關系長期處在緊張的狀態。(9)把出生人口劃分為符合政策與超生兩類,并對超生者及其子女長期實行歧視性的社會排斥政策,社會因此而被撕裂。(10)數據失實風險。(11)能為子女創造更好條件的中高社會階層人群的生育行為更多受到生育政策限制,從而人為地擴大了生育率的階層差異,導致人口素質的逆淘汰。(12)國防風險[6]。

在微觀層面,其風險與危害則更為具體與顯著,主要體現在如下幾個方面:(1)生存風險。特別是獨生子女的傷殘夭折給家庭與社會帶來難以承受之重。(2)部分婦女兒童身心健康面臨受損風險。(3)養老風險,包括獨生子女父母的養老風險、獨生子女責任最大化風險、獨生子女本人的養老風險與家庭經濟支持能力弱化風險。(4)空巢綜合癥風險。(5)家庭內部勞動力短缺風險。(6)獨生子女教育偏差風險。(7)子女培養奢侈化與勞動力培養成本急劇上升風險。(8)家庭內部沖突增多風險[6]。

3.2 人口新政的意義

“全面二孩”政策的實施,對于中國的人口與經濟社會可持續發展的意義是十分巨大的,具體表現在如下幾個方面。

3.2.1 人口

“全面二孩”政策的實施,解除了部分群眾想生二孩又怕觸犯計劃生育法律的顧慮與擔憂,會促使生育率的暫時回升,減緩人口老齡化速度,延緩勞動力減少的步伐,政策性獨生子女高風險家庭將因此而減少,家庭結構得到某種修復與改善,也有利于20世紀80年代以來中國出生性別比例長期失衡的治理,有助于實現中國婦女的生育率從非常狀態向正常狀態的轉變,增強中國人口可持續發展能力。然而,我們也應該看到,隨著“全面二孩”政策的實施,以往積存的生育勢能徐徐釋放,將因此新增1 500萬至2 500萬的出生人數,這相對于13.7億人口規模的中國來說屬于“杯水車薪”,中國人口長期發展趨勢不會因人口新政而發生根本性的改變。

3.2.2 經濟

從短期來看,“全面二孩”政策的實施,將導致出生人數的增加,直接帶動相關的食品、玩具、母嬰醫療、兒童服飾、家用汽車、住房、教育、健康、家政及日用品等方面消費需求的增加,刺激相關領域投資,增加就業。

從長期來看,對經濟增長也具有積極意義。雖然近期會略微推高人口撫養比,但是新增人口進入勞動年齡后,將降低人口撫養比。有研究表明,“全面二孩”政策實施所導致的生育率回升與出生人數增加將使中國的經濟潛在增長率提高約0.5個百分點。政策調整后,對資源環境增加的壓力微弱,不影響國家既定資源環境戰略目標的實現。

3.2.3 社會

隨著“全面二孩”政策的實施,前述的獨生子女政策所導致的一系列問題部分得以規避。主要體現在如下幾個方面:第一,相對于以往的生育政策而言,“全面二孩”政策的實施意味著長期被剝奪自由生育權的公民的回歸,部分體現了對公民生育權的尊重,也是“以人為本”“還權于民”執政理念的展現。第二,有利于婦女兒童的身心健康,長期看有利于出生人口素質的提升,也有利于孩子教育回歸到正常的軌道上來。第三,規避了獨生子女政策所導致的各種問題,有利于家庭的和諧與穩定,增強了家庭的發展能力與發展后勁。第四,在增強人口可持續發展能力的同時,社會的可持續發展能力也得以顯著提升,例如社會保障制度的可持續性也因此而增強。第五,有利于貧困的消解。“全面二孩”政策的實施,使得超生人數大大減少,從而部分地避免了“因超生受處罰致貧”與“因超生受處罰返貧”等現象的發生。

世事萬物多是利弊互現,短期與長期收益可能不完全一致甚至相悖。長期地看,“全面二孩”政策的功能主要是積極的與正面的,但“全面二孩”政策的實施導致二孩出生增多,短期看也存在某些所謂的“壞處”。主要體現在如下幾個方面:一是家庭經濟負擔的暫時加重;二是時間精力付出的暫時增多;三是家庭生活質量的暫時下降;四是生育安全與出生質量隱憂的增加。因此,“全面二孩”政策要想取得預期的效果,相關的配套改革與相關服務必須跟進。

3.2.4 其他

地方政府的財力不足是中國長期懸而未決的社會現象,在長期的社會實踐中,地方政府逐漸尋找到破解地方財力不足的“良方”:“省市吃地皮,縣鄉吃肚皮”。社會撫養費成為部分基層政府財政收入的主要來源之一,計劃生育也因此在部分地區成為一座不冒煙的工廠。以往百姓的生育積極性很高,而目前百姓的生育積極性大幅度下降,絕大多數群眾最多只想生育兩個孩子,想生育多孩者越來越少。超生者中二孩早已經占絕對多數,而“全面二孩”政策的實施,意味著公民生育的第二個孩子都符合生育政策規定,因而部分基層政府作為第二財政來源的社會撫養費基本被切斷,可能使其財政更加捉襟見肘,甚至會危及其正常運轉。中央政府對此應予以足夠的重視,及時作出必要的制度性安排,以保證中國社會的平穩運轉。

4 “全面二孩”政策所引發的對公共服務壓力的擔憂與消解

4.1 基本公共服務的壓力是否會陡增

“全面二孩”政策的實行,高齡產婦有所增加,對這部分群體的優生優育、生殖健康方面的公共服務增多。但由于目標人群不是特別大,而且從“單獨夫婦”想生育第二個孩子的意愿很低推論,中國目前一孩夫婦生育二孩的熱情也可能較低。因此,因“全面二孩”政策實施而新增的懷孕、生育與節育增多對基本公共服務的壓力不大。同時由于“單獨二孩”政策實施的經驗與對“全面二孩”政策實施的準備,應該能應對自如,不會出現意外情況。

4.2 公共服務供給能否滿足民眾的需求

經過數十年的快速發展,中國政府可動用的資源與能力大大增強。1963年中國出生了2 960萬人,在當時經濟極其困難的情況下,中國也艱難地挺過來了。目前中國的經濟社會支撐能力遠非上世紀六七十年代所能比,雖然今天民眾的要求與以往相比有了大幅度的提高,但不可否認的是中國支撐出生堆積的能力大大增強,完全有能力滿足“全面二孩”政策實施后因懷孕與出生人數增多而增加的對公共產品與公共服務的需求。

4.3 部分地區公共服務壓力大與“全面二孩”政策的關系如何

大城市人口出生率普遍較低,但大城市基本公共服務壓力普遍較大,確是不爭的事實。出現上述情況,主要不是因生育政策調整導致出生人數增加所帶來的,而是如下因素共同作用的結果:(1)大量人口流入大城市,導致大城市人口數量膨脹較快。(2)公共資源的非均等配置,民眾對優質公共資源的爭奪。如教育資源的差別化配置導致各種層級的學校所提供的教育質量差異懸殊,名校因此而誕生,從而導致民眾對優質教育資源的爭奪。如果公共資源的差別化配置不加以改變,目前大城市面臨的公共服務壓力很難有緩解的可能。

參考文獻:

[1] 陳友華.人口紅利與中國的經濟增長[J].江蘇行政學院學報,2008(4):58-63.

[2] 李建民,原新,陳衛民,朱鏡德,黃乾,姚從容,吳帆.中國人口與社會發展關系:現狀、趨勢與問題[J].人口研究,2007(1):33-48.

[3] 郭志剛.清醒認識中國低生育率風險[J].國際經濟評論,2015(2):100-119.

[4] 劉世錦.GDP增長轉換是規律[J].資本市場,2015(4):9.

[5] 林毅夫.8%的增長潛力中國可以再有20年[N].文匯報,2014-11-14(T05).

[6] 陳友華.獨生子女政策風險研究[J].人口與發展,2010(4):19-32.