基于財政工程理論的地方政府債務管理體系框架設計

李麗虹

（江漢大學商學院 湖北 武漢）

基于財政工程理論的地方政府債務管理體系框架設計

李麗虹

（江漢大學商學院 湖北 武漢）

本文嘗試綜合系統(tǒng)科學與管理學的學科理論，從基本構成要素的角度出發(fā)，結合我國地方政府債務管理的實踐構建一個具有內在邏輯關聯(lián)的地方政府債務管理體系框架，并據(jù)此設定債務管理的目標、戰(zhàn)略與方法技術體系，將工程思想與社會科學現(xiàn)實問題結合起來，以提高財政公共債務資金的使用效益為最終目標，有效劃分債務管理系統(tǒng)的各功能組成部分，提取管理組織結構、業(yè)務工作流程和預算管理制度、績效評價方法、會計報告制度、風險預警模型以及信息技術工具作為關鍵成功因素構建一個地方政府債務管理模型。

地方政府債務；管理體系；財政工程；系統(tǒng)科學

雖然地方政府債務問題由來已久，但我國地方政府債務管理體制的建設依然處于相對空白的狀態(tài)。我國地方政府債務管理模式不是一種系統(tǒng)性的制度規(guī)則模式，而是一種就事論事的管理體系。涉及地方債務的一些管理問題主要依照國務院及財政部門上根據(jù)相關法律制定的行政法規(guī)進行規(guī)范，在法律效力上層次較低。地方債務的類型復雜，規(guī)模越來越大的情況下，造成大量違規(guī)操作。目前亟須建立規(guī)范化的地方政府債務管理體系。

一、運用財政工程理論重塑地方政府債務管理體系

經(jīng)濟發(fā)展方式轉變、產(chǎn)業(yè)結構優(yōu)化升級和新興產(chǎn)業(yè)的興起促使財政預算改革和財政管理模式轉變。財政工程理論是一個具有系統(tǒng)集成性的財政管理思想和理論體系，既是中國提高財政預算績效的產(chǎn)物，也是市場經(jīng)濟體制理財思想創(chuàng)新的必然。經(jīng)典工程理論認為，工程通過科學和數(shù)學的融合應用，使自然界的物質和能源能夠通過各種結構、機器、產(chǎn)品、系統(tǒng)和過程，以最少的時間和人力成本，生產(chǎn)出高效、可靠且對人類有用的東西。將財政工程理論運用于財政風險管理尤其是地方政府債務管理，可以有效地解決長期以來地方政府債務管理不規(guī)范、不透明、不系統(tǒng)、難以準確設置職責與功能、控制與協(xié)調的問題。

1.構建地方政府債務管理系統(tǒng)模型

（1）系統(tǒng)結構決定系統(tǒng)功能，預算管理模式與防范機制相配合。地方政府債務工程系統(tǒng)的構成要素主要包括債務發(fā)行（責任）主體、債務管理客體（債務資金）、內部因素（債務融資、債務支出、債務投資）、債務管理模式、債務管理機制、債務融資渠道和債務形式、系統(tǒng)信息平臺。系統(tǒng)的結構決定系統(tǒng)的功能，結構的改變必然引起功能的改變。地方政府性債務的產(chǎn)生具有在當前體制下特殊的政府融資功能，這一點是設計和安排債務管理模式、管理機制的根本出發(fā)點。但是正由于其融資功能的特殊性使得債務融資行為易出現(xiàn)預算和市場兩方面的軟約束狀況，從而決定了在設置正規(guī)的債務預算管理模式之外還需要針對其特殊性設置一些獨特的防范機制以彌補正規(guī)制度的不足，如債務監(jiān)控機制（規(guī)模控制、風險預警機制）、債務償還機制（設立償債基金）。

（2）系統(tǒng)的開放性和結構的復雜性，對地方政府債務管理加以總體規(guī)劃。地方政府性債務活動涉及中央政府、地方政府、舉債方、應債方（投資者）、審計部門、監(jiān)管部門、社會中介，這使得政府債務資金管理系統(tǒng)與社會、債權方、債務方、監(jiān)管方之間不斷發(fā)生物質、能量與信息的交換，并通過相互交換持續(xù)完成債務資金融通機制及主體自身的改良和優(yōu)化，逐步形成一個開放的系統(tǒng)。各方運行中的子系統(tǒng)不是孤立存在的，而是彼此緊密聯(lián)系，通過一些關鍵變量完成系統(tǒng)之間的調節(jié)與控制，這就決定了債務管理系統(tǒng)具有復雜的系統(tǒng)結構，如果不從整體上對系統(tǒng)加以規(guī)劃和控制，就必然會出現(xiàn)各子系統(tǒng)之間相互的摩擦與失調，引發(fā)管理成本上升的同時管理效果的下降，表現(xiàn)為各種形態(tài)的風險相互傳導積聚，形成潛在的危機。

（3）系統(tǒng)的不確定性，對地方政府性債務實施科學化的管理。對債務管理系統(tǒng)內部與外部影響因素的分析可以將系統(tǒng)劃分為內部系統(tǒng)與外部環(huán)境，內部系統(tǒng)主要由地方政府、債務管理部門（通常是財政部門）、融資公司這些主體所構成，外部環(huán)境主要由起監(jiān)督作用的人大和審計部門、第三方市場評級機構所構成。內部系統(tǒng)易受體制不健全、經(jīng)濟發(fā)展階段的局限性影響而具有不確定性，外部環(huán)境也因為宏觀政策調整、社會發(fā)展因素的影響同樣處于易變的狀態(tài)，使得系統(tǒng)兼具有內生與外生的不確定性，包含了復雜系統(tǒng)、灰色系統(tǒng)和模糊系統(tǒng)，且兩者之間相互作用，進一步放大了系統(tǒng)整體的不確定性，從而導致風險因素的產(chǎn)生。如果不通過對系統(tǒng)進行科學化的管理很容易在預算管理制度變遷過程中的邊緣領域，如地方政府債務融資行為尚無法制體系或預算體系加以規(guī)范性管理的現(xiàn)實中，產(chǎn)生無序的運行結果，因此有必要加強信息技術和定量化的分析以提高債務管理決策的科學性。

2.地方政府債務工程系統(tǒng)作用機制及因果反饋關系

為了對以往的地方債管理方法進行綜合集成，本文在對債務資金（資源）配置系統(tǒng)因果規(guī)律內外因分析基礎上建立地方政府性債務資金管理系統(tǒng)發(fā)展動態(tài)機制的系統(tǒng)動力學模型，以說明各分項管理制度體系之間的因果關系及反饋結構，以便發(fā)現(xiàn)關鍵政策變量，確定地方債管理體系的總體框架。

一般情況下分析事物的變化總是從外因和內因兩個方面進行，債務資金（資源）配置系統(tǒng)的因果規(guī)律的探究也是如此。導致債務配置系統(tǒng)變化的外因，如體制因素，包括經(jīng)濟體制、財政體制和管理體制，經(jīng)濟發(fā)展因素，包括經(jīng)濟發(fā)展的規(guī)模和增速、產(chǎn)業(yè)發(fā)展的結構，社會發(fā)展因素，包括公眾的滿意程度、生態(tài)環(huán)境的保護等，內因即地方投資需求、融資需求、債務資金的來源、債務資金的籌集方式、債務償還期限、利率結構、債務資金規(guī)模控制、債務資金在各層級之間的分配比例等。內部各種因素之間的相互作用以及這些相互作用通過債務資金（資源）配置系統(tǒng)中的權力流、利益流和信息流推動系統(tǒng)的演變。

系統(tǒng)動力學模型的基本結構是反饋結構，這種反饋結構是建立在系統(tǒng)的反饋因果關系上的，根據(jù)對地方政府性債務資金管理系統(tǒng)發(fā)展動態(tài)機制分析可以建立系統(tǒng)的因果關系。

圖1 地方政府債務工程系統(tǒng)動力學因果圖

3.全面構建地方政府債務法制與風險控制機制

第一，確定地方政府債務管理目標。從歷史上看，地方政府舉債多以彌補財政資本性支出缺口為目的，地方政府債務管理目標即提供地方政府的可持續(xù)融資需求，該目標要求一要滿足地方政府的舉債需要，二要確保地方政府可償債的能力。在這樣的目標要求下難免忽視了地方政府性債務資金的運行也需要滿足基本的資金運動規(guī)律，要考慮成本與風險的問題。在市場經(jīng)濟條件下地方政府采取資產(chǎn)負債管理要求對地方政府債務管理目標的設置符合債務組合成本與風險相匹配，可以考慮構建地方政府性債務管理的一個層級目標體系，圍繞償債成本最小化、控制債務風險水平兩項基本要求進一步細化目標，劃分債務資金的流動性、到期債務的集中度、維持良好的政府債券市場等更具體的目標。

第二，確定符合現(xiàn)實要求的地方政府債務管理模式。根據(jù)債務管理中集權與分權的關系劃分四種地方政府債務管理體制，即市場約束型、共同協(xié)商型、制度約束型和行政控制型。根據(jù)各地區(qū)地方政府治理水平、金融市場發(fā)育程度來加以選擇適用。以市場約束型債務管理模式為例，如加拿大和新西蘭，地方政府主要基于市場秩序進行自我約束，基本沒有或者只實行有限的行政控制。對地方政府債務的控制和監(jiān)督可以分為內部控制和外部監(jiān)督兩種方式。

第三，創(chuàng)新運用各種信息化技術和模型化方法對地方政府債務風險進行定量化分析，為債務管理活動提供科學的決策依據(jù)。將經(jīng)濟系統(tǒng)工程管理思想引入地方政府性債務管理模型，確定風險管理首要的問題是建立債務目標管理的戰(zhàn)略規(guī)劃，明確應對地方政府債務風險的邏輯體系，構建一個穩(wěn)定可靠的債務風險管理系統(tǒng)。處于最上端的是地方政府債務的制度基礎或管理目標，其中包括完善的財政分權體制、制定并頒布《公債法》、硬化政府的預算約束、建立債務預算管理制度等。依據(jù)時間維度，將債務風險管理流程劃分為 事前審核 、事中監(jiān)控 和 事后改進優(yōu)化 ，三個環(huán)節(jié)逐層深入、首尾相連構成一個閉環(huán)的監(jiān)管系統(tǒng)，可以實現(xiàn)系統(tǒng)的自我組織、自我適應和自我優(yōu)化。

第四，完善地方政府性債務風險控制的主要配套措施。其一，應及時制定《公債法》并編制政府債務預算作為債務管理長效機制。明確債務對地方政府資產(chǎn)負債狀況與風險大小的影響，統(tǒng)籌考慮政府的公共資源配置。新管理框架強調部門之間的監(jiān)督與協(xié)調實現(xiàn)管理流程的系統(tǒng)化、規(guī)范化和優(yōu)化，建立法律上明確界定的責任制度體系，配合以債務績效評價結果應用的反饋控制系統(tǒng)。債務績效評價機制與規(guī)范的債務預算制度互為保證。其二，采用規(guī)模控制或風險預警的辦法有效應對短期可能發(fā)生的償債風險或危機問題。其中風險評價或風險衡量，不論靜態(tài)衡量標準還是動態(tài)的預警模型，基礎都建立在風險控制指標體系的設計上，而指標體系的數(shù)據(jù)來源往往是取自政府的財務會計報告，也就有必要建立專項地方政府債務預算會計報告及核算制度。

二、地方政府債務管理體系框架設計

錢學森1980年曾經(jīng)提出系統(tǒng)工程可以廣泛應用于工業(yè)和國民經(jīng)濟發(fā)展中。汪應洛院士（2013）認為系統(tǒng)工程本身具有的優(yōu)勢可以用于分析經(jīng)濟問題，經(jīng)濟問題往往具有復雜性，一方面通常涉及處理宏觀經(jīng)濟與微觀經(jīng)濟的關系，需要從國民經(jīng)濟和社會發(fā)展戰(zhàn)略的高度出發(fā)實現(xiàn)不同層次經(jīng)濟活動協(xié)調互動。另一方面不同經(jīng)濟調節(jié)手段的應用過程中會產(chǎn)生連鎖反應，相互影響、相互制約，經(jīng)濟系統(tǒng)往往是非線性系統(tǒng)，系統(tǒng)的穩(wěn)定性將處在變化之中。從系統(tǒng)工程論的高度出發(fā)，本文嘗試從分析影響地方政府債務管理決策問題的關鍵因素入手，圍繞確立地方政府債務管理系統(tǒng)的戰(zhàn)略目標這個核心問題，從體制、機制的高度重新建構一個相對完整、內部有機聯(lián)系的管理體系框架。

1.確定管理目標，設計地方債管理戰(zhàn)略規(guī)劃

中國地方政府債務問題的規(guī)范與治理需要解決的關鍵性問題，包括直接與債務管理相關領域（視為總體財政債務管理系統(tǒng)的各子系統(tǒng)）的體制建設或體制改革，也包括間接相關的配套改革。財政債務管理系統(tǒng)是一個具有復雜性、開放性、不確定性的非線性系統(tǒng)，要綜合治理地方政府債務問題必須多管齊下，各層級、各領域協(xié)調配合才能產(chǎn)生效果。根據(jù)系統(tǒng)工程的相關理論，地方債管理整體目標體系可以考慮從管理系統(tǒng)的層次、維度和階段性三個向度來加以考量。

表1 地方政府性債務管理整體目標體系

宏觀戰(zhàn)略目標應著眼于宏觀經(jīng)濟運行狀況和國家宏觀政策效果、中觀戰(zhàn)略目標應著眼于區(qū)域經(jīng)濟環(huán)境、制度環(huán)境以及地方政府信用情況、微觀戰(zhàn)略目標應著眼于地方政府債務項目主體的財務風險因素和地方政府間與債務項目主體之間的財政關系。

2.明確管理體制，設計地方債務管理組織機構

組織結構問題實質涉及管理體制，政府性債務管理體制是指中央和地方各級政府之間劃分政府性債務管理職責和權限的規(guī)定。地方政府債務管理體制的核心矛盾表現(xiàn)為債務管理中集權與分權的關系。借鑒國外地方政府性債務管理體制的分類，有四種類型可供參考：市場約束型、共同協(xié)商型、制度約束型和行政控制型。世界上絕大部分國家在中央層次都建立有地方政府債務管理機構。根據(jù)與財政部之間的關系，地方政府債務管理機構一般有兩種模式。第一種是將地方政府債務管理機構內設于財政部，地方政府債務全部由財政部統(tǒng)一管理，多數(shù)國家采取這種組織方式，第二種是地方政府債務管理機構獨立于財政部，但需向財政部匯報相關情況。我國目前的經(jīng)濟體制下，對于多數(shù)地區(qū)而言行政控制型和制度約束型在長時期內還將成為地方政府債務的主導管理模式。但2015年1月1日起施行的新預算法實現(xiàn)了一系列立法進步，在完善 四本預算組成的政府預算體系、健全全口徑透明預算、建立跨年度預算平衡機制、完善轉移支付制度、硬化預算支出約束等方面取得重大突破。增加了允許地方政府舉借債務的正面表述和五個方面的限制性規(guī)定。這預示著制度與行政約束正逐步向市場手段監(jiān)控方式轉變，符合市場化發(fā)展的要求。

3.建立監(jiān)控機制，設計地方債務風險管理體系

整個地方政府債務管理的流程劃分為四個階段：事前監(jiān)管 事中監(jiān)控 債務風險糾錯、問責與債務危機化解 建立中期預算框架。

事前監(jiān)管的主要任務目標是對地方政府債務進行行政審批。中央政府部門對地方政府申報的發(fā)債目標、規(guī)模、利率和期限等條件進行審批，符合目前以行政控制為主的地方債務管理模式。一是要審地方債項是否符合舉債的目的。二是要控制債務規(guī)模。三是合理搭配債務的利率和期限，審批權集中在中央政府，以保證債務組合的融資成本最小化。四是編制政府的資產(chǎn)負債表綜合反映評估債務運行情況。五是要求進入資本市場的地方政府或城投公司經(jīng)由評級機構進行信用評估，只有財務透明化和采取預算改革措施的地方政府才允許進入市場。

事中監(jiān)控的主要任務目標是進行風險控制。從控制手段法律效力強弱來加以比較，風險控制管理工具可以包括：政府間硬預算約束、預算管理、規(guī)模控制、風險預警、政府擔保管理、償債保證、行政司法監(jiān)控和透明度要求。對發(fā)展中國家而言，傳統(tǒng)上過于依賴財政收入和財政轉移支付，而非資本市場的舉債融資，財政自治度不足，但信用評級有利于地方政府充分利用資本市場降低其債務融資的成本，因此這應成為未來地方債管理的方向。風險預警系統(tǒng)對地方政府債務管理具有評價、監(jiān)控和預測三項基本功能。

糾錯與問責機制主要用于地方政府債務管理的事中和事后控制。這些懲罰主要包括取消舉債權、收取債務違約賠償金、追究責任人的經(jīng)濟、行政及法律責任以及削減預算和轉移支付等。

中期預算框架在控制主體上從市場第三方信用評級機構和中央或上級政府轉移到地方政府財政部門，通過激勵機制或強規(guī)則促使其采取自律控制的辦法。中期預算框架更加關注地方債務可持續(xù)性，這是債務風險管理的核心目標之一。

1.吳振軍.地方政府性債務管理系統(tǒng)設計與實現(xiàn).吉林大學，2015.

2.審計署審計科研所課題組.我國地方政府債務問題、成因及對策研究.審計月刊，2010(8).

3.李青，韓立輝.地方債務管理模式的選擇：理論框架、國際比較及啟示.中國行政管理，2013(1).

4.關于對地方政府債務實行限額管理的實施意見，2016-01-11.http://yss.mof.gov.cn/zhengwuxinxi/zhengceguizhang/201512/t20151223_1627720.html

5.Davide Dottori.Michele Manna.Strategy and tactics in public debt management.Journal of Policy Modeling, 2016(38).

6.Zhibin Chen.Jun Pan.Liangliang Wang.Xiaofeng Shen.Disclosure of government financial information and the cost of local government s debt financing Empirical evidence from provincial investment bonds for urban construction，2016(02).

（責任編輯：王文龍）