自然資源:公有抑或私有?
——國外關于自然資源資產產權的爭鳴和啟示

蔡華杰

(福建師范大學馬克思主義學院,福建福州350108)

自然資源資產產權制度是生態文明制度體系中的基礎性制度,基于產權的環境難題解決方案是國外學界青睞的對象,并形成主張自然資源私有化和反對私有化兩種相反的觀點。十八屆三中全會提出要健全自然資源資產產權制度,那么,在健全該制度的過程中我們可以從國外學界的爭鳴中獲得什么啟示呢?

1 主張方:自然資源私有產權是破解環境難題的靈丹妙藥

在國外學界,主張自然資源產權私有化的學者之所以提出以產權明晰劃分作為環境保護的解決方案,往往是基于無產權的自然資源常常遭到濫用的現實。亞里士多德早就斷言:“一件事物為越多的人共有,人們對他的關心就會越少。人們最關心的是自己的事物,對公共事物則很少顧及?；蛘哒f,對于公共的一切,他們至多只關心其中與個人利益相關的事物?！盵1]441740年,休謨形容在一個有公共物品或服務存在的經濟社會中,“搭便車”的現象就不可避免。1883年,威廉·福斯特·里奧德(William Forster Lloyd)提出了一個關于公地的理論,認為公共財產會被不計后果地使用。這些論斷與理論也就成為主張自然資源產權私有化的學者的基礎觀點。

1.1 產權的缺失是自然資源遭受濫用的原因

到了20世紀50年代,一些學者對無產權的自然資源領域進行了個案研究,印證了亞里士多德的論斷。例如,珍斯·沃明(Jens Warming)、斯科特·戈登(Scott Gordon)和安東尼·斯科特(Anthony Scott)均對無產權的漁場進行了研究,而且戈登還指出,對漁場個案的研究并不是特例,它同樣可以應用到無主產權性質的自然資源行業中[2]。隨后,在20世紀60年代,先后形成了三個有較大影響力的公共事物悲劇的模型,即科斯的《社會成本問題》、奧爾森的《集體行動的邏輯》以及哈丁的《公地悲劇》這三本著作中的模型。科斯研究了外部性問題,他在探討時從一個具體的案例出發,即某工廠的煙塵給臨近的財產所有者帶來的有害影響,指出這一悲劇的發生是產權界定不清導致的。奧爾森揭示了集體行動的困境,他說:“認為從理性的和尋求自我利益的行為這一前提可以邏輯地推出集團會從自身利益出發采取行動,這種觀念事實上是不正確的。如果一個集團中的所有個人在實現了集團目標后都能獲利,由此也不能推出他們會采取行動以實現那一目標,即使他們都是有理性的和尋求自我利益的?！盵3]2哈丁則以無主產權的公地為例,指出牧民的自由放牧給公地帶來的悲劇性后果:“每個人都被鎖進一個強迫他無限制地增加自己畜群量的系統——在一個有限的世界里。在這個相信公地自由使用的社會里,每個人都在追求自己的最大利益,但所有人們爭先恐后追求的結果最終是崩潰。公地的自由使用權給所有人帶來的只有毀滅?！盵4]152由此可見,三個模型表明,產權缺失或者界定不清均使理性人在現實中表現為對公共利益不關注、對公共產品不愛護,并產生“搭便車”問題,從而造成自然資源的濫用結果。

1.2 以產權私有化的方式解決環境難題

既然產權的缺失是自然資源遭濫用的原因,那解決方案自然而然就是對自然資源賦予產權,這也正是自由市場環境主義的主張,其核心觀點就是要求“建立一種完善界定的自然和環境資源產權制度”[5]4。盡管他們認為公共團體也可以成為自然資源產權的主體,但他們更偏向于完全明確的自然資源私人財產權化,即通過徹底的出售或贈予,將自然資源完全讓渡給私人個體、團體或者公司。這種基于產權,或者更確切地說,基于私有產權的解決方案,主要包括三個方面的內容。第一,產權必須界定清晰。如果個體要從善行中獲得收益,從惡行中得到懲罰,就必須對資源賦予清晰的產權。第二,產權必須得到保障。如果產權的使用無法得到有效監督和保障,沖突就不可避免,產權交易也是不可能的。第三,產權必須可以轉讓。雖然界定清晰并能確實履行的產權可以使所有者獲得使用產權的收益,但是法律對銷售產權的限制卻會使所有者失去交易所能帶來的潛在收益?？紤]一下這種情形:漁民認定一片水域的漁業價值會高于農民用于灌溉的價值,如果禁止漁民從農民手中租用或者購買這片水域,交易的收益就無法兌現,潛在的財富也無法創造。由此一來,農民出售這片水域的動力也會減少[5]22。

以產權私有化的方式解決環境問題,更重要的還在于產權制度能夠激勵所有者做出環境保護的行為,提供將外部性成本內在化的動力?！白杂墒袌霏h境主義通過創建自然資源私有產權,將自我利益與資源管理聯系起來。產權驅動著所有者為其行為的成本和收益負責,并推動能夠獲取高效率收益的市場交易?！盵6]3正如德姆賽茨所說:“產權的一個主要功能是導引人們實現將外部性較大地內在化的激勵?！盵7]71多麗絲·福斯(Doris Fuchs)也認為:“從經濟的視角來看,產權能夠通過構建消耗和投資決定來影響環境保護的潛能。決策者對自然資源的消耗和投資是建立在回報預期的基礎上的,當使用稀缺資源能達到效用最大化時,產權就能激勵決策者做出選擇。只要確保對收益的長遠控制,決策者將有動力保持資源的價值并相應地做出消耗和投資決定?！盵8]51

自由市場環境主義主張,政府不應該對環境問題進行過多的管制,其主要職責應該是對產權進行界定,創造條件保護產權和產權的可交易性,然后以市場機制解決環境問題。運用市場機制應對環境難題,主要是利用價格機制去自發調節生產者和消費者的行為。對生產者來說,當資源的價格上升,就為其提供了創新的動力,推動其尋找新的替代資源或者發明新的技術進行開采。人們照明的原料從鯨油轉變為石油正是對價格機制的反應。19世紀初,人們普遍使用鯨油作為照明能源,占據市場大量份額,由此,在鼎盛時期,美國有將近一半的漁船從事捕鯨業,但是隨著捕鯨業的飽和和鯨魚數量的下降,鯨油價格出現了上漲的趨勢,以至于“美國民眾發現,晚間在油燈下閱覽書籍竟然成了一種奢侈的生活”[9]。鯨油價格的昂貴迫使人們尋找新的替代品,埃德溫·德雷克于1859年8月27日開鑿的第一口油井后來便取代鯨油成為照明的能源來源。對消費者來說,由于資源和與其相關的商品價格的上升,消費者會減少對其使用,他們會增加對已使用商品的次數,或者回收利用商品,或者尋求該商品的替代物,或者提高商品的使用效率。例如,水價上漲到對消費者來說為花園澆水很昂貴的時候,他們也許會不打理花園,或者改種需水量少的植物,或者重新利用廢水澆花。由此,資源經濟學家或地理學家將上述市場機制調節資源的供給和需求稱為“市場反應模型”[10]33-34。

2 反對方:自然資源公有產權也能破解環境難題

私有產權是解決環境難題的萬靈藥嗎?非也。正如有學者所指出的,“盡管私有產權是對稀缺、擁擠和沖突的重要答案,卻并不總是唯一的或最好的答案”[11]。其實,就自然資源的產權而言,并非只有私有產權一種。根據布羅姆利的分類,產權可以分為四種:國家財產權、私人財產權、共有財產權和無財產權[12]31。其中的無財產權就是上述筆者所說的無主產權,這是自由市場環境主義對環境問題的歸因。因此,對自然資源賦予產權,除了私有產權,還可將產權賦予國家或者共同體。同私有產權相比,國有產權和共有產權也是解決環境難題的重要手段。

2.1 國有產權在保護環境方面具有效率與有效性

在哈丁的《公地的悲劇》里,他提出的解決方案其實有兩種,除了私有化,還包括環境管制。但環境管制意味著對自然資源賦予公共所有權(由國家代表全體人民行使權利),繼而讓政府發揮作用解決環境問題。環境管制之所以是一種國家所有權,是因為在這其中體現了一種權利義務關系,即政府有權對破壞環境的公眾或企業進行管制,而公眾或企業有義務履行政府的管制。這樣一種權利義務關系,如果沒有隱含或明示全體人民(由國家代理行使)對于自然資源的公共所有權,那國家就不能對破壞自然資源的行為進行管制了。

科爾指出:“自然資源的公共/國家所有權并非是罕見的或者偏離常規的,而是司空見慣的?！盵13]25但是,固有的觀念認為,國家在進行環境管制時采取的命令控制型手段是高度無效率的。比如,美國1970年和1977年修訂的《清潔空氣法》,要求所有行業及其部門都必須遵守環保署的排放標準,而不考慮不同行業或行業內不同部門遵守法律的成本差異;它對新污染源施加最沉重的減排負擔,卻導致那些舊企業盡量延長古老的、骯臟的設備的壽命,以此來避免建立更加昂貴的新工廠;它通過“防止顯著惡化”的管制計劃,要求那些空氣質量優于國家標準的地區,不能將其空氣質量降到國家標準的程度,由此卻犧牲了該地區原本可以對空氣無害的經濟發展。對于這些說辭,科爾重溫了《清潔空氣法》的修訂歷史,指出由于控制大氣污染的技術限制(缺乏空氣污染的信息,包括嚴重程度、所需削減量等信息)和制度限制(缺乏足夠的人員來負責實施空氣污染管制),1970年的《清潔空氣法》和1977年的修正案在環境保護問題上的公共財產權和命令控制型管制方法其實是明智的,大氣污染控制不僅有效率,也是有效的。從效率方面看,盡管大氣污染控制的費用在不斷攀升,從1977年的159億美元增加到1990年的260億美元,但當時的大氣污染控制項目并沒有昂貴到不可接受的程度。比如在1975年,美國用于大氣污染控制的支出僅僅占美國經濟總產出的1%,而環保署的研究估計表明,《清潔空氣法》在1970年到1975年的社會凈收益是3 410億美元,1975年到1980年的社會凈收益翻了將近三番,高達9 090億美元,到1985年,凈收益增加到了11 300億美元,1990年增加到了12 200億美元。從有效方面看,從1977年到1990年,所有的標準污染物排放量都在下降,排放量平均下降了24%,空氣環境質量大幅度提高,國家標準污染物的環境濃度從1981年到1988年平均下降了22.6%[13]79-90。

2.2 共有產權在自然資源可持續利用方面具有效率與有效性

共有產權是一種區別于國家所有或個體私人所有,而由部分人或集體所有的產權制度。共有產權最容易被誤解為無財產權,這是因為在一個共同體中,沒有哪一個成員可以宣稱對共同體財產的所有權。但是,在歷史與現實中不乏存在生態方面成功的共有產權案例。埃莉諾·奧斯特羅姆介紹了瑞士的托拜爾,日本的平野莊、中生莊、良木家莊,以及西班牙的韋爾塔,這些地區對土地、草場、水體等自然資源均實行共有產權制度[14]68-122。丹尼爾·科爾介紹了英格蘭的開放田野制度,南美安第斯山脈的共有田野農業,日本入會地的共有土地以及土耳其漁業資源上的共有權利[13]121-130。其實,共有產權與哈丁所講的公地是有區別的。公地的特征是不具有排他性,沒有正式或非正式制度的管制,任何人都可以自由獲取,因此,哈丁所描述的公地悲劇其實是自由獲取的悲劇。而共有產權不僅具有排他性特征,而且還受正式制度或者非正式的約定習俗的管制。

共有產權的排他性表現在未經共同體組織的同意,非共有組織的成員不能享用共有產權。在英格蘭的開放田野制度中,每個單個的小塊土地的名義上的所有人能夠排斥所有其他人在其土地上耕種。在土耳其地中海沿岸的卡姆利克礁湖,合作式的漁業活動排他性地控制了漁業資源,合作組織的成員限于臨近村莊的住戶,但不包括大農戶和其他單位有工資收入的人,合作組織成員還通過在他們的漁業水面上有規律的巡邏,來保護他們的共有權利。有時,共同體成員對非共同體成員的排他性是非常強烈的,詹姆斯·艾奇遜(James Acheson)就曾指出,要成為漁業共同體的新成員要花費相當長的時間,甚至是那些屬于當地漁民家庭的成員也是如此,這樣一種規范是防止漁業資源遭過度開發的根本[15]65。

共有產權的管制性特征體現在共同體的用益權上。一是由共同體成員自行組建管制機構,制定正式的規則或制度對成員進行監督和懲處。在瑞士的托拜爾,1517年制定并沿用至今的規則規定,居民在高山牧地放養的牛的數量不得超過他們在冬季喂養的牛的數量。在日本的平野、中生、良木家村莊,村民成立村莊代表會議,制定詳細授權規則,規定一戶家庭能從共有土地每一種有價值的產品中得到多少份額,以及在什么條件下才能得到這些產品。在西班牙的韋爾塔,農民選舉產生的官員負責用水沖突的解決以及嚴重缺水時決定給水的順序和時間。二是形成了有利于資源可持續利用的文化,包括倡導合作共享、相互尊重的文化以及對自然存在物頂禮膜拜的宗教文化,這類文化的形成反過來又促進共同體對資源的可持續利用。加拿大“第一民族”(First Nations)組織的學者克里斯托弗·漢尼拔-佩希(Christopher Hannibal-Paci)介紹了北美印第安人的克里族人(Cree)和齊佩瓦人(Ojibwe)對鱘魚業的共有產權,捕撈鱘魚的合作文化推動了對鱘魚的可持續利用[16]。宗教文化中對自然物的頂禮膜拜也是管制共同體成員的重要文化因素。在尼日爾,索可人(Sorko)每年都舉行宗教儀式祭拜河神,那些打破河流魚儲量的可再生水平的行為將受到懲罰,重者將被禁止捕魚。德里克·沃爾(Derek Wall)指出:如果將神話用于環境的可持續性,那它就是理性的;宗教所提倡的禁忌可以用來防止樹木、魚和其他環境資源的過度開發[17]55-56。

而就自由市場環境主義者所關心的效率問題,科爾也引用達爾曼的研究作了回應。他指出,就開放田野制度之下的放牧而言,村莊共有財產權組織與私人財產權體制相比更有效率,不僅降低了標識和保護個人權利的成本,還能夠以比個人私有財產權更低的成本使得放牧的規模收益最大化。在談到南美安第斯山脈的開放田野制度時,他同樣指出,開放田野制度能取得好的實踐效果,是基于以下幾個原因:控制放牧規模能夠獲得重大收益;排他成本,例如同圍欄相比較高;已有的村民管理制度使得集體決策的交易成本可以控制。正因為如此,采取共有田野農業是有效率的。

2.3 自然資源的商品化與市場化存在矛盾與問題

將自然商品化,福斯特貶之為經濟簡化論,并指出了其中相互交織的三個矛盾:自然與社會相互分離的矛盾;將自然的內在價值簡化成市場價值的矛盾;以金錢關系而不是以生態原則對待自然的矛盾[18]24-25。拉里·盧曼(Larry Lohmann)也指出,將氣候條件商品化面臨著氣候作為使用價值的物理屬性與氣候作為交換價值的社會屬性之間的矛盾;氣候條件的整體性與氣候商品的局部性占有之間的矛盾;溫室氣體影響的具體性與市場手段的抽象性之間的矛盾;解決氣候變化的道德性與碳市場的投機性之間的矛盾[19]85-107。凱倫·巴克爾(Karen Bakker)也指出,私有化不是解決水資源危機的萬靈藥,全球水資源問題是個分配問題,稀缺是一種社會性建構,在很多情形下,不是水資源的稀缺而是水資源沒有得到恰當的開發和分配[20]217-218。

他們也認為,碳市場的運行伴隨著嚴重的社會問題。一是碳排放配額分配方面的不公平。碳排放配額不僅免費分配給污染嚴重的企業,而且其獲得的配額遠遠大于其他小型組織或機構,例如大學和醫院,導致這些小型機構被迫向企業購買配額。據尼克·戴維斯介紹,在英國有18所大學就處于這種境地,曼切斯特大學需要支付92 500英鎊去購買排放權[21]153。羅曼·菲力(Romain Felli)通過回溯哈耶克、科斯和戴爾斯三位思想家關于環境治理的新自由主義主張,指出排放權的分配應該完全由市場機制掌控,實際上是為了私人投資者價值生產的最大化[22]。二是生產者和消費者在市場中的地位不平等。生產者往往將排放限制的成本轉嫁給消費者,這給消費者帶來了沉重的負擔,卻給生產者帶來了豐厚的利潤。據荷蘭代爾夫特公司的研究,2005—2008年,幾乎所有符合歐盟排放貿易體系所需的成本都轉嫁到消費者身上,而由此獲得的利潤高達140億英鎊[23]。而據世界野生動物基金會的研究,英國、德國、意大利、西班牙和波蘭五國的電力生產商通過提高電價的方式在歐盟排放貿易體系第二階段牟取了230—710億歐元的利潤[24]。三是給第三世界國家的社會動蕩埋下了禍根。全球碳市場的形成產生了新的殖民主義形式——“碳殖民主義”,北方發達國家通過氣候政策進一步控制南方發展中國家,特別是通過清潔發展機制的實行來獲取碳信用或者碳補償。而在南方國家,大規模種植單一作物占用了大量的土地,這不僅破壞了當地的生態,例如生物多樣性的喪失、地下水位的失衡、除草劑和殺蟲劑帶來的污染等,而且給那些依靠這些土地生存的農村社區帶來了貧困,大量的原住民被驅趕出去,例如一家挪威公司在實行碳匯項目的過程中就驅逐了烏干達13個村莊的8 000居民。同時,有的工廠中的工人沒有健康和安全保障,常常飽受有毒化學物品和塵粒的侵擾,而水質的污染同樣給那些以漁業為生的漁民帶來了生計困難。所有這一切均為社會的動蕩埋下了禍根[25]。

3 啟示:正確認識和充分發揮我國自然資源資產產權制度及其功能

從國外學者對自然資源資產產權是否應該私有化并以此作為解決環境問題的爭論中,我們可以看出,自由市場環境主義將自然資源遭受濫用歸因于自然資源的無主產權,并將無主產權等同于公有產權,因此主張將自然資源私有化。我國自然資源公有產權的地位以及以往幾十年自然資源遭受濫用的狀況,似乎與自由市場環境主義的描述具有一定的契合性,如果依此思路下去,必定要走上自然資源私有化的歧途。但是,自由市場環境主義所主張的將產權賦予私人或私營團體,將環境成本內化的思想,似乎又有“誰破壞,誰負責”的可取性。因此,如何從產權的角度看待我國自然資源遭受濫用,以及竭力克服這一現狀所做的努力是首先要清醒認識的問題之一。

3.1 正確認識我國自然資源遭受濫用的產權因素

在筆者看來,我國自然資源公有產權的形成是一個自然歷史過程,自然資源遭受濫用不是自然資源公有產權本身引起的,反而是自然資源所有權人不到位的結果,克服這一困境就要求所有權人的歸位。

首先,應該明確的是我國自然資源公有產權的形成是一個自然歷史過程,有著自身演進的內在邏輯和客觀必然性。體現法權關系的產權植根于人們的物質生活及其所形成的關系,產權是建立在一定經濟基礎之上的上層建筑。因此,一個社會的所有制就是這個社會的產權關系的決定因素。我國自然資源公有產權的確立和變遷正是由所有制所決定。以土地資源為例,從新中國到社會主義改造尚未完成的過渡時期,由于生產資料公有制尚未完全確立,土地的產權出現了公有與私有并存的結構,1954年的憲法除了規定自然資源的國有和全民所有,在第八條還規定:“國家依照法律保護農民的土地所有權和其他生產資料所有權?！鄙鐣髁x改造從根本上確立了公有制以后,過渡時期的小農土地私有產權就消失了,土地產權完全被國家產權或集體產權所取代。改革開放逐步形成公有制為主體、多種所有制共同發展的基本經濟制度后,盡管土地依舊是國有和集體的二元格局,但使用權從所有權中剝離出來,可以視為對所有制變遷的一種回應和調整。

其次,應該明確的是自然資源遭受濫用不是公有產權本身引起的,反而是公有產權的所有權人不到位的結果。有學者認為,我國的自然資源法律制度沒有明晰自然資源的產權主體[26]335。其實不然,我國現行憲法的第九條和第十條明確規定了包括土地在內的自然資源歸國家所有或者集體所有,不能將國家或集體所有視為無主產權,否則就混淆了公共所有權與無主產權的區別了。指責國家所有權的學者也許依舊認為,自然資源的國家所有會導致從“大家都有”到“人人皆無”的局面,抽象的國家必須尋找代理人及其委托人代表全體人民管理國有自然資源,但是,在多級委托代理的過程中往往會產生代理人與他的委托人利益目標的差異,委托人會認為其所控制的自然資源并非他們私人所有,因此在進行決策的時候不會受到經濟和生態損失,這些損失就外化給公眾。

這些問題的產生,在筆者看來,不是公有產權自身所引起的,而恰恰是因為產權的所有人——國家或者集體沒有采取措施利用和保護好產權,并導致所有權人自身權益的受損,換言之,也就是所有人不到位的結果。哈丁在1994年的一篇文章中還澄清了人們對公地悲劇的誤解,他指出公地悲劇產生的原因并非公地本身,而是缺乏管理的結果[27]。正如十八屆三中全會對我國生態環境問題所做的分析:“我國生態環境保護中存在的一些突出問題,一定程度上與體制不健全有關,原因之一是全民所有自然資源資產的所有權人不到位,所有權人權益不落實。”[28]110而所有權人的歸位,也就是不斷克服上述問題的過程,這可以在我國的自然資源產權方面的立法和制度變遷的過程中窺見一斑。新中國成立后,剛確立自然資源的公有產權制度時,只明確是國家所有或全民所有,如1954年憲法第六條規定:“礦藏、水流,由法律規定為國有的森林、荒地和其他資源,都屬于全民所有?！逼渲?“全民”確實是一個非常抽象的政治概念,從法律上看并不是一個所有者,因此必須由“國家”代表行使,而“國家”依舊是個抽象的法律主體,其權力的行使需要有一定的執行機關。自20世紀90年代中期以來,我國修訂了幾個主要的自然資源單行法,并于2007年通過了《物權法》,進一步明確和強化了各種自然資源的所有者,并規定由國務院代表國家行使所有權,而且隨著市場經濟體制改革的不斷深入,自然資源的使用權同所有權分離,并逐漸從無償取得向有償獲取轉變。從“全民”到“國家”再到“國務院”,并最終明確個體對自然資源的使用權,這一過程其實就是將自然資源物權化的過程,即賦予具體的個人、法人對所擁有的自然資源具有排他性的權利,從而自然資源的國家所有權就分散到具體的個人或法人手中進行使用,克服了“人人皆無”或者自然資源屬于無主產權的問題。而關于代理人與他的委托人利益目標的差異等問題,顯然是自然資源資產管理體制的問題,只要不斷全面深化管理體制改革,定能逐步克服這些問題。

3.2 充分發揮自然資源公有產權的公共性功能

從國外關于自然資源產權私有化或公有化的主張中,我們可看出前者注重自然資源的產權清晰、權責明確和市場機制的激勵作用,但它忽視了在這一過程中可能產生的社會問題,而后者則充分挖掘了公有產權利用自然資源的效率和有效性特征,因此,采納雙方的合理之處,規避不足之處,為我國完善自然資源資產產權制度的啟示在于:政府在對自然資源確權的基礎上,在綜合、適度利用市場機制的過程中,要充分發揮自然資源公有產權的公共性功能,實現自然資源經濟效益、生態效益和社會效益的最佳配置。

政府首先要“對水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然生態空間進行統一確權登記,形成歸屬清晰、權責明確、監管有效的自然資源資產產權制度”[28]73。確權為市場交易提供了基礎。市場化改革的合理性在于它提供了環境保護的某種激勵。其實,我們現在并不是不知道解決包括氣候變化在內的各種環境問題的方向和手段,關鍵在于如何打破固有的生產方式和生活方式,讓企業產生轉向合生態化的生產方式的偏好,以及讓公眾產生轉向合生態化的生活方式的偏好,這是逐步向經濟社會可持續發展邁進的重要驅動力。而制度經濟學以“經濟人”假設為前提所進行的成本效益分析,以效率為導向、利潤最大化和成本節約為“誘餌”驅使企業和公眾行為轉變的市場機制,正體現了在此意義上的合法性。目前,我國逐步建立起自然資源有償使用的制度,在土地、林木、礦產、海域等自然資源領域推行市場化改革,逐步引入資源出讓和轉讓的市場交易制度,在大氣資源領域,逐步建立并完善碳排放權及其交易制度,這些均是利用經濟激勵的方法引導企業自覺向合理利用自然資源的方向轉化。

但是,從上述爭鳴中,有兩點需要注意:一是不能把確權和權利的交易視為利用市場機制的唯一手段,而應該綜合利用其他市場機制共同發揮作用?？扑巩a權交易理論是排斥庇古稅的,但不可否認,征收碳稅可以在一定程度上糾正市場錯誤的價格信號,政府對那些能提供清潔能源的企業給予補貼、獎勵,都是很好的一種經濟手段。二是根據具體的制度和技術條件,在深化市場交易試點的基礎上適時穩健地推行市場化機制。美國《清潔空氣法》的歷史告訴我們,貿然推進市場化改革必將付出巨大的成本代價,其成功取決于諸多技術和制度條件的成熟。環保部與中科院就北京霧霾成因產生的分歧就說明我國在技術方面存在的不足。因此,在面對嚴重的霧霾問題時,《大氣污染防治行動計劃》仍是以政府的環境管制為主,而在談及排污權交易時,均帶有“試點”字眼,例如,十八大報告中的“積極開展節能量、碳排放權、排污權、水權交易試點”,《大氣污染防治行動計劃》第六條的“推進排污權有償使用和交易試點”,《中共中央國務院關于加快推進生態文明建設的意見》第二十三條的“擴大排污權有償使用和交易試點范圍”。

同時,自由市場環境主義對自然資源私有化的偏好,最主要的原因在于他們認為私有化及產權的市場交易是最有效率的做法。而什么才是最有效率的方式呢?他們的評判方法就是進行成本效益分析,即以最少的成本實現資源利用的最大效益,這里的“成本”主要是經濟成本。僅僅以經濟效益的高低這樣單一的維度去構建自然資源產權體系的話,就會出現反對私有化方學者所指出的若干問題。在筆者看來,構建一個健全的自然資源產權體系應該不僅僅局限于經濟效益的高低,還應該兼顧生態效益和社會效益,形成經濟效益、生態效益、社會效益的最優配置。

一方面,自由市場環境主義僅將自然資源視為一種經濟價值,而忽視了生態價值。自由市場環境主義是以經濟回報或者物質回報來激勵自然資源使用者合理利用自然資源,這種方式的施行首先假定了自然資源使用者只關心經濟利益,然后計算自然資源的經濟價值,從而對使用者起到激勵或約束的作用。但我們要問的是:人們只關心經濟回報或物質回報嗎?生態系統只具有經濟價值嗎?用貨幣就能完全體現生態系統的生態價值嗎?顯然不是。試想,我們如何對待那些僅具有生態價值而沒有經濟價值的自然資源?我們是不是也要將其生態價值先轉化為經濟價值,計算出其貨幣表現然后加以開發利用呢?其實不然,有時保護自然資源不一定要賦予其經濟價值,而是通過“保育”,讓自然資源成為“寂靜的地方”。

另一方面,自由市場環境主義僅把產權視為人與物之間關系的一種表達,并將終極目標落在“物”的最大使用效用上,從而忽視了產權本應具有的人與人之間關系的一種表達。我國國有自然資源產權在逐漸物權化的過程中也引發了不少沖突,忽視產權所體現的人與人的關系,就會導致在自然資源產權配置過程中公正問題的凸顯。為此,我們既要發揮國有產權的公共性功能,又要尊重基于集體產權的地方生態實踐。國有產權正是在創設各種市場化的使用權的過程中,發揮規范和約束作用,這也是自然資源國有產權公共性功能回歸的體現。自然資源國有產權是與我國社會主義制度的建立聯系在一起的,被視為社會主義的重要標志?！霸谫Y本主義中,所有權沒有為了調控總分配而加以系統地建構,而在社會主義下,有這種建構行動,其目的是為了平等分配權力和資源?！盵29]71因此,自然資源國有產權發揮公共性功能,就是指通過一定程度的國家公權干預,對自然資源進行公平配置,不僅要確保全體公民可以平等、自由地利用自然資源和共享自然資源使用的收益,而且要確保人與自然的和諧發展。除了要發揮自然資源國有產權的公共性功能,國外學者對共有產權的肯定也啟示我們應當尊重基于集體產權的地方生態實踐。那些以自然資源為基礎的當地人民在長期的實踐過程中形成了不少合生態的、基于共有制度的生存與生產方式,貿然或粗暴地對共有制度進行變更,不僅會對當地人民的生計造成威脅,而且會對環境造成破壞。所以,我們應當尊重當地人的生態實踐,在不得已要進行干預的情況下要通過制度設計確保當地人參與自然資源的共管,將他們的智慧吸納到生態環境的共同建設中。

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