領導干部能上能下法治化:建設良好政治生態的突破口

陳 仲

(四川文理學院政法與公共管理學院,四川達州635000)

2014年以來,習近平總書記多次提到“政治生態”問題。生態原本是一個生物學概念,指自然界的天然狀態,按照物競天擇、適者生存、優勝劣汰的自然法則運行。良好的自然生態是各生態系統各元素之間處于平衡和可持續的發展狀態。政治生態遵循的是政治運行法則,即權力必須受到制約和監督、權力為公。從“社會契約論”視閾來看,國家或權力產生的根源在于維護公共利益,只有為公的權力才能得到民眾的支持而具有執政的合法性、運行的可持續性。但理論上的自洽性、圓滿性難以遮蔽和解決現實政治中的矛盾性、殘缺性。古今中外,權力為私的濫用情形并不鮮見,較為極端的方式是國家權力歸屬君主個人或者家族所有的世襲政治,其實質很大程度上是因為領導干部能上不能下的政治體制造成的。即使在領導干部能上能下的政治體制中,哪些人上與下以及如何上與下等問題都會直接影響政治生態的好與壞。一般而言,通過什么樣的方式“上”者,在交接權力的過程中,也會按照相應的方式來進行。以公開、競爭選拔而“上”與“下”的法治方式凸顯任人唯賢,這就為良好政治生態的建立奠定了基礎,而以秘密、個別人說了算而“上”與“下”的人治方式就難免任人唯親,為政治生態的惡化埋下了禍根。因此,要建設良好政治生態,必須做到領導干部能上能下法治化。生態更多地體現為動態特質,環境更多地表現為靜態特征,環境再不好也有適合其生長的動植物,而生態失衡則會遭遇毀滅性的災難。2015年7月起施行的《推進領導干部能上能下的若干規定(試行)》是我國政治生活中的一件大事,必將極大地推進中國特色社會主義政治生態文明建設。

1 權力濫用:不良政治生態的基本表征

不良政治生態主要是指在權力場域的較大范圍內普遍存在著權力濫用現象,既可能表現為明顯的違法亂紀,又可能表現為在“政治場域”中普遍存在的“潛規則”行為。

第一,官僚主義蔓延。官僚主義不同于官僚制,馬克斯·韋伯認為官僚制是高效率的管理模式。斯廷奇康姆提出,如果每個人都清楚地意識到他在現有崗位上所展現的熟練技巧將會獲得晉升,那么這一動力就是最強勁的,晉升制度將會使組織走向成功[1]198。然而,任何官僚組織都必然會出現“彼得原理”①即在等級制中,每個雇員都會升到其能力不夠的級別,不稱職的人待在他們不能勝任的崗位上,而稱職的人也會因升職而變得不稱職。,也即是“天花板”效應,當一個人升到一定職位之后再無可能上升,因而工作怠惰再無工作熱情和激情,出現貝卡利亞所說的“政治惰性”[2]187。羅伯特·默頓認為所有官僚組織似乎都有兩個通病,一個是莫里斯所稱的“帥才傾向”,即管理者的能力往往言過其實;另一個是“追求次要目標的戰略傾向”,即在管理中普遍地采用人治做法[3]208,與之伴隨的現象必然是官本位思想的盛行,低效運轉、庸才當道、壓制個性的“官僚綜合癥”。鄧小平對官僚主義的主要表現及其危害進行了生動的刻畫②官僚主義具體表現為:高高在上,濫用權力,脫離實際,脫離群眾,好擺門面,好說空話,思想僵化,墨守成規,機構臃腫,人浮于事,辦事拖拉,不講效率,不負責任,不講信用,公文旅行,互相推諉,以至官氣十足,動輒訓人,打擊報復,壓制民主,欺上瞞下,專橫跋扈,徇私行賄,貪贓枉法,等等。參見《鄧小平文選》(第二卷),人民出版社1994年版,第327頁。。同時,還會出現“帕金森定律”問題,即行政管理人員比一般雇員的增長要快得多[1]325。高一級的管理者希望有更多低一級的管理者:一方面,可以隨意指揮下級,實現動口不動手的“老板化”;另一方面,可以形成更大的、穩定的官僚“利益共同體”。無過就是功的“太平官”必然出現,很難有“為官一任,造福一方”的為民情懷,更遑論有什么創新的奮發有為。

第二,權力中心主義。從理論來看,無論是社會契約理論還是委托代理人理論都認為權力源于對公民權利的保護;從現實來看,民主法治國家的權力同樣來源于人民的授權,即權為民所有、權為民所賦。在專制條件下,統治階級一般都將權力作為實現小團體利益和維護統治秩序的一種工具,權力要么來源于神授,要么來自于先王,而很少出自于人民大眾,這就必然出現權力者與民爭利的“寡頭統治鐵律”③指組織會呈現被選舉人統治選舉人、被授權人統治授權人、被委派代表統治委派人的情況,其產生原因主要是由于人性、政治階級的實質、組織自身的特性。。通向權力的政治組織手段異化為終極目標,“主仆顛倒、反仆為主、倒主為仆”,整個政治關系發生錯位,自然形成權力中心(本位)主義。權力中心主義產生的原因除了領導干部自身的權力欲望導致以外,更為根本的原因是所處的權力場域,即便是“哲人王”,一旦深陷其中也會難以自拔。領導干部為了了解民情社情進行實地調查,但卻往往變成前呼后擁的“跑馬觀花”,下級匯報更多的是優異成績而極少甚至無問題。領導干部在不完全了解權力邊緣,即社會底層真實信息的狀況下就進行決策,這樣的決策當然難免具有盲目性。盲目的決策不但破壞良好的政治生態,而且還會禍國殃民。阿倫特在其《極權主義的起源》中專門描述了在領袖周圍筑起由精英組織組成的一種不透明的“神秘氣氛”,形成一種“不可觸及的優勢”,使其“神秘化”[4]477。在極權政治垮塌之前,這種人造的神秘“權力場”可以胡作非為、為所欲為,不但可以吞噬人的生命,而且可以改變人性。

第三,權力腐敗。權力腐敗是權力濫用的極端形態,是不良政治生態最突出的表現。無論是權錢交易和權學(色)交易,還是“塌方式”“前腐后繼式”腐敗,其本質都是以權謀私。自黨的十八大以來,許多“老虎”“蒼蠅”落馬就說明了我國的政治生態建設還有很大的空間。如果出現了以上權力濫用情形,不采取相應的糾偏措施加以矯正,而是聽之任之,必然導致政治生態惡化。不良政治生態,比如世襲政權容易培育出“一個自我膨脹的具有獨立生命的利益集團”并最終演變為“全國性災難”[5]65-66,這種災難最終演化為政治危機,執政者失去政權是遲早之事。習近平在十二屆全國人大三次會議上強調政治生態污濁,從政環境就惡劣;政治生態清明,從政環境就優良。政治生態和自然生態一樣,稍不注意就很容易受到污染,一旦出現問題,再想恢復就要付出很大代價。現實貪腐案件中所揭秘的“邊腐邊升”現象就是該下的領導干部不下,結果反而上,而正直清廉有為者該上,結果反而下,這些現象的存在在很大程度上污染了整個政治環境,破壞良好政治生態。因此,領導干部的上與下不但直接反映一個國家政治生態文明的發展程度,而且成為建設良好政治生態的重要突破口。

2 領導干部上與下:政治生態發展的關鍵節點

領導干部的“上”是指由“民”而“官”或由低一級官員升為高一級官員,“下”則與之相對。在領導崗位既定的情形下,有上者也就必然有下者,反之亦然。如何“上”,“上”需要滿足哪些基本條件,上任后有無任職期限,如何“下”,“下”的標準是什么,這些問題直接影響甚至決定一個國家政治生態的發展。

從正面來看,在民主法治國家,領導干部“上”與“下”的條件都有明確的法律規定。領導干部通過競選而“上”,任職有相應期限,比如我國憲法規定國家主席、國務院總理等重要職位連續任職不得超過兩屆,美國憲法也有對總統任期不得連續超過兩屆的規定。上任之前的競選、組織的考察,可以將最適合的人任用到相應的領導崗位上去,這在最大限度上排除了品德不過關、能力不過硬的人走上領導崗位。同時,對于不再繼續適合當領導干部的人,可以中途換下,即使沒有及時換下,也只是在短期內產生一些不良影響,不會對國家與社會再產生持續性危害。

從反面來看,在專制集權國家,領導干部的升遷浮沉完全決定于上級,掌握在君主及其親信等少數人手中,這種人治狀態下的干部升遷,必然產生“長官意志”現象,即“上級說你行就行,不行也行;上級說你不行就不行,行也不行”。在這樣一種政治生態下,必然出現“官大一級壓死人”“假民主真專權”的一言堂現象,下級絕對服從上級,這必然培育出一些唯上級馬首是瞻的奴性官吏,這些官吏對下級頤指氣使,高高在上,完全是其上級的“翻版”。自上而下,一級壓一級,層層加碼,官員不論大小都騎在人民頭上作威作福,勢必造成官民關系緊張。在高壓的政治環境下廣大人民群眾苦不堪言,民不聊生,生不如死,風平浪靜的外表不能掩蓋其“波濤洶涌”的潛在危機。當人民群眾的忍耐達到極限就會直接導致革命,社會進入吳思先生所說的“崇禎死彎”,即達到了政治生態的極端惡化程度。“一個專制君主,不論性情多么善良,也不能不在暗中摸索,從別人的報告中了解情況,依靠別人的幫助做出決定……什么地方有專制政體,什么地方就會永遠有專制帶來的罪惡、反復無常和專橫迫害。”[6]333-334“人存政舉、人亡政息”的歷史周期律必然反復重演。

從現實來看,在民主法治不健全的轉型國家還存在著“能上不能下”“上下都未完全依法”的典型不良政治生態之病根。能上不能下或者都由個別人或者極少數人說了算就是一種相對沒有限制的權力運行狀態,換句話說,就是上與下不決定于人之德才,而決定于與上級領導關系的親疏度。“能上不能下”主要有兩層意思:一是指一個人一旦進入領導干部隊伍,除非出現死亡或者重大犯罪等情形,一般都不會退出該隊伍;二是指“能升不能降”,即一旦權力者上升到一個更高的官位后,在以后的任職中就不會低于該官級。這在整個社會上形成了一種思維定勢,一旦一個領導干部還沒有“到點”就從領導崗位上退下來,即使是沒有犯錯誤的主動辭職,在人們心目中也會自覺不自覺產生一種慣性想法,即該領導干部肯定是哪里出了問題。眾口鑠金,有口難辯,大多數人都不愿意承擔“被問題化”的風險,這就造成即使一些領導干部厭倦了領導工作,也要“拖”到“退點”。同時,在干部任用上一般都遵循年齡、資歷的原則,“很多部門往往把資歷深淺和輩分大小作為提升和使用人的主要依據”[7]。無論組織和個人,都得考慮“情面”,最差也得換一個“閑職”,實際是退而不下。領導干部任職期限與人事制度中的退休年齡混雜在一起,形成了實質上的領導干部終身制。實際上,大多數權力者總是不想主動退出“權力舞臺”,一方面是因為他們認為管理指揮別人總是比被別人管理指揮更好,另一方面是因為權力的“附加利益”太多。再則上領導干部“上”與“下”的法律制度不完善,久而久之會造成以權力而非以權利為中心,以資歷而非以能力為中心,以領導人而非以事業為中心,完全背離了以人民群眾滿意不滿意、答應不答應、贊成不贊成的行為標準,形成一種不良的政治生態。

3 領導干部能上能下法治化:良好政治生態的源頭活水

3.1 領導干部能上能下制度化

領導干部能上能下是民主法治社會的基本要求,領導干部的上與下都必須納入法治軌道。如果沒有法治作為后盾,就跳不出任人唯親之窠臼,也就難以建立良好政治生態。佛羅倫薩1434年到1494年的統治者經常說,必須每隔五年徹底“整頓”一次國家,對違反生活方式的行為惡劣者嚴懲不貸[8]315。每隔一段時間的“整頓”和“清除”,對不合格者進行更換,對嚴重違法者要進行懲罰是領導干部能上能下的一種實踐。鄧小平在《黨和國家領導制度的改革》中就明確指出,要廢除領導干部職務終身制度,同時需要健全干部的選舉、招考、任免、考核、彈劾、輪換制度,對各級各類領導干部職務的任期以及離休、退休等要按照不同情況區別對待,“任何領導干部的任職都不是無限期的”[9]332,他還主張打破“論資排輩”的落后習慣,要破格選拔人才。從理論上講,對于沒有辦法也不能分割的權力,只能借助法治,以法定方式規定權力范圍、權力運行、權力任期、權力更換等,憲法正義也強調正當地取得國家公職,對權力分配、議會和憲法法院的權力進行控制,對規整權進行約束等原則[10]233。如此既可以調動更多優秀的人熱心于公益事業,參與公共管理,又可以有效避免權力作惡者繼續作惡。

一方面,法律應規定“上”的條件。在中國古代,官員的“上”主要考慮人之“德”與“才”兩個大的方面,更加注重人之德。德指美德,傳統的仁義禮智信之“五常”和禮義廉恥“四維”都是對人之美德的一種闡發,美德作為選官標準是古已有之的事情。根據《尚書·皋陶謨》記載,如何選拔官員,皋陶跟大禹討論,總結出“為政九德”,即“寬而栗,柔而立,愿而恭,亂而敬,擾而毅,直而溫,簡而廉,剛而塞,強而義”。“九德”可以說是官員道德水平的理想境界,推舉“德才兼備”之士是孔子治國思想的重要觀點[11]。同時,在國家管理過程中也主要強調德治,施行仁政。孔子在《為政》的開篇中就指出,“為政以德,譬如北辰居其所而眾星共之”“道之以政,齊之以刑,民免而無恥;道之以德,齊之以禮,有恥且格”,核心是要求統治者在內的所有人都要“見賢思齊焉,見不賢而內自省也”。以儒家思想為主線的中國傳統文化,特別強調官德,注重道德修養,治國首先就得修身、齊家。修身放在第一位,只有當個人品德達到了一定的要求和標準,才有資格被納入選官范圍,用人先觀德,后察才。《貞觀政要》確立以“公平”“仁義”為準繩的擇官準則,在提拔、任用官員時往往比較注重對官員道德水平的考察[12]。墨子也主張不分親疏貴賤,要任人唯賢。在古希臘,個人品格體現為“行為莊重、考慮周全、公平正直、寬容大度、忠實可靠”,這些品質連同“非凡軍事才能”構成了極富魅力的性格組合[13]88。統治者不是富有“物質上的黃金”,而是富有通往幸福所必需的那種“精神上的黃金”,即“善的和智慧的生活”[14]281。馬基雅維里在《論李維》中指出,當羅馬共和國把執政官一職授予公民時不講年齡與身世,但它總是追求德行;如果沒有世所罕見、登峰造極的德行,羅馬人是根本不可能征服其他人的;國家的真正強大,依靠的不是金錢,而是德行[8]202-300。中世紀的阿奎那也認為,人們相互之間最顯著的差別在于個人的“知識和美德”,最優秀的人應該擔任統治者,統治的職責應根據美德水平來進行分配[13]240。中國共產黨有自己的干部選拔任用標準,鄧小平1979年借用葉劍英提出的選拔接班人的三條標準:一是堅決擁護黨的政治路線和思想路線;二是大公無私,嚴守法紀,堅持黨性,根絕派性;三是有強烈的革命事業心和政治責任心,有勝任工作的業務能力。此外,還需要有充沛的精力[9]222。

另一方面,法律應明確“下”的理由。《中國共產黨黨政干部任用工作條例》規定了提拔擔任黨政領導職務所應該具備的工作經歷、文化程度、身體條件等“上”的基本資格以及免職、辭職、降職等“下”的基本情形。《推進領導干部能上能下的若干規定(試行)》明確規定了“下”的理由,即到齡免職、任期屆滿離任、問責處理、調整不適宜任職干部、健康原因、違紀違法免職等。更多地指向本人以外的客觀原因,可以借鑒諸如新加坡等國家的經驗:如果屬于違法犯罪而“下”的領導干部,就將永遠取消其“上”的資格。從現實來看,還應該增加由于領導干部自身主觀原因的主動辭職,這需要完善領導干部辭職的相關法律規定。

3.2 領導干部能上能下程序化

相對于“下”而言,“上”是領導干部進入權力場的關口,如何“上”是維持良好政治生態的“第一道防線”,要通過嚴密的程序篩選出優秀人才,將德才不合格者阻止在關口之外。民主法治社會采用競爭性選舉的方法來任命領導干部,在此過程中當然也包含著候選人的提名、自薦、推薦等程序。黨的十八大報告提出要完善競爭性選拔干部方式,提高選人用人公信度,不讓老實人吃虧,不讓投機鉆營者得利,黨的十八屆三中全會又強調要改革和完善干部考核評價制度,改進競爭性選拔干部辦法。《中國共產黨黨政干部任用工作條例》明確規定公開選拔、競爭上崗是選拔任用黨政領導干部的重要方式之一。有競爭才有比較,有比較才能夠區分出優劣,比如一些地方曾經試行過的“公推直選”“政治競選”使優秀人才能夠在競爭中脫穎而出,從而走上領導崗位,為國家和社會做貢獻。競爭性選舉就猶如“賽場選馬”,雖然不能選擇出最好的“千里馬”“上等馬”,但至少可以最大限度避免“病馬”“劣馬”“鈍馬”。一般而言,選舉產生的官員認為工作是否有效取決于公眾的滿意度而非那些最有權勢的“特別利益集團”。因此,取信于民而不是討好于民成為選舉官員的工作原則,取信于民就得為大眾服務,為民服務本身就是美德,在服務過程中又塑造美德、提升美德。選舉被認為是代議制民主的最重要內容,有沒有競爭性選舉不僅成為評判一個政治制度是否民主的最重要的“標尺”[15]45,而且也成為一個國家政治生態是否良好的基本標志。只有在競爭條件下產生并在法治約束下的權力才不會異化為私人謀利的工具,才可以有效避免“劣幣驅逐良幣”的逆淘汰效應,避免懶政、庸政、散政,確保勤政、廉政、能政。值得注意的是領導干部能上能下是指崗位上領導干部的變化,而崗位本身未變。在良好政治生態中,領導干部的上下通道都應該是暢通的,無論是自薦、推薦而“上”,還是主動請求辭職或者其他原因而“下”,都要按照嚴格程序來進行,因為程序化本身就是法治的基本要義。

3.3 領導干部權力運行公開化

“上”與“下”猶如比賽中接力棒的“交”與“接”,不但權力的交接需要公開,而且權力的整個運行過程都需要公開。權力運行公開是法治的題中之義,不僅可以有效預防和及時處理權力濫用,而且是領導干部“上”與“下”的最重要依據。“一切有權力的人都容易濫用權力,這是一條萬古不易的經驗,有權力的人們使用權力一直要到遇到界限的地方才休止。”[16]184這個界限不僅表現為權力制衡的以權力制約權力,而且更重要地體現為以民眾主權的權利監督權力。從現實來看,無論哪一個國家,腐敗案件的曝光多數都歸功于群眾,因為“再狡猾的狐貍也難以逃脫群眾的火眼金睛”。“一旦‘治權'披上‘公共意志'的道德外衣,并以‘主權者'的口氣聲稱不可分割和不受約束,便極有可能演化為自命不凡的現代‘僭政'。雅各賓派專政說明了這一點。”[17]在法治保障良好的政治生態里,領導干部即使“下”了也不能完全免除責任,正如黨的十八屆四中全會指出的那樣,要建立重大決策終身責任追究制度即責任倒查機制。在我國,國家的一切權力屬于人民,因此人民群眾是決定領導干部上與下的最佳評判者。為此,必須要保障人民群眾對于權力的有效監督,這自然需要賦予人民群眾廣泛的言論表達自由權,言論表達自由是良好政治生態的重要標志。

由于人們的思維方式、視角、所處環境的不同,對同一個人是否可以“上”的問題,一定會有不同的聲音,不可能絕對統一。這不同的聲音就好比生物多樣性,任何一個自然生態系統的良好發展都需要以生物多樣性的存在為前提,如果一個自然系統中只有一種生物,就必然造成生態失衡,最終的結果是這種單一的生物也難以生存。因此,對于執政者而言,應該聽得到不同的聲音和表達,歷史上所有盛世產生的一個重要原因是有一位開明的君主,不但能夠聽得進不同意見,而且能夠充分發揮人民群眾的創造性作用,這就自然形成了權力與權利之間的良性互動。如果將不同的聲音視為“異己”加以打壓、封殺,久而久之,就會形成不敢說的不良局面。未公開表達并不代表不會以其他方式表達,萬馬齊喑并不代表沒有聲音,潛藏著的可能還是“一邊倒”的反對之聲。壓制不同意見是愚蠢之做法,不僅沒有阻止思想運動,有時反而加速這個運動[18]192。暢通渠道,充分利用各種媒體廣開言路,學會傾聽來自各方對在職領導干部的不同評價,兼聽則明,在調查核實弄清事實真相的基礎上,按照相關法律規定決定領導干部的“上”與“下”是法治國家的基本要求。我國憲法明確規定公民對權力行使者有批評、建議、控告、申訴等權利,這不僅是主權者的權利,而且是維持良好政治生態的必備條件。如果說監督權力是政治生態良性運行的防御系統,具有“殺菌”和防止肌體發生“癌變”的功能,那么對腐敗分子的嚴懲不貸則是政治生態良性運行的救濟系統,具有矯正的功能。與此同時,在權力場域,人格獨立是良好政治生態的重要前提。從橫向看,要有效避免官官相護、互相包庇的不良現象,應該形成一種相互制約、相互監督的良好狀態;從縱向看,上下級之間要形成和諧關系,以為人民服務為統領和歸宿,各自在職權范圍內履職,尤其要避免下級在上級面前完全失去人格尊嚴,要在真理面前保持判斷的獨立性。總體來看,如果權力的縱向、橫向、側向等多個面向都暴露在陽光下,權力也就真正被關進了籠子里,就可以最大限度地避免權力濫用。從“四十位教授同臺競技一個處長崗位”到有些廳級干部主動辭職的現象,在一定程度上說明只有從制度設計層面上減少權力的“附加利益”,并有效防止權力可能帶來的任何“隱形利益”,領導干部的“上”與“下”才可能真正成為一件再尋常不過之事。

總之,領導干部能上能下法治化是良好政治生態的關鍵。“能上能下”或者“可上可下”是指一種權力的運行狀態,一個人既應有從士兵升為將軍的競爭勇氣、拼搏精神,也應有從將軍到士兵的坦然接受、從容面對的態度。同時“上”“下”是相對的,從權力的來源看,人民群眾或者說被管理方有權決定誰上誰下,但從權力的現實運行來看,權力以國家機器作為堅強的后盾,為了大家的共同利益,所有人都要敬畏權力。大家都應有一個共識:如果沒有處于“上位”的有權威的公共權力,社會就陷入無政府狀態,必然退回到弱肉強食的“叢林時代”。良好的政治生態蘊含著權力不是什么榮譽,而是一種責任、使命和擔當,領導干部的上與下,由民而官、由官而民本身就是一種政治生活方式。不僅如此,“上得去、下得來”還指領導干部的一種健康政治心態。《推進領導干部能上能下的若干規定(試行)》是一部重要黨內法規,牽住了權力運行的“牛鼻子”,使權力在正常的軌道運行。能上能下是干部任職的一種方式、一種樣態、一種自然狀態,更是常態。從本質來看,領導干部是一種職權,更是一種責任,是一個為民行使權力的過程,任何一個領導干部擔任領導職位之前是普通群眾,卸任領導職務后又變成普通群眾,領導干部的“上”與“下”真正體現了從群眾中來,到群眾中去。

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