經濟增長動力轉換中的財政政策工具應用研究*

財政政策工具應用研究課題組

經濟增長動力轉換中的財政政策工具應用研究*

財政政策工具應用研究課題組

經濟增長動力是指能夠促進經濟持續發展，帶動總體經濟增長的要素或者機制。分析和梳理經濟增長動力，及時發現經濟增長動力的變化情況，是研究財政改革發展問題的前提，有助于未雨綢繆，更好地發揮財政政策對經濟社會可持續發展的促進作用。本文以山東為例，在分析經濟增長動力對財政影響的背景下，歸納總結了山東創新財政政策工具的應用及成效，在借鑒國內先進省份有益經驗的基礎上，提出了創新財政政策工具支持山東經濟增長動力轉換的政策建議。

經濟增長 動力轉換 財政政策 創新

一、財政支持經濟增長動力轉換的理論基礎

經濟增長一直是經濟學研究的核心問題之一，國外學者圍繞這個問題進行了深入研究，并形成了諸多理論。這些理論對經濟增長和財政作用的認識在不斷深化，從重視勞動在經濟增長中的地位到崇尚資本積累的決定性作用，再到強調以人的素質為中心的知識、技術和人力資本的積累，從亞當·斯密主張通過“看不見的手”來調節經濟，到主張發揮政府在經濟增長中的促進作用。

（一）古典經濟學派的經濟增長理論和財政政策取向

亞當·斯密認為經濟增長表現為國民財富的增長，經濟增長的主要動因是勞動數量的增加和勞動效率的提高，而勞動數量的增加主要取決于人口數量的增長，勞動效率的提高主要依靠分工協作。馬爾薩斯也認為人口的增長是一國幸福和繁榮的保證。隨后又有李嘉圖等古典學派經濟學家認為，借助于國際貿易，可以不斷地增加財富和人口，從而把對外貿易置于經濟增長發動機的地位上，但其發展原動力仍然是人口和產品的增長。

在財政政策主張方面，古典經濟學派的學者們認為政府只要做好“守夜人”，就能促進經濟增長，經濟即使在短期內偏離充分就業，也不會存在長期的衰退。因此，他們反對政府利用財政政策干預經濟，主張財政收支平衡，反對赤字和舉債。

（二）凱恩斯學派的經濟增長理論和財政政策取向

凱恩斯在1936年發表的《就業、利息和貨幣通論》一書中，詳盡闡述了其對經濟增長的理解，凱恩斯的追隨者們又在此基礎上進一步完善了該理論。他們認為產能過剩和失業率居高不下的根源是有效需求不足，必須刺激有效需求，經濟才能恢復活力。但是市場機制難以自動擴大有效需求，因此必須通過政府擴大支出，甚至運用財政赤字等方法對經濟進行必要的干預以實現總供給與總需求平衡，也就是要發揮“看得見的手”的作用。20世紀40年代，哈羅德和多馬在凱恩斯理論的基礎上推導出長期經濟增長模型，即哈羅德—多馬增長模型。他們證明了當經濟活動偏離最優的長期均衡增長路徑時，無法自行恢復，這時需要政府對相關經濟變量進行干預，使其回歸最優的增長路徑。此外，凱恩斯還利用乘數理論說明增加政府投資可導致收入成倍增加，產生促進經濟增長的連鎖反應。西方學者通過研究還得出：不僅政府投資具有乘數效應，政府購買、稅收和轉移支付等，也同樣具有乘數效應。

凱恩斯學派以乘數論和邊際消費傾向為依據，主張政府擴大財政支出，實行政府赤字，甚至舉債籌款救濟失業。在稅制改革上提倡以直接稅為主代替以間接稅為主，以累進稅代替比例稅，從而調節收入，刺激消費需求的提高。

（三）新古典經濟增長理論和財政政策取向

以索洛模型為代表的新古典經濟增長理論認為，資本、勞動力和技術進步是影響經濟增長的三大因素。相較于古典經濟學派，新古典經濟增長理論弱化了勞動力在經濟增長中的作用，強調了技術進步的重要性。模型中的技術進步是廣義上的技術進步，是指在產出的增長中，不能被勞動和資本等要素投入解釋的那一部分產出增長，也就是全要素生產率（TFP）。換言之，這里的技術進步不僅包括狹義技術進步，而且包括經濟發展過程中勞動者知識、技能的提高和擴散，管理水平的提高，改進生產要素的配置和規模生產的效應，制度創新等，這無疑擴充了技術進步的內涵。同時，該理論認為資本、勞動力和技術進步可以通過市場機制進行調整，充分就業均衡可以通過生產中勞動與資本的配合比例來調整，即如果勞動力比資本增長更快，勞動者的工資就相比于資本利率下降，反之，工資就會提高，企業家對于價格非常敏感，他們會采用先進技術，改變要素投入結構。

相比凱恩斯主義學派，索洛等人認為財政政策在經濟增長中的作用較為單一。他們主張以貨幣供給量作為單一性的政策指標，財政政策作用于社會儲蓄率，以社會儲蓄率為傳導媒介，進而促進經濟的增長。

（四）內生經濟增長理論和財政政策取向

20世紀80年代中期以來，內生經濟增長理論蓬勃發展。相較于索洛模型，內生增長理論的主要突破是把技術進步看作內生變量，又將技術進步細化為人力資本及研究與開發（R&D）。

羅伯特·盧卡斯首先提出了人力資本的概念，并闡明了人力資本與技術進步及經濟增長之間的關系。他把人力資本分為兩類，一般性人力資本和專業化人力資本，后者所擁有的專業知識可以促進技術進步，并能夠促使勞動與資本收益遞增，從而實現經濟長期增長。但專業人力資本有正外部效應，企業投資收益率要低于社會效益率，因此需要政府的力量介入，消除社會邊際產量與私人邊際產量之間的不對等，鼓勵企業和個人投資于人力資本。

隨后，保羅·羅默提出專業化生產即研究與開發（R&D）也可以促進經濟增長，并將R&D理論和不完全競爭假設同時加入增長模型。在該模型中，他認為技術的研究與開發有非競爭性和非排他性，但同樣也具有明顯的外部性，所以需要政府的力量使企業研究與開發活動能夠達到社會最優水平，主張政府把財政支出用于鼓勵研究與開發，即為相關部門提供資金和補貼，從而促進經濟長期穩定發展。

二、山東經濟增長動力轉換分析

改革開放以來，山東經濟保持較快增長速度，尤其是從1991年開始，基本保持兩位數的增長速度。但2008年金融危機之后，經濟增速總體上呈波動下行態勢。進入“十二五”之后，山東經濟增速開始回落，從2011年的10.9％降為2015年的8％。雖然金融危機引發的出口需求收縮影響了山東經濟發展，但從根源上看，主要還是經濟增長動力不足，傳統增長方式已無法拉動經濟快速增長，而新興動力尚在培育，山東經濟進入轉型發展階段，并呈現出諸多新特征。

（一）供給動力：由要素規模投入轉向創新驅動

黨的十八大提出創新驅動發展戰略，創新成為引領發展的第一動力，黨的十八屆五中全會又提出創新等五大發展理念。在新常態下，要從根本上解決發展方式粗放、產業層次偏低、資源環境約束趨緊等問題，兼顧發展速度與質量、統籌發展規模與結構，關鍵是要依靠科技創新轉換發展動力。從山東情況看，長期以來經濟增長主要依靠勞動、資本、資源等傳統要素驅動實現，我們通過柯布—道格拉斯生產函數建立各供給要素對經濟增長影響的模型，對2005年以來各要素的貢獻率進行了實證分析。生產函數設定如下：

其中，Yt為總產出，Kt為資本投入，Lt為勞動投入，At為全要素生產率，μ為隨機擾動項。用國內生產總值作為總產出，用固定資本存量作為資本投入，用經濟活動總人數作為勞動投入。

我們從《山東統計年鑒》選取2005-2014年的數據，對經濟增長貢獻率進行測定分析（見表1）。結果顯示，資本投入對山東經濟增長的貢獻率一直處于主導地位，特別是在金融危機期間，受國家的大規模投資刺激政策影響，2009年資本投入對經濟增長的貢獻率達到80％，但自2010年之后，資本投入對經濟增長的貢獻率整體處于下滑趨勢，2013年更是下滑到了71.7％；勞動對山東經濟增長的貢獻率則比較穩定，除個別年份，基本處于4.5％-7.5％區間內；在2008年全球金融危機之后，全要素生產率對經濟增長的貢獻率雖然處于一個小幅上升的趨勢，但與資本對經濟增長的貢獻率相比，還處于一個比較低的水平。

表1 2005年以來山東各要素對經濟增長的貢獻率

隨著山東經濟社會發展進入新常態，傳統要素投入面臨制約瓶頸，也難以支撐山東經濟的穩定可持續增長。2014年，全省勞動年齡人口占比為72％，比2010年降低2.4個百分點，4年間勞動年齡人口凈減少近80萬人，人口總撫養比由2010年的34.4％連續攀升至2014年的38.9％，全省勞動年齡人口的減少和人口總撫養比系數的提高，必然會帶來儲蓄率的下降和勞動力成本的提高，進而會導致投資率的下降和資本存量增速放緩。與此同時，支撐全省經濟發展的土地供應缺口逐年加大、資源環境制約逐年增強。繼續沿用以生產要素規模擴大帶動經濟快速增長的發展模式將難以為繼，必須提升創新在經濟增長中的貢獻率。

近年來，山東創新步伐不斷加快，R&D經費支出由2010年的672億元增加到2014年的1304.1億元，年均增長14.2％，高于固定資產投資年均增長1.4個百分點。2014年，山東企業執行的R&D經費支出占全省R&D經費支出的90.4％，比2010年提高1.1個百分點，全省企業R&D支出增加到1179.4億元，比2010年增加了579.2億元。從高新技術產業來看，2013年高新技術企業數為2015個，比2010年增加了168個；有R&D及相關活動情況的有535個，比2010年增加了204個；R&D經費支出156.2億元，比2010年增加84.2億元，翻了一番多。隨著創新投入的增加和創新水平的提高，創新在經濟增長中的貢獻率也會越來越高，將逐步取代要素投入，成為經濟增長的第一動力。

（二）需求動力：由投資拉動轉向消費推動

改革開放以來，山東投資增長強勁，成為拉動經濟增長的主要需求動力。從2008-2014年的數據來看，除2008年外，山東投資需求對經濟增長拉動百分點均高于消費拉動百分點，投資對經濟增長速度的拉動作用明顯（見圖1）。從社會固定資產投資、社會商品零售總額增長速度來看，2008年以來兩者都呈現下降趨勢，除2011年外，固定資產投資增長速度明顯高于社會商品零售總額增長速度（見圖2）。

圖1：2008-2014年投資和消費對山東經濟增長的貢獻率

圖2：2008-2014年山東社會固定資產投資和商品零售總額增長速度

但是我們也要看到，2008年全球經濟危機后的新一輪投資擴張，導致了重復建設、產能過剩等結構性失衡問題。2013年國務院下發化解產能嚴重過剩矛盾的指導意見，要求山東消化鋼鐵、水泥、平板玻璃、電解鋁、船舶、煤炭6個行業過剩產能，從實施情況看，鋼鐵、煤炭、船舶3大行業消化產能過剩的任務仍然嚴峻。此外，山東經濟增長所需的投資成本在不斷增加，投資對經濟發展貢獻率的指標“投資效果系數”由2009年的0.106下降到2014年的0.096。在未來一個時期，投資在山東經濟增長中仍將發揮積極作用，但拉動作用會逐步降低。

雖然消費對經濟增長的貢獻率低于投資，但從圖1來看，以2013年為臨界點，消費的貢獻率在上升，投資的貢獻率卻在下降，兩者之間的差距在逐漸縮小。同時，由于近年來各級政府嚴控支出，政府消費下降，2014年山東政府消費比上年減少893億元，考慮到這一因素，消費中居民消費的貢獻率更高。消費是最終需求，在激發經濟活力、提高發展質量中具有基礎性作用。可以說，山東已進入消費需求持續增長、消費結構加快升級、消費拉動經濟作用明顯增強的重要階段，消費提升不僅有利于改變過于依賴投資的增長格局，而且消費需求的擴大能夠引導投資結構優化升級，特別是信息消費、文化消費、健康養老消費等新型消費，將促成經濟發展新動力和增長點。2016年山東出臺了支持擴大消費的40條措施，將進一步發揮出消費對經濟增長的引導作用，成為拉動經濟增長的主要需求動力。

（三）產業動力：由工業主導轉向服務業等新興產業拉動

改革開放以來，工業主導山東經濟增長的特點比較明顯。從1984-2014年的數據看，山東地區生產總值中第二產業增加值一直占據主導地位（見圖3），2006年最高，達到57.4％，之后占比逐步下降，但仍基本占據地區生產總值的半壁江山，2015年三次產業占比為7.9：46.8：45.3；第二產業對經濟增長的貢獻率也一直占據主導地位（見圖4），最高年份貢獻率達89.3％。第二產業由工業和建筑業組成，工業產值在第二產業產值占比一直在87％-95％之間浮動，第二產業的數據也能反映出工業在整個經濟中的主導地位。在經歷多年的迅速擴張后，受成本上漲、產能過剩和有效需求不足等因素影響，工業增速不斷下降，低于地區生產總值增速和第三產業增速（見圖5），工業相對比重下降的趨勢開始形成。

圖3：1984-2014年山東第二、三產業增加值占比

圖4：1984-2014年山東第二、三產業貢獻率

圖5：2008-2014年山東地區生產總值、工業、第三產業增速

從發展趨勢來看，雖然工業主導的第二產業比重仍高于第三產業，但山東第三產業發展迅速，與第二產業占比差距逐步縮小，2010年山東二、三產比重為54.2：36.6，2015年則為46.8：45.3。山東服務業保持增長領先、比重提升態勢，逐漸成為帶動和支撐經濟增長的核心力量，且健康、醫療、教育、養老、金融、物流、旅游、互聯網行業蓬勃發展，服務業發展呈現出“高級化”趨勢。而工業內部，傳統產業格局正在加快打破，三產融合、高端高質、信息化引領的發展漸成新常態，裝備制造業、高新技術產業、戰略性新興產業增速和占比都在提升，新產品、新行業、新產業、新業態、新模式正在加速成長，生產的網絡化、智能化步伐加快。服務業及新興經濟的快速發展，逐步推動山東產業發展從低端邁向中高端，在實現傳統經濟轉型升級的同時，形成高端制造業、現代服務業對經濟增長的“多點支撐”。

（四）制度動力：由政府主導轉向市場配置資源

好的制度環境是經濟增長的重要動力，制度變革也一直貫穿經濟發展始終。20世紀90年代以來，山東經濟發展一直伴隨著政府與市場關系定位的演變。相當長一段時間里，山東采取的都是政府主導的不完全市場經濟模式。這一制度模式對推動經濟發展發揮了重要作用，但產生了一些問題，如“越位”和“缺位”現象嚴重，影響到了經濟發展和市場作用發揮。一方面，政府對市場的過度干預，造成了資源配置效率低下甚至是浪費，束縛了市場主體的創業創新活力。另一方面，政府監督不到位問題突出，導致市場秩序紊亂。當前實現經濟增長動力轉換的關鍵就是推進市場化改革，讓市場在資源配置中起決定性作用，靠市場的力量和產業化的創新培育形成新的增長點。政府層面，應通過轉變職能、簡政放權、減稅讓利，加快形成有序規范的市場環境；通過加快財稅金融改革、深化商事制度改革等途徑，將資源配置的決定權交給市場；通過市場方式解決好以高杠桿和泡沫化為主要特征的各類風險，不斷增強經濟的內生動力。

三、經濟增長動力轉換對財政的影響分析

新常態下，經濟發展基礎和背景都在發生深刻變化，如何保持經濟增速與質量效益的科學平衡，實現增長后勁與增長方式的培育轉換，完成經濟質量與經濟結構的優化調整，促進經濟管理與調控方式的正確運用，對財政運行模式和財政支持方式提出了新的挑戰。

一方面，推動新舊動能轉換迫切要求財政政策轉型提速。一是，對新動能的培育，已不能單純依靠傳統的無償補助市場主體方式，需要更多采用市場化方式和現代金融手段，激發經濟轉型內生動力。從當前看，傳統財政投入模式的邊際產出效應正在弱化，過去的低效、重復性無償財政投入對經濟增長拉動效力日趨衰減，并導致了嚴重的產能過剩和資源錯配。資源配置由市場起基礎性作用向起決定性作用轉換，是推進供給側結構性改革的機制保障。新常態下財政政策的運用，需要更多借助市場機制，發揮財政資金的貨幣乘數效應，引導更多金融、社會資本投資創新創業和新興產業，為經濟發展打造持續動力引擎。二是，對舊動能的升級，也不能采取固有的“輸血”方式，需要更多采取支持資源整合和并購重組方式，實現騰籠換鳥、浴火重生。產業是否轉型轉得好、經濟是否升級升得對，檢驗標準就是附加值是不是得到了提升，傳統的農業、制造業、化工業同樣能夠依靠科技進步打造高附加值產品。轉型時期財政政策的重點方向之一，就是推動舊動能向價值鏈的高端發展，這需要對原有產業進行重新整合，勢必需要財政“花錢換機制”，通過“贖買”的方式打破要素資源整合的障礙，通過資源優化重組實現成本的降低、效率的提升，把傳統產業鏈推向高端。同時還要注意，市場是區分新舊動能天然的試金石，市場機制決定產能出清，政府盡量不要干預。三是，財政投資作用的發揮，不能再采取政府“包打天下”的辦法，需要在法治框架下創新渠道手段，探索引導金融、社會資本投資實體項目的措施。當前，投資仍是拉動增長的有效手段，積極財政政策對于提振市場信心有著不可替代的作用。但2014年國務院《關于加強地方政府性債務管理的意見》實施以來，地方政府通過融資平臺投資搞建設渠道受阻。適應要求，地方政府投資建設不能再采用傳統的舉債融資模式，必須創新公共資源運營模式，積極探索政府和社會資本合作（PPP）等市場化建設模式，既為項目提供可持續的資金保障，又為市場主體開辟廣闊投資空間。四是，對體制機制的改革，財政要更多承擔經濟成本和社會成本。從國際經驗看，經濟轉型會令需要財政兜底的人群數量增加，兜底社會保障是改革時期財政支出的主要方向。全面推進供給側結構性改革，涉及深層次利益調整，必然需要政府付出改革成本；在發展動力轉換、化解過剩產能過程中，財政還要承擔“維穩器”作用，做好兜底轉型成本的準備，如對下崗職工的安置、社保支出的保障、金融風險的防范等事關群眾利益、符合發展方向的支出主動“買單”，通過釋放改革紅利來激發經濟活力、推動轉型發展。

另一方面，經濟增長動力轉換深刻影響財政可持續增長。一是，“L”型增長是動力轉換期經濟發展的長期趨勢，由于經濟增長與財政收入的顯著相關性，經濟增速的放緩將直接影響財政收入增長。財政是經濟的“晴雨表”，隨著固定資產投資增速的減緩、一般貿易進出口的下降和地方生產總值的放緩，財政收入增長放緩已成為常態。隨著經濟新常態的逐步確立，全國、全省生產總值增長逐步由“10”時代回落到“7”“6”時代，財政收入增長也逐步由“30”“20”時代回落到“個位數”時代。未來相當長一段時期，財政收入中低速運行將是常態，對財政工作“開源節流”提出了新的要求。二是，去產能的深入推進，長期看有利于經濟可持續發展，但短期會造成財政減收，將倒逼財政收入結構加快調整。產能過剩不僅導致企業利潤率下降，還占據了大量資源，使得人力、資本、土地等成本居高不下，制約了經濟發展，但去產能短期內也會造成經濟發展和財政收入的“陣痛”。適應去產能的要求，必須加快培育新的可替代財源，大力發展新技術、新業態條件下節能、低碳、清潔、綠色環保產業，構建以戰略性新興產業和高新技術企業為支撐的新型財源體系。三是，服務增長動力轉換的配套改革，尤其是結構性減稅措施，將在短時間內大大壓縮財政收入增長空間。在經濟增長動力轉換期，從降低企業成本、引導供給側結構性改革出發，深入推進稅制改革，進一步優化資源要素分配關系，將是宏觀調控的必然趨勢。以“營改增”改革為例，2016年建筑、房地產、金融和生活服務業納入“營改增”范圍后，全省企業再減負320多億元，這也意味著地方財政將大幅度減收。從市級看，濰坊市預計2016年因“營改增”減少地方稅收27億元，占上年全市一般公共預算收入的5.6％，對地方財力的影響較為顯著。適應稅制改革導向，要求各級必須創新財政支持模式，加大對現代服務業、先進制造業等扶持力度，培育新的經濟增長點，加快構建新型地方稅收體系。

四、山東財政政策工具創新的應用及成效

近年來，山東財政積極適應經濟發展新常態，加快財稅體制改革步伐，創新性的運用多種財政政策工具，有效推動了山東經濟的提質增效。

（一）優化財稅政策環境，提升服務質量

經濟增長動力轉換的進程中，首先需要政府營造更加公平的市場競爭環境。在這方面，山東財政近年來圍繞降低企業成本和提升財稅服務質量，不斷優化營商環境。一是綜合運用減稅降費政策，降低制度性交易成本。在認真落實中央清理收費基金項目的基礎上，大力壓減省級立項的行政事業性收費項目。特別是圍繞“降成本”，2016年研究起草并以省政府文件印發了《關于減輕企業稅費負擔降低財務支出成本的意見》，在擴大收費基金優惠政策免征范圍、停征降低和整合政府性基金等方面，推出多項措施，切實減輕了企業收費負擔。目前，山東省級立項的行政事業性收費項目只保留了12項，成為全國收費項目最少的省份之一。在此基礎上，積極實施收費目錄清單制度，實行動態化公示、動態化管理，努力打造“陽光收費”。二是完善配套政策措施，增強財稅政策與相關政策協同性。為滿足經濟增長動力轉換的需要，山東財政主動梳理已發布的各項財稅政策措施，開展“立、改、廢”，建立健全財稅政策協調審查制度，增強政策體系的集約性、連貫性和協同性，構建經濟增長動力轉換下的財政政策保障機制。三是優化財稅服務，提高財稅政策執行力。為優化納稅服務，依托現代信息技術，以“互聯網+財稅”完善金財、金稅工程，建成覆蓋所有稅種及稅收工作各環節的稅收信息系統，全面推行電子發票，轉變稅收征管方式，為納稅人提供更加優質高效的服務，不斷減輕納稅人辦稅負擔，有效滿足納稅人合理需求；為強化部門間涉稅信息共享和稅收執法協助，建立了由財政、稅務、國土、住建等35個部門（單位）參加的稅收保障工作部門聯席會議機制，并督促各市縣建立相應的工作機制，統一涉稅信息平臺，完善涉稅信息指標體系，大力推動國稅、地稅聯合辦稅，形成了社會綜合治稅合力。

（二）創新財政支出方式，擴大資金使用效應

為更好地發揮財政資金的杠桿作用，山東財政積極創新財政支出方式，吸附帶動金融和社會資本支持經濟發展。一是構建政府引導基金管理監督運營機制。截至2016年5月，山東財政支持設立了19只政府投資引導基金和51只子基金，初步形成具有不同政策導向、不同投資偏好的基金群，全省各級政府參股或出資設立的各類投資基金總規模超過1500億元。同時，發起設立總規模1200億元的政府與社會資本合作發展基金、600億元的鐵路發展基金、200億元的國企改革發展基金，有效放大了財政資金的乘數效應。二是積極推進政府購買服務。山東財政通過探索試點，搭建政策框架，建立工作機制，穩妥有序推進政府購買服務改革，取得積極進展。如2014年選取養老、教育、醫療衛生等9大類公共服務項目開展試點，既促進了社會組織發展，又提升了公共服務供給的質量和效率。又如2015年創造性地利用政府購買服務方式，引導社會力量興辦公益事業，獲得國開行、農發行三年給予政策性貸款授信額度6000億元，為棚戶區改造和城鄉基礎設施建設提供了資金保障。三是靈活運用融資增信和信用擔保。在充分發揮小微企業貸款風險補償資金、融資擔保代償補償資金、貿易融資風險補償資金、知識產權質押融資風險補償基金、科技成果轉化貸款風險補償資金等風險補償機制作用基礎上，加大政策整合完善，打好財金合作、財擔互動、多方參與的“組合拳”，緩解產業發展面臨的融資難、融資貴問題。如通過構建覆蓋全省的農業信貸擔保體系，支持建立小微企業貸款擔保業務代償分擔機制，設立融資性擔保機構股權投資基金，進一步做大做強省再擔保集團，增強擔保機構抗風險能力，為企業融資提供有力保障。四是大力推廣政府和社會資本合作（PPP）模式。山東財政按照“高標準、嚴要求”的原則，注重從建制度、嚴流程、樹標桿等方面入手，緊緊圍繞PPP項目操作5大步驟19個流程，切實提高項目運作的規范性和科學性。通過流程操作規范，始終把評價論證、風險分擔、利益分配等作為PPP項目全周期管理的關鍵環節，強化各方契約觀念。據國家PPP大數據顯示，截至2016年10月底，山東省儲備并納入全國PPP綜合信息平臺的項目1046個，概算投資額1.12萬億元，項目數、投資額均居全國第二位。

（三）調整完善財政體制，調動地方發展積極性

為充分調動地方各級發展經濟的積極性，山東財政通過“下劃收入、財力分成、激勵約束、明確責權”，果斷加大改革創新力度，初步形成了利益共享、風險共擔、激勵相容的省以下財政體制。“下劃收入”，就是本著財力下移的原則，除部分跨區域企業的稅收外，將原體制下省級分享的251億元稅收（占省級稅收的68.6％）全部下劃到市縣，實行“屬地征管、就地入庫”，進一步健全和強化市縣財政。“財力分成”，就是本著統一規范原則，改進政府間稅收分享機制，省級通過體制結算，對各類稅收的增量統一分享15％。改革后，由于省級下調了營業稅、企業所得稅、個人所得稅的分成比例，調動了各地加快發展服務業、提高經濟發展質量效益、增加居民收入的積極性。“激勵約束”，就是獎勤罰懶，調動各地科學發展、增收節支的積極性。一方面，實施省級分成稅收增量返還政策，對省級分享各市的主體稅種及資源財產類稅收，以市為單位計算比上年增長超過規定比例的部分，三年內給予返還。另一方面，實施激勵性轉移支付制度，從2015年起省級每年拿出20億元，將資金分配與各地服務業發展、節能減排、城鎮化建設以及經濟發展質量效益等指標完成情況掛起鉤來，強化財政體制的“風向標”作用，促進了各地轉方式調結構，加快科學發展。“明確責權”，就是積極探索省以下政府間事權和支出責任劃分，在教育、衛生計生、交通運輸等與民生密切相關領域，開展省與市縣事權和支出責任劃分試點，分項明確各級政府的事權項目以及應承擔的支出責任，實現事權和支出責任的科學、清晰、合理配置。總的看，省以下財政體制的調整，調動了市縣科學發展的積極性。2015年，山東縣級一般公共預算收入完成4475億元，比2012年增加1617億元，年均增長16.1％；縣級收入占全省收入的比重達到80.9％，比2012年提高10.5個百分點，比全國平均水平高30個百分點左右，壯大了基層財政實力。

（四）深入推進稅制改革，激發市場活力

面對經濟持續下行的壓力，山東財政以激發市場主體活力為出發點，深入推進稅制改革。一方面，深化稅制改革。從2013年8月1日啟動營改增試點，截至2016年4月底，山東合計將38.02萬戶納稅人納入試點范圍，企業減負面達98％，累計減輕稅收負擔341.79億元，有力促進了服務業發展和經濟結構調整。2016年5月1日起又全面推開營改增試點，預計將進一步為企業減負320億元。積極實施石油、煤炭、鎢、鉬等資源稅從價計征改革，促進了資源集約節約利用。另一方面，開展稅式支出管理改革。稅式支出是國家因實施稅收優惠政策而放棄的財政收入。針對稅收優惠政策底數不清、落實不到位的狀況，2013年選擇臨沂、淄博兩市，在全國率先開展稅式支出管理改革試點，2014年擴大到10個市，2015年在山東省全面推開，實現稅式支出管理區域、級次、納稅對象“三個全覆蓋”。從稅式支出管理系統掌握的數據看，2015年全省稅式支出規模達到2150億元。這項改革的實施，既提升了稅源管控水平，又促進了稅收優惠政策落實。

五、財政支持經濟增長動力轉換的國內經驗借鑒

他山之石，可以攻玉。從廣東、浙江、河北、重慶等省市經濟增長實踐來看，都注重對財政政策工具的創新和應用，并取得明顯實效，值得我們參考和借鑒。

（一）廣東省：創新中小微企業財政扶持方式

近年來，廣東省將中小微企業作為經濟增長動力轉換的關鍵環節，通過創新財政扶持方式，拓寬中小微企業融資渠道，中小微企業主體快速增長，2016年上半年廣東省以中小微企業為主體的民營經濟單位達808.04萬戶，同比增長14.7％，居全國首位。

一是完善中小微企業信貸風險補償和激勵機制。廣東省財政與珠海、韶關、河源等8市共同安排資金，設立中小微企業信貸風險補償基金，以撥付貸款代償風險準備資金的方式提供增信支持，引導銀行針對重點產業集群、大型龍頭企業上下游產業鏈、專業商圈等中小微企業集聚群體提供10-30倍的批發貸款。運用科技金融風險補償資金，對科技信貸專營機構給予補貼，對信貸融資風險進行補償，分擔科技信貸專營機構的投資風險，鼓勵其支持初創期和早中期的科技型中小企業，為科技型中小企業提供融資產品、中介服務等多層次金融服務。

二是發揮政策性擔保的帶動作用。廣東省財政在已投入20.1億元注資省級擔保機構的基礎上，2016年繼續安排中小微企業融資擔保基金10億元、科技再擔保基金1.6億元，支持省政策性擔保和再擔保機構做大做強，同時爭取到中央財政的支持，共同出資建立“3+2”（5億元）的代償補償資金池，鼓勵省級再擔保機構不斷加大對小微企業融資擔保的規模。同時，省財政設立擔保股權投資基金4.5億元，以股權投資方式引導地市財政資金及民間資金投入新組建擔保機構或參股現有擔保機構和再擔保機構，建立省級擔保平臺與市、縣政策性擔保平臺及各商業性擔保機構聯動平臺，助推建立“政銀擔”綜合體，提高融資擔保機構服務中小微企業的融資擔保能力。

三是運用融資租賃降低中小企業成本。為更好利用融資租賃推動實體經濟發展尤其是中小微企業發展，廣東省出臺《關于加快融資租賃業發展的實施意見》，省財政安排租賃融資基金4.5億元，實行融資租賃企業和設備產品目錄制管理，支持目錄內的融資租賃企業向中小微企業租賃設備。并加大政府采購支持力度，鼓勵各地在政府采購、公用事業建設、基礎設施建設等政府財政投資項目中購買融資租賃服務。如廣東江門市安排1億元財政資金，對處于初創期的小微企業采用融資租賃方式購入的主要生產設備，按融資租賃費10％-15％給予專項補助，降低小微企業投資成本。

（二）浙江省：運用地方債工具融資

近年來，浙江省財政運用地方政府債券來緩解融資壓力，在注重債券資金使用效率的同時，加強債務風險管理，使地方政府債券成為促進經濟轉型升級和持續健康發展的重要推動器。

一是運用政府債券進行融資。浙江省財政通過運用地方債工具，將所有政府債務進行結構重組，通過拉長期限、降低成本的方式，盤活政府債務存量，調整優化債務結構，緩解政府債務壓力，增加全省各級政府投資可調節資金余量。同時運用政府債券工具的派生效用，銀行通過置換政府貸款與政府債券多出的貸款額度，再向市場投放，優先用于小微企業、涉農企業、科技型企業。

二是注重提高債務資金績效。浙江省秉承“財力下沉”的理財思路，將債務資金主要安排給市縣政府，重點支持鐵路、公路、城市軌道、市政基礎設施等建設，以及水庫、防洪堤等水利設施建設和科技城、產業集聚區等各類園區建設，在優化公共服務供給的同時，帶動了民間投資，促進了經濟發展。“十二五”期間，60％以上的債務資金，用于公共基礎設施建設，直接拉動投資增長3.5個百分點，GDP增長1.9個百分點。同時，積極優化債務融資結構和期限結構，政府債券等直接融資比重從2011年的2％提高到2015年的35％，中長期（5年以上）債務結構從2011年的20％提高到2015年的27％。

三是加強債務風險管理。從2016年起，浙江省以地方政府債務率作為風險指標,建立地方政府債務風險預警體系，實行“紅、黃、綠”三級預警。即地方政府債務率高于100％的，為高風險地區，進行紅色預警；債務率處于95％（含）-100％的，為中風險地區，進行黃色警示；債務率低于95％的，為綠色安全的低風險地區。對高風險地區，實施化債計劃管理，促進高風險地區市縣通過控制項目規模、減少支出、處置資產、引入社會資本等方式，多渠道籌集資金消化存量債務。對于黃色警示的中等風險地區和綠色安全的低風險地區，建立激勵約束相結合機制，實施與地方政府債務風險管控質量掛鉤的財政獎懲政策，促進地方政府債務在經濟社會可持續發展中發揮更加積極有效的作用。

（三）河北省：建立財政金融聯動機制

為充分發揮財政和金融的雙重優勢，推進金融資源進入實體經濟，2015年河北省在全國率先出臺《關于財政助推金融創新支持經濟發展的實施意見》，通過多種方式，發揮財政政策和金融政策的協同作用，推動了經濟的轉型發展。

一是“撥改投”。為發揮財政資金的杠桿作用，河北省財政積極推動股權投資基金業發展，通過一次性獎勵鼓勵社會資本參與設立私募股權投資基金；設立政府產業引導基金，運用階段參股、跟進投資等方式推動股權投資基金業發展壯大，以支持本省重點產業和小微企業加快發展。

二是“撥改引”。為強化財政資金引導作用，2016年起，河北省財政每年統籌安排1億元資金，設立境內企業上市引導基金，引導本省企業通過境外資本市場平臺實現快速發展；同時，通過給予一次性補助或獎勵的方式，引導各類資本進入金融行業，引導金融機構在農村金融、科技金融、文化金融、綠色金融、民生金融、小微金融等方面創新技術、產品和服務，并鼓勵符合條件的市場主體依法發起設立網絡借貸、網絡證券、P2P和眾籌等新型互聯網金融機構，形成互聯網金融產業集聚區，引導發展新型金融組織和業態。

三是“撥改補”。為發揮財政資金扶持功能，河北省積極構建貸款風險補償機制，推進“政府+銀行+保險”業務運作模式，引導各地設立各種小微、涉農和科技型中小企業貸款風險補償資金和貸款保證保險補償資金；并通過業務補助和資金注入等方式，完善擔保補償機制。另外，為破解農村融資難、融資貴問題，繼續落實支持普惠金融發展的獎補政策，河北省綜合運用多種手段，逐步建立起政府引導與市場化運作相結合的農村產權抵押融資支持保障機制，鼓勵金融資源向“三農”傾斜。

四是“撥改買”。為推進多層次資本市場體系建設，河北省以政府購買金融服務的方式，支持石家莊股權交易所為省內中小微企業提供掛牌、股權托管和業務培訓，所需資金由省財政按照其實際提供服務的數量給予補貼，大力支持石家莊股權交易所創新發展、提升功能、完善服務，以打造一流區域性場外交易市場，支持中小企業積極利用場外市場融資。

（四）重慶市：發揮產業引導股權投資基金作用

近年來，重慶市財政堅持有所為、有所不為，把握好“不缺位、不越位、不錯位”的關系，積極轉變競爭性領域財政資金投入方式，通過設立產業引導股權投資基金，吸引撬動各方資金，助推產業轉型升級和實體經濟發展。

一是設立產業引導股權投資基金。重慶市通過歸集整合工業、商業、農業、科技、文化、旅游等相關部門主管的產業發展專項資金，每年安排25億元，5年形成100億元規模以上的引導基金（母基金）。在此基礎上，通過與國內外優秀私募基金、產業基金合作成立不同的專項基金（子基金），吸引撬動社會資本支持重慶產業發展。

二是明確政府的職能定位。重慶市引導基金運行，實行決策與管理相分離，政府扮演監管者和出資人的角色，只定投資大方向，具體運營則放手給專業團隊。通過組建引導基金管理公司、成立專項基金評審專家委員會、項目投資決策委員會，改變了過去由部門定項目、分資金的狀況，“跟誰合作”“向誰投資”不再由政府拍板，轉而交給更熟悉市場規則和項目前景的專業管理人決策。

三是建立引導基金的合理退出機制。重慶市專項基金存續期限原則上不超過5年，確需延長的，總存續期限不得超過7年。存續期滿后，各出資人按照投資協議約定，如通過獨立IPO、資產并購、股權轉讓退出、股權回購、到期清算等方式退出。通過明確投入資金的退出期限，既有利于將“一次性投入”變成“循環使用”，不斷做大“基金池”，實現財政資金保值增值，也促進理順政府與市場的關系，避免與企業長期爭利。

六、創新財政政策工具支持山東經濟增長動力轉換

經濟新常態下，創新財政政策工具，是順應經濟市場化潮流，提升財政資源配置效率的內在要求。從山東實踐看，財政政策工具創新的空間很大，綜合施措，更好地運用財政政策支持山東經濟增長動力轉換，需重點著力在以下幾個方面：

（一）加快調整優化財政資金投向，確保財政資金用在“刀刃”上

注重資源和要素重新優化配置，加速產能過剩行業“去舊”“育新”，將有限的財稅資源集中配置到新產業、新業態、新模式以及新產品、新服務等經濟新動能，促使資源從衰退落后的產業向新興創新型產業轉移。一是收縮可由市場解決的“越位”支出。厘清政府與市場邊界，堅持有所為有所不為，針對當前財政支出政策存在的“越位、缺位、錯位”問題，把提供公共服務、彌補市場失靈作為財政重要職責，最大限度地減少對一般競爭性領域的投入，嚴格控制用于產業項目、私人消費補貼等方面的支出。二是著力支持培育經濟新動能。以鼓勵創新、優化結構為主，扶持、獎勵微觀主體的科技創新行為，引導提升社會資本、風險投資以及境外資金用于創新活動比例。加強戰略性新興產業為代表的高端產業支持力度，大力發展新技術、新業態條件下節能、低碳、清潔、綠色環保產業，集約資源對重點領域、重要項目予以優先支持。三是穩妥推動和托底淘汰舊動能。結合省委、省政府確定的去產能目標，一方面通過稅收優惠政策、土地出讓收入政策和財務會計制度等，支持產能過剩企業進行收購、合并、債務重組、破產等；另一方面實施支持企業化解過剩產能金融政策，支持金融機構及時處置不良資產，通過專項建設基金支持符合條件的項目，通過出口信用保險支持過剩產能“走出去”。

（二）創新財政資金分配使用方式，提升財政資源配置效率

培育壯大新動能需要過程，也需要投入大量資金。當前，在財政資金有限、收支矛盾突出的情況下，必須大力創新財政資金使用方式，注重發揮財政杠桿“四兩撥千斤”作用，改變“凡事都靠財政”的思想觀念和傳統直接投入的做法，避免再走政府包辦、包建、包管的老路子，防止出現辦不好、沒活力、不能在市場競爭環境中立足的局面。一是減少使用財政無償補助方式。對一般競爭性行業和企業自主經營活動，原則上不實行無償補助。清理短期“刺激”和各類“一次性”財政政策，減少財政政策干預隨意性，充分發揮市場在資源配置中的決定性作用，健全中長期財政政策“組合拳”，穩定市場對政策環境的預期。二是更多引入市場化運作機制。堅持政策性投入與市場化運作相給合，更多地通過政府引導基金、PPP等模式，撬動金融和社會資本投入實體經濟，實現資金快速倍增。對政府主導的各類基金、擔保、資產管理等平臺，扶持范圍、合作領域向各類企業和各級政府全部放開，明確平臺主體和政府部門權責，建立信息暢通共享、各方協同推進的工作機制，提升各類平臺的政策性、開放式、協同化水平。三是推行以獎代補或事后補助。按照公平、公開的原則，優化科技研發、人才支撐、發明創造、品牌建設和產業鏈式發展等扶持政策，在政策公開、依據明確、標準一致、指標量化、程序透明的基礎上，采取先建后補、以獎代補等事后補助或間接補助方式，擴大政策激勵作用，提高資金使用效益。

（三）完善財稅調控政策體系，充分發揮稅收政策調節功能

財稅政策作為政府宏觀調控的重要手段，在優化資源配置、推動企業創新和社會事業發展上，發揮著重要作用。當前要進一步創新財稅調控方式，充分發揮稅收政策的引導作用。一方面，強化稅式支出管理。建立科學的稅式支出監測評價體系，對每項稅式支出執行情況進行定期評估。在此基礎上，積極向國家提出稅收優惠政策調整的建議。按照更加有利于彌補市場失靈、促進公平競爭、操作簡便快捷的原則，取消政策意圖不明顯、導向作用發揮不充分的稅式支出項目。對保留的稅式支出，進一步優化結構、加強銜接，提高調控效果，確保發揮最大調控效應。另一方面，建立規范、統一稅收優惠政策。在全省范圍內做到統一稅政，維護公平競爭的稅收秩序，堅決避免越權減免稅、“先征后返”等行為。應全面清理規范稅收優惠政策，除專門的地方性稅收法規、規章外，起草其他法規、規章、發展規劃和區域政策，不得突破國家統一稅收制度、規定具體稅收優惠事項。清理規范地方性法規、規章和規范性文件中涉及的稅收優惠政策，違反法律法規的一律停止執行，有明確時限的到期停止執行，未明確時限的設定政策終結時間點。

（四）完善政府債務機制，發揮地方政府債券作用

債務是把“雙刃劍”，政府適當舉債可以緩解資金短缺，盲目舉債則會引發一系列連鎖反應。支持經濟增長動力轉換，既離不開財政支持，也不能過度依賴財政投入。要建立“借、用、還”相統一的地方政府性債務管理機制，有效發揮地方政府規范舉債在支持經濟增長動力加快轉換方面的積極作用，切實防范化解財政金融風險。一是要把地方政府債務分門別類納入全口徑預算管理。市縣政府要將一般債務收支納入一般公共預算管理，將專項債務收支納入政府性基金預算管理，將政府與社會資本合作項目中的財政補貼等支出按性質納入相應政府預算管理。對確需地方政府或其部門、單位依法承擔償債責任的或有債務，償債資金納入相應預算管理。各部門、單位也要將政府性債務收支納入本部門和單位預算管理。二是健全審批機制。政府債務資金只能用于公益性資本支出或適度歸還存量債務，不得用于經常性支出。對使用政府債務資金新建公益性項目的必要性和可行性，各級政府及其部門要充分論證、嚴格審批，保證舉借債務都有償還計劃和穩定的償還資金來源。三是建立健全債務風險預警和防控機制。各級政府要全面掌握資產負債、還本付息、財政運行等情況，加快建立完善權責發生制的政府綜合財務報告制度，全面反映政府資產負債情況。建立根據債務率、償債率、逾期債務率、新增債務率等指標，及時分析和評估地方政府債務風險狀況，對債務高風險地區進行風險預警。四是建立債務風險化解和應急處置機制。對列入風險預警范圍的要制訂中長期債務風險化解規劃和應急處置預案，在嚴格控制債務增量的同時，通過控制項目規模、減少支出、處置資產、引入社會資本等方式，多渠道籌集資金消化存量債務，逐步降低債務風險，確保不發生區域性和系統性風險。五是建立考核問責機制。對脫離實際過度舉債、違法違規舉債或擔保、違規使用債務資金、惡意逃廢債務等行為，嚴肅追究相關責任人責任。

（五）支持改善優化營商環境，釋放新舊動能轉換的內生動力

以減輕企業負擔為核心，降低市場進入成本和交易成本，提高市場運行效率和要素吸引力。一是強化市場經濟觀念。加快轉變財政職能作用，著力支持優化發展環境。要加大對市場體系建設的投入，加快完善現代市場體系，著力清除市場壁壘，反對地方保護、壟斷和不正當競爭，推進工商注冊制度便利化改革，提高資源配置效率和公平性，支持籌劃建設一批商品市場、要素市場、產權交易市場，為建立高水平的市場經濟提供基礎支撐。二是優化產業生態。產業配套能力強、綜合服務完善是企業發展的重要條件，也是擴大招商引資的關鍵因素。建議對山東主導產業進行產業鏈分析，加快實施“建鏈、補鏈、強鏈”工程。積極完善金融、研發、設計、咨詢、培訓等配套服務，打造適宜企業發展的良好產業生態。三是完善設施配套。對已購買土地自建廠房的企業，最大限度地完善配套設施，積極探索將水、電、氣、暖、通訊等“七通一平”配套至企業規劃紅線以內，為企業生產經營提供高效便捷的服務。對沒有購買土地的企業，可以通過建設或租賃標準廠房，完善配套設施，再以適當價格租給企業運營的方式，減少企業前期投入，為企業提供發展空間。四是改善生活環境。以水和大氣為重點，持續加大生態治理和保護力度，加快建設生態美麗山東。進一步完善人才引進、培養和使用等方面的激勵政策，探索建立政府與企業共同認定人才的辦法。規劃建設一批國際學校、醫院、人才公寓等，為國內外人才在醫療保健、住房、配偶安置、子女入學等方面提供最大限度的便利。

（六）加強財政資金績效管理，全面提高資金使用績效

供給側結構性改革要求政府有效支出，提升支出的合理性和滿意度。支持產業轉型升級的專項資金項目多、體量大，要確保使用效益發揮，關鍵靠強化績效管理，全面提高資金績效。一是加強績效目標管理。單位在申報項目支出預算時，應當細化編制內容，科學合理地測算資金需求，提出明確、具體、可衡量的績效目標。財政部門要加強對績效目標的審核，并將績效目標作為項目遴選排序、安排資金預算的重要依據。二是加強預算績效評價。完善績效目標跟蹤監控機制，定期采集和分析績效運行信息，及時掌握績效目標實現情況和預期效果，發現預算支出績效運行與原定績效目標發生偏離時，果斷采取措施予以糾正，情況嚴重的應暫緩項目執行。選擇部分資金規模較大和社會公眾關注的項目，采取組織專家或引入第三方評價機構的方式進行評價。三是加強評價結果應用。建立績效評價結果反饋機制，對評價中發現的問題，及時反饋被評價單位，作為改進預算管理的重要依據。建立績效評價結果與預算安排有機結合機制，把評價結果作為下年度預算安排和資金分配的重要依據。建立績效問責制度，對績效好的予以表彰，對績效差的追究責任，形成花錢問效的倒逼機制。

（七）加快推進相關配套改革，提升要素供給效率

支持經濟增長動力穩定轉換是一項系統工程，需要綜合運用財政調節平衡機制，加快戶籍、土地、社會保障等配套改革協同推進，對經濟活動參與主體形成正確的激勵，進一步優化全要素配置、提高供給效率。一是支持推進社會保險制度改革。發揮社會保障的逆周期調節作用，通過劃撥國有資產、提高國企上繳利潤比例等舉措補充社保基金缺口；在內部精算平衡基礎上，完善養老保險征繳和支付制度，逐步實現全省統籌；推進社保制度改革與企業兼并重組等結構性改革對接，為面臨失業風險的職工提供“過渡期”社會保障，支持為其提供就業能力培訓、完善就業服務，為結構性改革進行政策性托底。二是支持推進土地制度改革。在保障公共利益的基礎上，充分發揮市場配置資源的決定性作用，建立城鄉統一的土地指標交易市場。合理調整產業用地政策，創新土地供應方式，完善土地價格形成機制，消除土地價格扭曲，鼓勵社會資本參與低效建設用地再開發，提高土地節約集約利用水平。三是支持推進戶籍制度改革。完善教育、醫療、就業等基本公共服務，推動各類公共服務政策由戶籍人口向常住人口覆蓋，引導加快戶籍人口城鎮化進程，釋放住房、教育、醫療、市政等方面投資需求，推進供給側的勞動力、土地、資本、技術創新等要素再配置，實現供給與需求的良性循環。

1.于國安：《財政管理體系和管理能力現代化研究》，《公共財政研究》2015年第4期。

2. 財政資金分配方式研究課題組：《財政資金分配方式比較研究》，《公共財政研究》2015年第6期。

3. 任保平、李夢欣：《中國經濟新階段質量型增長的動力轉換難點與破解思路》，《經濟縱橫》2016年第9期。

4. 中國銀行國際金融研究所中國經濟金融研究課題組：《供給側改革將助推增長動力轉換—中國銀行中國經濟金融展望報告》，《國際金融》2016年第1期。

5. 來佳飛、楊祖增、馮潔：《浙江經濟增長動力結構和機制轉換研究》，《浙江社會科學》2016年第4期。

（責任編輯：梁洪波）

Research on the Application of Fiscal Policy Tools Under the Changing of Driving Force of Economic Growth

The Research Group of Fiscal Policy Tools Application

The driving force of economic growth is the force which promote sustainable economic development and stimulate the growth of whole economy. Analyzing and combing the driving force of economic growth so as to f nd the changes of driving force of economic growth in time, is the premise of fiscal reform, and it helps fiscal policy to play a better role to promote sustainable economic and social development. This article takes Shandong as an example, based on the inf uence of economic growth on public f nance, summarizes the innovations of the f scal policy tools in Shandong and its effects. Besides, the article sums up the advanced experiences of other provinces, and puts forward suggestions of using the f scal policy tools to support economic growth in Shandong.

economic growth；changing of driving force；f scal policy；innovation

*本文是2016年山東省重大財經應用研究課題“經濟增長動力轉換中的財政政策工具應用研究”(ZDCJ-2016-24)階段性研究成果。課題負責人：趙慧，高級會計師，山東省財政科學研究所。課題組成員：梁洪波、王秉昕、趙云亮、商琪，山東省財政科學研究所；寇瑞國、馬松偉、逄希濱，濰坊市財政局。