作為國家治理機制的“項目制”:一個文獻評述

曹龍虎

(武漢大學政治與公共管理學院,湖北武漢430072)

1978年以來30多年的改革開放在讓中國取得翻天覆地變化的同時,也給世界各地的社會科學研究者提供了無比豐富的素材和資料。探索中國發展經驗、透視中國政治運作日益成為國內外學界的重要熱點。循著這樣的思路,最近幾年,一種被稱為“項目制”的研究議題吸引了國內外很多學者的注意,并成為當今學術界熱門話題之一。據筆者查考,寬泛意義上的社會科學領域的“項目制”研究大約始于2011年,并在此后形成一股持續的討論熱潮①筆者選用了CNKI數據庫進行相關主題搜索(檢索日期為2015年10月28日),發現題名包含“項目制”的文章雖然在2011年之前有,但主要是在基礎科學、工程科技、信息科技等領域,2011年之后才開始在社會學、政治學、公共管理等人文社會科學領域廣泛出現。。《中國社會科學》《社會學研究》《社會》《開放時代》等中國大陸人文社會科學領域極具影響力和口碑的雜志,都紛紛刊發相關主題論文,甚至以專欄的形式討論該議題。

一般來說,研究者都把“項目制”理解為改革開放30年來中國社會治理從“總體支配”到“技術治理”[1]變遷過程中的一個注腳。由此,“項目制”才超越了其原本的管理學定義,而成了融合社會學、政治學等多個學科的跨學科議題。作為一個方興未艾的研究領域,項目制研究興起的時間雖然不長,但在短短幾年的時間里累積了相當多的成果。本文將系統梳理近年來項目制研究方面的文獻,并對目前研究現狀的得失略作評析。筆者以為,對這些成果進行及時的總結,有助于明晰項目制研究的現狀,從而為進一步的拓展研究尋找可能的空間。

1 關于“項目制”內涵的界定

作為“項目制”概念的核心要素,“項目”一詞的基本含義是非常明確的。美國的項目管理權威機構美國項目管理學會(PMI)把“項目”定義為“為創造獨特的產品、服務或成果而進行的臨時性工作”[2]3。德國國家標準DIN69901把“項目”定義為“是在總體上符合某些條件(包括具有預定的目標;具有時間、財物、人力和其他限制條件;具有專門的組織)的唯一性的任務”[3]1。由此,我們可以看出,“項目”應該是一個典型的管理學領域的范疇,它關注的是一種特定或者階段性的工作、產品或者服務。那么,由“項目”一詞衍生而來的“項目制”該如何理解呢?綜合學界目前的看法,關于“項目制”的內涵主要有下面兩種觀點:

1.1 財政分配方式說

這種觀點主要是從財政體制變遷的角度來理解“項目制”。一般來說,我們在追溯項目制的起源時,都認為這種制度的形成是中國20世紀90年代中期分稅制改革的產物。例如,周飛舟就曾對財政資金的專項化問題進行過專門探討,他認為在1994年分稅制改革以后,各種財政資金才開始以“專項”或者“項目”的方式向下分配,并成為最主要的財政支出手段[4]。按照這種思路,“項目制”一般被理解為一種中央政府對地方政府或者上級政府對下級政府的財政資源分配方式,即在常規財政支出體系之外,國家財政以自上而下的專項資金的形式進行轉移支付,從而重新進行資源配置的方式。折曉葉、陳嬰嬰同樣把“項目制”視為財政收入愈加集權的體制下,財政轉移支付依靠“條線”體制另行運作、靈活處理的一種形式,“這些支付大多由‘條線'部門采用專項支付或者項目資金的形式自上而下地轉移和流動,而地方政府或基層則需要通過申請項目的方式來獲得轉移支付……項目制不僅在數量上而且在各個領域中,都已經成為最主要的財政支付手段”[5]。陳家建也把財政分配方式視為理解項目制的關鍵,認為“自‘分稅制'改革以來,伴隨著國家財政的集權化,大量的專項資金以項目的形式下撥到各級地方政府,使得地方政府在財政收入減少的情況下能夠維持公共服務的供給。以財政為核心,項目制使得中央的權威得到彰顯”[6]。

1.2 “體制精神”或者“公共治理邏輯”說

雖然財政分配方式是理解“項目制”的邏輯起點,但現在越來越多的學者開始強調從“體制的精神內涵”或者“公共治理邏輯”角度來定義“項目制”。該觀點認為,“項目制”之所以稱為“項目制”,并不僅僅在于它在財政分配領域的廣泛程度,而是在于其強大的溢出效應,即超越財政分配領域,成為自上而下的工作部署、任務實施的一種重要形式。例如,渠敬東就認為“項目制不僅是一種體制,也是一種能夠使體制積極運轉起來的機制;同時,它更是一種思維模式,決定著國家、社會集團乃至具體的個人如何建構決策和行動的戰略和策略”[7]。郭琳琳、段鋼也認為,“項目是在體制內部發掘出的一條增量改革路徑,進一步調整了政府與市場的關系,重構了中央與地方合作博弈的模式。它日益滲透到我國的經濟社會和政治生活中,不可逆轉”[8]。

概念意涵的明確是問題研究的邏輯起點。總的來說,這兩種關于“項目制”內涵的界定并不存在理解上的斷裂,反而體現的是某種聯系與接續的邏輯,只不過前者的限定稍微狹隘一些,而后者的理解則更為寬泛一些。筆者以為,將“項目制”理解為一種“財政分配方式”是“項目制”最精粹的形式,但是“項目制”之所以超越了“項目”這一管理學概念的視域限制,其涵義更應該從后者加以把握。正如渠敬東所說,分稅制并不是項目制形成的唯一制度原因,項目制之所以成為一種具有治理意義的機制,是預算改革后形成的國庫集中支付和財政資金再分配制度、地方政府或基層社會的治理結構、市場經濟發展、績效合法性的思維模式等諸多結構條件共同作用的結果[7]。

2 關于“項目制”運作機制的探討

在當今中國,以“項目”的形式進行財政資金分配可謂是最常見的政府財政資金運作形式,“跑部錢進”一說就是對這一現象的生動描述。根據計算,1994年,在中央對地方的三類轉移支付,即財力性轉移支付、專項轉移支付、稅收返還(兩稅+所得稅)的資金規模中,“專項轉移支付”占到16%,而從1999開始,“專項轉移支付”所占的比重則開始一直穩定地保持在30%以上的額度[4],并在2010年達到43.6%的頂點。2010年以后,專項轉移支付占整個財政轉移支付的比例雖略有下降,但一直穩定在35%以上的份額[9]。有政府官員曾感嘆,現今中國到底有多少轉移支付、多少項目,沒有人能夠搞清楚。項目的繁多肯定會帶來項目運作機制的復雜,因為不同項目的運作之間不可能按照一致性原則去實施,肯定存在很大的差異。綜觀目前學界對于“項目制”運作機制的探討,以下兩種機制尤為需要注意:

2.1 項目制運作中的分級運作機制

從實施程序上來說,項目制沿襲了項目的運作方式,體現為設置、申請、實施、驗收等諸多環節。一般來說,上級政府或部門負責設置項目和驗收項目,下級政府或部門則負責申請項目并實施項目。由此,在不同層級的政府或者部門之間,由于角色、身份、功能的不同,其運作項目的方式也不同。折曉葉、陳嬰嬰就通過對“項目進村”案例的考察,提出了項目制從中央到地方運作的分級邏輯,即國家部門的“發包”機制、地方政府的“打包”機制和村莊的“抓包”機制。其中,“發包”指的是掌握財政資金的國家部、委、辦通過發布項目指南書等形式向下招標;“打包”指的是拿到項目的地方政府根據某種發展規劃和意圖,把各種項目融合或捆綁成一種綜合工程,服務地方發展規劃和意志的行為;而“抓包”則體現為村莊主動爭取項目的過程[5]。陳家建等通過國家婦女小額貸款項目在四川省展開過程的研究對項目制在分級過程中的控制與反控制邏輯進行了描述。他們發現在項目制下,政府間權責關系的明晰化使下級政府可以通過倒逼機制影響上級部門的行為,維護地方政府利益。項目運作不僅增加了上級政府的控制權,提供了從上至下的控制渠道,也增生了由下至上的反控手段,上下級政府之間出現雙方圍繞權責關系展開互動博弈的新變化[10]。周雪光則從“控制權”的理論視角試圖給予項目制中的分級運作機制進行解釋,他發現作為項目委托方的上級政府或部門與作為項目承包方的下級政府或部門關于控制權配置有一個博弈過程,并出現不同維度的控制權配置組合差異,目前項目制有指控式、承包式、托管式和自治式等類型,其中又分別折射出不同中央與地方政府之間的運作邏輯[11]。

2.2 項目制運作中的動員機制

在項目制研究中,研究者經常津津樂道于項目制的靈活性和高效性[12]。項目制之所以具有這些特征,就在于其運作過程中的動員特性。陳家建通過對溫州“三社互動”這一社會管理項目運作的考察,發現相比于傳統的科層體制,項目制使得上級政府擁有集中的資源管理權、特殊的人事安排權和高效的動員程序,從而使得政府內部的動員由“層級動員”轉向“多線動員”,行政資源的分配也演變為項目中心模式[6]。而付偉、焦長權則通過對湖北省恩施土家族苗族自治州的典型案例研究發現,在財政資金項目化趨勢加強的背景下,鄉鎮政府由“懸浮型政權”走向“協調型政權”,一方面資源和權力繼續被上收,另一方面又不能不為項目進村而疲于奔命,基層政權被擠壓進一個被上級嚴密控制的制度化體制中[13]。

不過,這種動員機制是否真的超脫科層制的束縛而演化為一種“項目中心主義”也引起相關研究者的質疑。例如,史普原就以中央農口項目的整合為案例,通過對項目統一規劃與科層條線傳遞、項目的時段性與科層的常態性、項目的目標導向與科層的規則導向這三種張力的分析,認為項目制并沒有脫離科層制運作的常規,項目運作的實質是“科層為體、項目為用”[12]。

應該承認,這些關于“項目制”運作機制研究的文獻呼應了目前學界關于中國政府運作機制方面研究的最新成果。例如,早在2008年的時候,周黎安就提出了“行政發包制”這一分析概念,并在以后的研究工作中不斷拓展[14][15]97-128[16]。雖然折曉葉、陳嬰嬰文章中的“發包”不完全等同于 “行政發包制”下的那種“政府間層層發包的關系”,但對這一概念的參考和借鑒也是顯而易見的。另外,該文章中關于“打包”“抓包”過程中各種非制度化方式的分析也與王漢生、孫立平等人的研究不謀而合[17][18]。而陳家建等人的分析也與周雪光所謂的“基層政府間的‘共謀'”行為[19]、曹正漢所謂的“上下分治的治理體制”[20]等有異曲同工之妙。周雪光的“控制權”理論視角更是自不待言,直接脫胎于其關于中國內部權威關系的一篇討論文章。在該文中,周雪光將政府各級部門間的控制權概念化為目標設定權、檢查驗收權和激勵分配權三個維度,并認為諸種控制權在中央政府、中間政府、基層政府間的不同分配方式導致了迥異的政府治理模式,并誘發了相應的政府行為[21]。而史普原、付偉等人的研究也是與上述研究呈現交相呼應之勢。

徐湘林曾在一篇文章中認為,偏向中觀理論的政治過程視角研究,不僅可以運用于中國政治改革的經驗型描述和理論概括,也能很好地對中國政治改革的具體問題給予理論上的解答[22]。上述對項目制運作機制進行探討的文獻,就很好地貫徹了這一研究意圖。項目制中的分級運作機制為我們分析項目制運作過程中中央政府、中間政府(省級或者市級)、基層政府(縣鄉級)等多層級政府的參與圖景提供了很好的視角,而項目制中的動員機制則為我們透視某一層級政府的運作提供了絕佳的窗口。

3 關于“項目制”影響的評價

正如前文所說,如果把財政體制變革帶來的財政資金分配方式變化視為項目制實施的起點,那么,作為一種國家治理機制的項目制,在中國至少也已經實行十多年了,因而對十多年間項目制運作得失成敗的總結自然也成為研究者關注的重點。總的來說,雖然也有學者注意到項目制運作的正向功能,但批評意見還是占據多數。

3.1 積極影響及其評價

美國的管理學者克利福德·格雷(Clifford Gray)和埃里克·拉森(Erik Larson)在《項目管理》(Project Management)一書中為我們很好地總結了“項目”這種組織工作或者組織任務的特征,他們認為與其他組織工作相比,項目具有明確的目標、確定的生命周期、跨專業和部門、過往經驗中未有、特定的時間和成本等五個特征[23]4。按照項目制的預期設想,國家之所以選擇以“項目”的方式進行財政資源再分配,就是希望通過這一組織形式實現專項目標明確、資金分配合理、預算結構清晰、管理過程合理等目標。在項目制的相關研究中,項目制的上述目標也有來自經驗證據方面的支持。例如,尹利民就通過國家“土地整理項目”的考察發現,介于科層制與市場化之間的項目制,盡管存在一些問題,但總體而言,它是與我國的國家結構形式相適應的。在現有的制度安排下,項目制在調動地方政府的行政積極性、提高國家財政資金的使用效率以及推動政府和社會事業發展等方面仍扮演著積極的角色[24]。

另外,公共服務類項目的大力推行也受到相關研究者的重視。按照戴慕珍(Jean Oi)、華爾德(Andrew Walder)等學者的看法,近年來中國以經濟建設為中心的發展戰略雖然創造了突出的經濟成就,但也在客觀上形成了“地方法團主義”[25][26]、“政府即廠商”[27]這樣的局面。進入20世紀90年代,隨著因貧富不均、社會分配不公等各種因素帶來的社會矛盾的頻發,自改革開放以來所確定的發展型政府戰略也開始積極調整。2006年,黨的十六屆六中全會通過《關于構建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》,要求“建設服務型政府,強化公共服務和社會管理職能”之后,民生政治開始成為中國政治發展的重要戰略[28]。而根據相關學者的測算,帶有公共服務性質的項目,是構成項目制運行最基本的財政盤子[4]。裘旋就通過上海一個區的“社會公益創投大賽”和“社區公益項目招投標”兩個社會服務項目運作的研究發現,社會服務項目化運作是一項綜合性的系統工程,對于社會工作的專業化發展、政府職能的轉變和和諧社會的建設,都具有重大而深遠的意義[29]。陳為雷則通過對北京、上海、深圳三地的社會服務項目的研究發現,項目制是政府整合服務對象的紐帶和橋梁。政府通過服務項目把大量的服務對象重新納入服務體系中,在社會服務項目這個公共平臺上,通過政府與非營利組織之間橫向的合作治理使得他們重新享受有關服務,從而避免了更大的社會排斥,起到社會整合的良好功能[30]184-186。

3.2 消極影響及其批評

雖然項目制的正向功能得到一些學者的重視,但是在既有文獻中,對項目運作持批評立場的文獻還是居多。具體來說,學者們的批評主要集中在以下幾點:

第一,項目制運作沒有能夠促進國家政權運作的理性化。學者們認為,雖然項目制的預期目標與國家政權的理性化建設目標相一致,但項目制的實際運作效果可能并不如意。黃宗智等通過“平晚縣”推廣雙季稻項目的研究,發現項目制的運作并沒有導致基層政府運作的“合理化”,其實際運作展示的是“官商勾結”,體現的是逐利價值觀下的權-錢結合趨勢[31]。李祖佩等直接用“分利秩序”來形容項目制在基層的運作及其影響,他們通過F縣涉農項目的考察,發現該項目所屬的縣、鄉、村三級由于“委托-代理”關系中的激勵和授權問題沒有有效解決,并沒有有效形成組織合力,導致矛盾大量涌現。因而,項目制沒有促進基層治理,反而與基層的分利秩序相互促進[32]。在這些研究中,雖然項目制設計的初衷是理性化的,但實際運作過程中的變通、嵌入、異化在很大程度上使其偏離了最初的設想。

第二,項目制導致了村莊的進一步分化,加大了基層負擔。由于涉農項目是國家項目規劃的一個重點,這些項目都是直接面向村莊這一層級,所以對這一層級治理績效的考察也成為相關研究的重點。例如,桂華通過對農地整治項目實施過程的考察發現,雖然項目制具有較強的“技術理性”特征,使得上級政府在向下“委托”項目時能夠很好地解決項目“監督”問題,但是,項目制的實施也容易陷入對“代理人”的“激勵”不足困局,表現在地方政府和基層組織不能被調動起來參與解決農地整治過程中出現的治理問題,項目“進村”依然會遇到國家供給農村公共物品的“最后一公里”難題[33]。周雪光則通過中國北方一個鎮推行“村村通”公路工程的例子,發現公共政策雖然有著良好的目標,但在實際執行過程中卻可能對鄉村社會集體造成極大的損傷,讓地方走上“通往集體債務之路”,給基層治理帶來消極影響[34]。葉敏、李寬從比較的視野發現項目的競爭性導致村莊間因資源輸入不均而嚴重分化,而申請項目需要地方進行相應的配套機制又讓“窮村越窮,富村越富”的馬太效應愈演愈烈[35]。謝小芹、簡小鷹通過一個漁村的調研認為“項目”進村前后的村莊治理體現為從“內向型治理”到“外向型治理”的轉型。其中,“項目”進村前,漁村的村莊治理遭遇的是外部發展資源的缺失和內生性資源過度耗損這一雙重困境,但是“項目”進村之后,村莊治理又遭遇了村莊寡頭政治、村治公共性消解以及“公權私用”等治理困境[36]。

第三,項目制導致了縣級、鄉(鎮)級政權的異化。跟村莊完全處于項目輸出的末端環節不同,縣級、鄉(鎮)級政權處在項目運作的中間環節,在項目運作中扮演承接方,偶爾還充當委托方的角色。正如折曉葉等的“分級治理”邏輯所揭示的那樣,縣級、鄉(鎮)級政權的項目制運作更具特色。在項目制對這兩個層級政權的影響研究中,批評意見也是占據主導的。例如,周飛舟認為,項目制雖然在理論上可以使財政資金的監督機制更為完善、用途及屬性更為明確,有利于財政資金的有效使用,但在實踐中,這些專項化的財政資金由于鄉鎮政府的缺位而滯留在縣(或縣級市)一級,造成了所謂的“公共財政覆蓋縣城”而非反哺農村的結果[4]。孫新華通過H省C鄉相關惠農項目運作的研究發現,地方政府將惠農項目交由公司運作,不僅沒有形成較好的市場秩序,反而加強了運作項目的企業相對農戶和其他企業的壟斷地位[37]。龔為綱通過糧食增產項目的研究發現,為了獲得國家獎補產糧大縣政策傾斜“項目”的相關實惠,地方政府在項目實施中經常以行政手段推動耕地流轉,存在犧牲散戶、制造大戶等現象[38]。馮猛則通過對東北特拉河鎮的長時段觀察發現,在該鎮的大鵝產業項目中,鎮政府借助項目資金形成對農戶的相對優勢地位,引導農戶參與政府規劃的項目活動,并形成一種共事關系。但由于共事過程完全受政府主導控制,在項目效用降低,鎮政府減少項目投資乃至終止項目的情況下,農民的經營權無法得到保障[39]。

因此,從既有文獻看,對項目制運作給予負面評價的文獻占據絕大多數,對其正向功能重視不夠。筆者認為,就制度運作而言,“意外后果”是制度運作的一部分。項目制也不可能例外。雖然就項目制的預期目標來說,國家將財政資金專項化,主要是希望通過專項化的方式使得財政資金的使用目的更明確、更有針對性,進而避免以往財政資金使用過程中截流、挪用、濫用等問題。實際運作過程中的政策偏離和產生的負面效應與其說是項目制本身的問題,倒不如說是整體宏觀結構環境影響的結果。當前的研究更多的是從項目制運作過程中產生的問題入手,而很少有學者從政治發展的歷時性視角對項目制實施前后的變化進行分析。筆者相信,如果引入這一層次的討論,項目制的正向功能應該能夠得到更多的重視。

4 “項目制”研究的基本特點與展望

從上面的總結和評述中我們可以看出,在短短幾年的時間里,項目制研究吸引了很多學者的參與和討論,并產生了一大批高質量的研究成果。并且,可以肯定的是,在接下來的時間里還會有更多的學者跟進這一問題的討論。所以,總結目前項目制研究的特點,可以為我們進一步推進項目制研究提供根據。大體來說,目前項目制研究具有以下特點:

第一,在研究階段上,目前對項目制的研究雖然成果較為顯著,但從總體上說仍然處于初級階段。這種初級性既表現在發展時段上,又表現在項目制的理論定位上。首先,作為一個在最近幾年才在學術界引起廣泛討論的熱點議題,項目制研究屬于典型的新鮮議題,其發展歷程跟很多研究議題動輒幾十年的發展軌跡肯定很不一樣。從研究的發展階段來說,項目制研究肯定還處于起步階段。其次,目前項目制的理論定位依然沒有明確。在既有項目制的相關研究文獻中,研究者們幾乎都是一致將其視為當代中國體制特有的產物或者當代中國社會特有的現象來加以分析。但眾所周知的是,以“項目”的形式來進行資金分配和科層動員具有悠久的歷史。例如,1942年,美國陸軍部開始實施利用核裂變反應來研制原子彈的計劃,即“曼哈頓計劃”,就動員了10多萬人參與,歷時3年,耗資20億美元。而在1964年,美國總統林登·約翰遜還推出了“偉大社會”計劃,其中有“反貧困”項目、“醫療補助”項目等,雖然最終以失敗告終,但就其運作理念和邏輯來講,與我們這里討論的項目制也有頗多類似之處。另外,自新中國成立以來,我們也可以看見諸多跟項目制幾無二致的運作形式和內容,如“一五計劃”“二五計劃”“工業學大慶,農業學大寨”等等。顯然,既有文獻并沒有對“項目制”所指涉的內容和上述項目內容進行有效的區隔。而這點對于項目制的理解應該是至關重要的。

第二,在研究方法上,對項目制的個案研究占據絕對多數,比較研究和定量研究尚付闕如。通過前面的文獻回顧可以看出,無論是探討項目制的運作機制還是考察項目制的運作后果,關于項目制的研究基本上都是依托于個案的研究方法。微觀的個案呈現雖然有助于透視政治運作及其效果,但個案研究固有的缺陷如案例選擇的隨意性、個案意義無法擴展等,決定了我們很難從概貌上整體把握項目制。缺乏了比較方法的引入,以及更大樣本的定量分析方法,研究者對于項目制的研究基本上只能停留在自說自話的地步。

第三,在研究視域上,現有項目制研究的“項目”主要都是涉農項目,如村村通公路、糧食增產項目等,從事項目制研究的學者很大部分都是從事“三農”、基層政權方面研究的學者,項目制研究很大程度上和鄉村治理研究聯系在一起。實際上,除了廣大的涉農項目之外,當前中國的很多城市建設、公共物品供給等也是以“項目”的形式運作的,而這方面除了陳為雷等少數學者外,很少有人涉及。研究視域的局限不僅造成項目制研究“只見樹木,不見森林”,難以窺其全貌,也可能導致我們對項目制運作影響的判斷失之偏頗。

在很大程度上說,目前項目制研究表現出的這些特點,表明往后項目制研究的著力方向也就基本明晰了。展望未來的項目制研究,以下幾個方面值得研究者進一步挖掘:第一,進一步加強對項目制的理論研究。明確的理論定位是一項研究的重要前提。理論定位的存疑讓人們對作為一種國家治理機制的“項目制”中的“項目”與其他“項目”形式難以區分,這樣即使項目制研究人聲鼎沸、熱鬧非凡,但依然會讓人如霧里看花一般,難以把握。具體來說,我們要對國外政治社會活動中的“項目”、我國改革開放歷程中的“項目”與當前作為國家治理機制的“項目”之間的異同點進行辨析,以便給予項目制明確的理論定位。第二,加強不同項目之間的比較研究和大樣本的定量研究。既有研究方法的局限讓我們很難從概貌上整體把握項目制,比較方法和定量方法的引入可以彌補這一缺憾。第三,拓寬項目制的研究視域,加強對項目制與城市公共物品供給、項目制與社區治理等主題的研究。考慮到項目制研究的現狀,這三點可能應成為以后進一步努力的方向。

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