加拿大涉農財政體制研究

張 青

加拿大涉農財政體制研究

張 青

加拿大政府非常注重運用財政手段對農業進行支持，目前已經形成了較為完善的涉農財政管理體制，這有力促進了加拿大農業集約化程度和生產率水平的提高，使加拿大在世界農業生產和國際農產品貿易中占據重要地位。本文通過梳理加拿大的農業財政政策，總結其成功經驗，以期對我國涉農領域財政體制改革有所啟示。

加拿大 涉農財政體制 啟示

作者張青，上海財經大學公共經濟與管理學院博士研究生（上海 200433）。

一、加拿大的基本財政制度

（一）各級政府財政職能

加拿大是實行三權分立政治制度的聯邦制國家，其行政管理體制分為聯邦、省和地方三級。聯邦政府是加拿大唯一的中央政府；省級政府包括10個省政府和3個地區政府；地方級政府可分為市政、學區和其他各種董事會、代理商及委員會等類型，其中，城市、城鎮、鄉村、鄉鎮、縣區以及擴大的街區或特別服務區都屬于市政級。與行政體制相對應，加拿大財政體系由聯邦、省和地方級（主要是市）三級組成，實行分稅制財政管理體制與部門預算制度，其財政管理機構設置的特點是預算編制與預算執行相分離，政策的制定與事務管理相分離，職能機構相互協調，相互制約。

1.聯邦政府

負責全國性事務，包括外交、國防、國際貿易、失業保險、貨幣政策和立法、航空、鐵路建設等項目。在加拿大聯邦政府機構中，與財政收支管理直接相關的部門主要有四個：（1）財政部：是聯邦政府政策咨詢與制定的重要職能部門，負責向政府提供宏觀經濟形勢預測和政策建議，同時還負責編制預算，承擔稅收和關稅立法修訂草案的制訂，管理聯邦政府債務，管理聯邦對省和地區的轉移支付，制定金融政策，并代表加拿大政府參加國際金融機構。（2）國庫委員會：一個內閣機構，由一名主席和包括財政部長在內的五位部長組成，主要負責財政支出管理，包括協助財政部編制部門預算，按預算進度下達財政資金撥付計劃，監督部門預算的執行。（3）海關與稅收總署：負責稅收預測和征收，關稅征管，利用稅收手段調節社會和經濟發展等。（4）國家出納總署：負責國庫收支和政府賬務處理的部門，其職責是為聯邦政府提供銀行現金管理服務，代表政府撥付資金，管理政府所有收支項目的賬務往來，起草政府財務報告和決算報告，監督各部門的預算執行。

2.省政府：負責本省行政、司法機構運轉、教育、衛生、社會服務、公安、高速公路等事務。

3.地方政府：由于地方級政府在法律上只是省級的派出機構，主要負責市政管理和社會治安方面的事務，只能享有省政府所賦予的一些權力，在很大程度上要受到省的直接管轄，因此地方級財政的相應稅收權與支出權都是省級讓渡的結果，總體規模普遍偏小，支出只占全省支出的一小部分。

（二）各級政府的事權劃分

把公共產品的層次性作為劃分政府間財政關系的基本標準，是市場經濟國家分級財政體制下的通行做法。但由于各國的政治體制和國情差別，在整個政府間財政關系中，各級政府財權與事權劃分也有很大差別。加拿大是多民族的聯邦制國家，在劃分各級政府職責范圍時，主要遵循兩個原則：一是職能下放原則，即凡是能由級別較低一級政府行使的職責，就盡量下放，便于對政府的監督和提高工作效率；二是受益范圍原則，即凡是受益范圍為全國性的職責，便由聯邦政府承擔，受益范圍是省或地方的事務，則由省或地方政府負責。

按照加拿大的政府體制，其地方政府主要依附于省級政府，是省級政府派出機構，其職能范圍由省級政府確定。加拿大憲法劃分了聯邦和省級政府的權力和責任。市一級（地方）政府沒有憲法意義上的權力，他們的職能由省級政府授權。按憲法規定，加拿大聯邦政府、省級政府都擁有較大的事權，而省以下政府從法律上擁有的事權比較小。

1.聯邦政府主要事權

聯邦政府主要負責全國性事務，其職責主要包括外交、國防、國際貿易、貨幣政策和立法、經濟調控、制定刑法、航空和鐵路運輸、知識產權、郵政、人口普查和統計、監獄（囚禁長期罪犯）、漁業、老齡補助和失業保險、破產、農業、移民、印第安人土地保護等。

2.省政府主要事權

省政府主要負責本省行政、司法機構運轉、財產和公民權、教育、醫療保健、社會福利、不可再生資源和森林的開發保護和管理、電能的生產和開發、 高速公路交通、警察、司法系統、監獄（囚禁短期罪犯）、環境保護以及消防、垃圾處理等地方性公共事務，實際上這些事權責任中有許多是通過省管轄下的市政和學區當局來實行的。此外，聯邦政府與省政府管理職責和權限在某些領域存在著交叉，如在教育、農業、林業、環境保護、產業扶持、移民等方面，聯邦政府也在一定程度上參與管理。

3.地方政府主要事權

作為省級政府的派生機構，其職能范圍由省級政府確定，管理權限相對較小，通常是負責市政管理和社會治安等受益范圍閉合性較強的地方性公共產品和服務。具體來說，市政的基本職能是負責警察、道路、消防、征稅、保健與福利、污水處理、公園和廢物回收等；學區負責基礎教育和中等教育，學區政府一般獨立于市區，并負責學區教育標準的制定、行政管理以及籌資等事務；特別董事會、委員會和代理商負責行使對獨立市區的管理職能或向一般城市及城鎮政府范圍以外的地區提供特殊服務。

加拿大地方政府在權力和職能分配上的差異，使得其很難比較不同省之間及同一個省在不同時期的財務狀況。同時，也很難準確地界定由地方委員會負責的許多地方基礎性服務項目。隨著公共需求的不斷增長，與政府服務相適應的政府行為和政府間職責范圍的界限及實施標準也變得越來越模糊了，這在地方和省級政府間更為明顯。由于許多地方政府的一部分服務基金來源于省級財政收入，從而使地方政府服務的財權模糊不清。因此，這種公共服務實施中職責的變化，進一步加大了劃分地方政府和省級政府職責的難度。

（三）各級政府的財權

加拿大憲法規定，聯邦、省和市政府都有征收稅收的權力。其中，聯邦政府有權開征任何稅種。加拿大的稅種包括個人所得稅、公司所得稅、資本收益稅、關稅、貨物和勞務稅等，其中，所得稅是主體稅種。加拿大稅制的一個顯著特征是主要稅收（如個人所得稅、公司所得稅、貨物和勞務稅等）的稅源由聯邦政府和省政府共享，但關稅由聯邦政府征收并獨享，資源稅歸省政府，財產稅全部歸市政府。聯邦政府除在個人所得稅收入方面所占比例較大外，其余各稅與各省、市政府基本持平。分享稅權使省級政府獲得了一種獨立的財政職責意識，為地方政府履行政治、經濟職能提供了必要的資金保證，在一定程度上也有利于確保聯邦政府與省政府分配關系的相對穩定。

為了解決聯邦政府事權、財權不對稱及各省經濟發展不平衡所導致的財政收入的差距問題，加拿大政府建立了一套轉移支付制度，包括三種支付方式，即衛生與社會性轉移支付、均衡性轉移支付和地區性財政補貼。

1.衛生與社會性轉移支付

衛生與社會性轉移支付是聯邦政府為資助省和地區政府更好地支持衛生、教育、社會服務等社會事業發展而設立的，也是加拿大最大的一項轉移支付。這項轉移支付預算額按人頭計算。衛生與社會性轉移支付是限制性的轉移支付，《加拿大衛生法案》對其使用范圍專門作了具體規定。如果省和地區政府不按法定范圍使用這筆資金，聯邦政府有權拒絕支付或收回這筆資金，但省和地區政府有權根據本地情況和政府工作重點，在規定范圍內自主確定這筆資金的具體用途。衛生與社會性轉移支付有兩種實現方式：一是現金轉移支付方式，由聯邦政府確定規模并直接撥付；二是稅收轉移支付方式，聯邦政府將聯邦個人所得稅收入的13.5％和企業所得稅收入的1％讓渡給省和地區政府，專項用于衛生和社會項目支出。稅收轉移支付是以稅法的強制性為基礎的，轉移支付的規模隨著經濟的增長而逐年遞增。

2.均衡性轉移支付

均衡性轉移支付是聯邦政府為調節各省之間的收入差距而設計的一種補助方式，財力低于標準收入的省，都可獲得這種轉移支付。標準收入按照魁北克省、安大略省、馬尼托巴省、薩斯喀徹溫省和不列顛哥倫比亞省5個省的人均財政收入水平確定。均衡性轉移支付是一種非限制性的轉移支付，省政府可以自行確定資金的用途，全部由聯邦政府支付。為了避免過度均衡性轉移支付使聯邦政府背上包袱，加拿大規定了均衡性轉移支付年增長速度不能超過年經濟增長率，具體由聯邦政府與省政府協商確定。

3.地區性財政補貼

地區性財政補貼是聯邦政府專門為三個特別行政區設立的一種非限制性轉移支付。這是專對地處北部寒冷地帶、人煙稀少、經濟總量弱、財政自給能力低的三個特別行政區，這些地方政府支出在很大程度上依賴于這種轉移支付。財政補貼數額根據地區政府的支出需求與其收入能力的差額確定。

二、加拿大涉農財政體制基本框架

加拿大分別在 20 世紀 90 年代初和 21 世紀初對其農業政策實行以市場化為導向的改革和調整，逐步形成了指向明確、結構合理、協調配套的農業支持政策體系，農業發展取得顯著成效，國際競爭力不斷增強，特別是在農業風險管理、農民收入保障、食品安全等方面成效顯著，成為各國的典范。

（一）加拿大農業支持政策的演進

加拿大聯邦政府和省政府對農業擁有共同管轄權。聯邦政府負責制定農業政策（涉及價格穩定、銷售、信貸、保險、援助等各領域）、農業科學研究、農產品質量標準和地區農業開發計劃等，農業部是聯邦政府負責農業事務的主要機構，負責所有與農業相關的問題；地方政府負責實施有關政策，并承擔農業研究與推廣、咨詢服務等。這一管理體制既能保障農業政策制定及改革的統一、 協調和高效，又可提高政策執行的靈活性、針對性和有效性。

縱觀加拿大農業支持政策的演變，其大體可分為如下三個階段：

1. 20 世紀30年代中至80年代末，逐步構建以價格支持措施為主的農業政策框架。20 世紀40- 50 年代，加拿大聯邦政府陸續出臺一系列支持農業、保護農業的法案，如《農產品價格支持法》（1944）、《農場改良貸款法》（1945）、《農產品市場營銷法》（1947）、《農業穩定法》（1955）、《草原谷物預付款法》（1959）等，初步確立以農產品價格支持措施和供應管理體系為重點的農業政策框架。

2. 20世紀90年代初至21世紀初，農產品價格支持政策向直接收入補貼措施過渡轉型。20世紀80年代末90年代初，加拿大的農業支持保護水平達到頂峰，農業總產值的近三分之一源自于政府的農業補貼。1991年《農場收入保護法》取消對谷物、油籽的價格支持，按照 WTO 農業規則重新設計支持政策，將支持政策的重心放在穩定農場收入、降低對生產決策的影響上：除乳制品、禽肉和蛋類維持供應管理以外， 對其他農產品構建以市場導向的農民收入安全網（包括作物保險計劃、總收入保險計劃、凈收入穩定賬戶等）替代具體的商品支持項目， 并對不同地區所有生產者給予公平的對待和支持。

3. 21世紀初至今，逐步構建市場導向的農業政策體系。加拿大將農業政策目標集中在四個方面：提高農業部門的競爭力和創新能力；增強農業部門的風險管理能力；促進農業部門能夠適應社會發展的需要，特別是滿足消費者對健康和環境的要求；確保食品安全有效供給，增強農業部門可持續發展能力。2003年的“農業政策框架”是由聯邦政府、省政府、地方政府聯合構建“一體化農業政策”的嘗試，由此形成農業風險管理、食品安全與創新、環境保護等綜合協調的支持政策體系。2008年的“未來增長的政策框架”，試圖通過協調聯邦、省和地方政府的農業支持政策，共同致力于增強農業部門的長期競爭力和可持續發展能力，主要包括農業穩定、農業投資、農業保險、農業恢復、特設項目等具體支持政策，同時強調應當根據地方實際靈活實施相關政策，以更好地為農業部門提供公共服務。2013年的新農業政策框架——“未來增長的政策框架”強調實施更加積極主動的、具有前瞻性和戰略性的支持項目。在項目覆蓋范圍、支持力度、農戶對市場信號反應、便利性等方面進行調整和完善，并增加了 3 項非農業風險管理的支持項目，即農業創新、農業營銷與推廣、農業競爭力，其目標在于進一步提高加拿大農業競爭力、創新力和可持續發展能力。

（二）加拿大現行涉農財政政策解讀

1.財政直接投資

加拿大聯邦政府除負責聯邦一級的農業支出外，還對省及省以下政府農業發展提供資助。政府財政支出主要用于農產品安全保障、農業科研、農業基礎設施建設、灌溉工程等方面。加政府農業財政支出的一個重要方面是支持農業科技和推廣，提高科技對農業的貢獻率。加拿大聯邦財政和各省財政每年都安排專項的農業科學研究、教育和新技術推廣資金，重點支持中長期的基礎性研究，包括農業生物技術研究、種籽繁育、環境保護等，同時還努力保障農業科研機構人員工資和必需的經費。積極支持開發農業科技市場。加拿大農業科研約有60％由私人部門承擔，私人部門通常根據農民需要，按照政府設置的課題開展研究，其在農業技術推廣和培訓方面起著重要作用。

2.市場價格支持

農產品供應管理體系至今仍是加拿大最主要的價格支持措施。加拿大根據國內農產品生產供給情況，對農產品市場實行市場與計劃相結合的管理辦法。對于大宗農產品，如小麥，國際國內市場需求量大，主要交由市場發揮作用；對于易受國內外市場供求影響、易出現周期性過剩和價格大幅波動的敏感性農產品，將其納入農產品供應管理體系，由聯邦政府和省政府授權的機構或銷售委員會管理，實行供給定量管理。為此，加拿大成立了專門的銷售委員會，銷售委員會有權規定生產和銷售限額。新的生產者想進入實行定量管理的產業，必須等到有別的生產者退出，并購買一定定額后才能實現，這樣就能保障供給的基本穩定，防止過度競爭和浪費。

3.收入支持政策

對供應管理體系之外的其他農產品，加拿大對農業生產者實施收入支持政策，主要包括收入穩定計劃、作物保險計劃、信貸優惠政策、災后收入補償和防災政策。

（1）支持農民收入穩定以及扶持農村中低收入者政策

加拿大政府為支持和保障農民收入穩定，推行了“凈收入穩定支持規劃”。具體做法是，要求農民將一年凈收入的3％（但最高額不得超過25萬元）存入銀行的一個特別賬戶，政府同時配套以同等數額的資金，其中聯邦政府占2/3，地方政府承擔1/3。農民在特別賬戶中的存款除能享受基本利率外，還能得到3％的鼓勵性優惠利率，政府注入部分則只能得到基本利率。農民如果遭受自然災害以及價格損失，當凈收入低于過去五年平均收入時，可以從特別賬戶中提取相當于其不足部分的款項；當農民收入低于1萬加元時，農民可以享受最低收入提款，從特別賬戶中提取不足1萬加元的部分。從1991年至今，凈收入穩定支持規劃賬戶余額累計已達28億加元，占全加農民年現金收入的一半左右，安全性較高。“凈收入穩定支持規劃”是政府鼓勵、引導和支持農民積累、穩定收入的有效措施，對于保證農民收入穩定和可靠增長起著“內在穩定器”的重要作用。

（2）農作物保險

加拿大于1959年通過《聯邦農作物保險法》，該法授權聯邦政府和省政府共同支持辦理農作物保險，建立聯邦和省兩級政府組織的農作物保險機構，由其直接負責經營，保險補貼、經營管理費用由政府承擔。聯邦政府和各地政府按照一定比例，對農作物保險公司進行業務經營費用補貼，并對經營農作物保險實行免稅和再保險政策。實行農作物保險制度主要在于減輕單個農民的生產風險，它適用于各省、覆蓋所有農作物。農作物保險實行自愿原則，保險期限10-15年，不同階段有不同的保險規定。保險費用由聯邦、省以及農民之間實行分擔。首次投保時，聯邦政府負擔25％，省級政府負擔25％，農民則交納50％的費用。當農作物受災導致農民收入低于投保時的收入要求時，農民可以從保險公司獲得適當補償。保險公司自主經營，不以盈利為目的，基本做到盈虧大體平衡。如有虧損，虧損額全部由聯邦政府承擔。

（3）信貸優惠政策

加拿大農場信貸公司成立于1959年。農場信貸公司資本金大部分來源于政府借款，主要是為農民提供中長期抵押貸款，支持農民創辦農場或擴大農場規模，以及支持農民購置機器、設備等。農場信貸公司主要在農民不能從商業銀行借貸到資金的情況下發揮作用，它不以盈利為目的，要求的抵押值較小，利率也相對較低，由此發生的虧損由財政部予以彌補。加拿大各省也實施了不同的農業貸款計劃，如農業信貸聯盟、農場改良貸款、牲畜貸款、合作社貸款等，這些貸款項目都由各省財政予以補貼。

（4）災后收入補償和防災政策

加拿大災后收入補償政策建立于1988年底。當農業遭受損失，農民當年經營額低于平均經營額的70％時，即有資格享受此項收入補償政策。

4.稅收優惠政策

加拿大對農業使用統一稅制。加拿大的涉農稅收大致包括所得稅、貨物和勞務稅、關稅和土地稅等 4 個稅種，各稅種對農業采取了不同程度的優惠政策。

一是在所得稅方面對農民的所得稅實行收付實現制，農民可以在獲得所有現金收入時才交納所得稅；農民當年發生虧損，可以享受免征個人所得稅的照顧；年收入低于1萬加元的農民可以減免個人所得稅；農民牲畜遭受損失后可以享受所得稅延期支付的優惠，以便有時間更替新的牲畜。

二是農民在計算收入成本時有諸多優惠，如：即使農民的庫存是用于下年的農業生產，也可根據農民的意愿選擇計算成本的年份、全額扣減土地改良費用、農場建筑物資產成本減免率一般為10％-20％，比其它建筑物的資產成本減免率高 2.5-5倍等。

三是在消費稅方面農民購買農用機械和修理配件，以及肥料、農藥、種子和建筑材料等生產材料，可以免征消費稅的優惠。

四是在土地稅方面對于農民持有的農業用地和森林用地實行減稅政策，如果土地流轉改變農業用地的性質，則征收高額的資產稅或土地開發交易稅。

此外，全部或部分減免農民退休時轉賣農場或將農場轉讓給子女繼續從事農業生產的資本收益，以確保農民老有所養，并鼓勵人們積極從事農業生產。

三、加拿大涉農財政體制評析

（一）統一和強化農業行政管理，提高農業行政管理的效率

加拿大農業管理部門的職能設置非常全面，基本涉及了農業、農村和農民的各個方面。鑒于農業涉及相關行業范圍廣、部門多，為了提高農業行政管理的效率，加拿大成立了農村秘書局，統一協調農業問題。

我國目前的農業行政管理體制依然存在部門分割，如從管理的角度來看，存在管理職能的交叉；從食品安全監管來看，現行的分段管理使食品安全監管責任劃分不清、監管存在空白。為進一步提高農業行政管理的效率，促進農業的快速、協調發展，應通過機構改革、農業立法等手段，統一和強化農業行政管理職能，擴大農業部門在涉及農業問題中的管理權限，做到權責一致，消除職能交叉和扯皮現象，在“農田到餐桌”的全過程體現農業管理部門的權威性。

（二）建立健全政府農業財政支出管理機制

加拿大農業資金管理水平是決定農業財政政策效率的重要因素。從2003年的“農業政策框架”開始，加拿大聯邦政府、省政府、地方政府即嘗試構建“一體化農業政策”，聯邦政府負責政策制定和預算，省政府和地方政府負責靈活實施相關政策。加拿大政府農業財政資金管理科學、使用得當，農業財政政策的效用得到充分發揮，財政在支持和保護農業中作用明顯。可見，加強財政資金管理，進一步建立健全各項管理機制，尤為重要。

近年，我國不斷加大對農業的支持補貼力度，中央政府出臺了很多新的支持政策，財政支農資金快速增加。與此同時，省、市、縣各級政府也紛紛出臺各種農業支持政策、給予大量的財政補貼。但是，由于政出多門、多頭管理，乃至每年全國支農資金實際運行效果如何，并沒有權威的評測。因此，我國有必要探索各級政府聯合構建一體化農業支持政策，做好財政支農資金預算，歸并各項政策，減少重復性和不合理的補貼項目，整合各類財政資金，減少漏損，提高資金利用效率。

（三）逐步改革農業稅收體制，加強對農業的支持力度

加拿大農業生產的現代化和商品化程度都很高，但由于農業生產的特殊性，仍給予農業很多的扶持政策。其中，農業稅收優惠是重要的扶持政策之一，而且稅收優惠手段多樣、靈活，無論是折舊方法的使用、稅率的設定，還是保留機制遞延所得或資本利得，都體現著政府支持農業的意圖。

我國雖然自2006 年起取消了農業稅，但是鑒于我國農業生產依然水平低、規模小、人多地少的實際情況，應繼續利用稅收優惠政策扶持農業的發展。通過改革農業稅收體制，創新稅收優惠政策的手段和方式，加大對農業的扶持力度，如采用特殊的會計處理方法、降低農用生產資料的稅收等等。通過一系列的稅收優惠政策，降低農業生產的風險，提高農民收入，增強我國農產品的國際競爭力。

（四）合理劃分中央與地方稅權，加強地方稅體系建設

加拿大實行分稅分級管理的制度。各級政府在劃分事權的基礎上，實現了比較徹底的分級分稅制。聯邦、省和市政府的稅收支配權劃分明確，形成了各自的主體稅種，各級政府都擁有以骨干稅種為主要稅源、與支出責任相對應的稅收體系。加拿大的省和市政府在稅政上擁有一定的自主權，除憲法對間接稅的征收有限制外，省政府有權決定省的稅種和稅率。不僅各省獨立開征的一些稅種稅政獨立，就是在與聯邦交叉征收的同一稅種上，省政府也有權獨立確定稅率和征收方式，從而使地方財政有更大的理財主動性和靈活性。

與加拿大相比，我國在推行分稅制時，各級政府事權劃分不清，實行多級分稅，主體稅種不突出，稅收管理權的劃分也缺乏基礎。因此，加強地方稅體系建設，科學劃分地方政府的事權，合理劃分中央與地方稅權，使地方政府的財權與職責相對應，做到財權與事權基本相一致，從而調動地方政府理財管稅的積極性，推動地方公共財政的發展。

（五）依據公共產品受益范圍與職能下放原則來進行事權配置

加拿大根據公共產品消費的受益范圍決定相關事權的歸屬。全國性公共產品以及關系到全體國民利益的公共事務由中央政府負責；地方性公共產品則原則上由其主要受益范圍所在的地方政府負責；對于具有外溢性的地方公共產品，則由上級政府提供或由上級政府對負責供給該公共產品的地方政府進行補貼。這是各國事權與財政支出劃分普遍遵守的一個基本原則。

加拿大雖然在政治經濟體制、歷史文化傳統等方面與我國有較大差異，但其事權分配與財政支出劃分方面的許多經驗對我們有較好的借鑒作用。1994年我國分稅制改革時，在界定政府事權劃分時依照國際慣例，中央承擔了諸如國防、法律等重大國家事務，但在支出責任劃分、支出結構上沒有明確，特別是省以下各級政府在事權劃分、支出結構調整上沒有突破性動作。事權與財權劃分不清晰、財權與事權不統一和事權與財權劃分缺乏法律規范等問題困擾各級政府，造成了財政資金規模效益較低、監督機制不健全等問題。因此，要嚴格界定各級政府事權，明確各級政府支出責任是財政改革和完善的重點。

四、對我國財政體制改革的啟示

（一）界定政府職能，明確劃分各級政府事權

加拿大的事權確定與財政支出任務劃分具有高度的法制性。我國各級政府的事權缺乏明確而合理的劃分。憲法只是原則上對中央和地方政府的職責范圍做出了規定，并沒有從立法角度上對各級政府的事權加以明確的具體劃分。我國尚沒有專門的《財政法》，而《預算法》雖然保證了地方預算的自主權，卻僅在原則上劃分了中央和地方政府間的支出，而對省級以下各級政府之間的支出劃分卻沒有明確的指南，一般是采取“下管一級”的辦法，即由上級政府順次決定其下級政府的支出劃分。因此，我國應借鑒國際經驗，可以通過修改和完善《憲法》，或是制定專門的《財政法》，來加強相關領域的法制化建設，用法律手段來規范各級政府的行為。

（二）合理劃分財源，建立地方稅收體系

我國國稅與地稅的劃分及份額不清晰。使得目前的國稅與地稅劃分過渡性強而規范性弱。在政府間財力配置上，省級財政應占較大的比重，以保持一定程度的調控能力。其次在地方稅體系的構建上，應改變目前各級政府“當家稅種”不明確、不統一、缺少層次性的現狀，清楚劃分省以下各級政府的主體稅種，并做到各有側重，形成一定的層次性。省級應以調控程度強、稅源穩定適量的稅種為主體稅種；市縣以與市鎮建設密切聯系的稅種或財產稅類為主體稅種。

（三）對基層政府實行充分的財政分權

中央政府及其掌管涉農事務的主要部委，包括發改委、財政部、農業部、水利部、科技部等，仍然需要對全國性的涉農事務做出規劃和指導，但大量具體的涉農事項的決策和資源，應充分下放給基層政府。應切實貫徹十八屆三中全會《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）之規定：“直接面向基層、量大面廣、由地方管理更方便有效的經濟社會事項，一律下放地方和基層管理。”《決定》關于壓專款、擴一般的以下規定，亦應盡快推動：“清理、整合、規范專項轉移支付項目，逐步取消競爭性領域專項和地方資金配套，嚴格控制引導類、救濟類、應急類專項，對保留專項進行甄別，屬地方事務的劃入一般性轉移支付。”涉農部門的專款應大幅削減。

另外，建議中央和省級財政的專項轉移支付和一般性轉移支付，直接測算到縣級財政。這項措施，很可能比幾年前啟動的“省管縣”和學界討論的“三級財政”更為切實可行，也更有效。我國亟須轉變觀念：基層政府才是農業現代化和涉農管理的主力軍和生力軍。自上而下的涉農治理與管理模式，實踐早已證明無力解決我國的農業現代化問題。垂直性的等級式治理模式對于控制目的可能有效，但不利于管理好公共規劃和保障充分的公共服務。涉農管理和治理的出路在于建設一個強有力也強有效的基層政府。必須賦予基層政府統籌管理基層事務的權力和充分的資源。垂直治理模式應盡快讓位于橫向治理為主的涉農治理模式，基層政權組織應加強而不是削弱，高層級政府應致力于激發基層政府自主治理本地事務的積極性、主動性和創造性。只有推動真正意義上的財政分權化改革，在此基礎上發展良好的監督機制和公民參與機制，才能為我國的農業現代化和涉農治理帶來光明前景。

（四）進行涉農資金管理改革

1.基層政府的預算機制和人大工作機制須做深度改革

確保預算完整性，將各類政府性涉農資金納入預算準備、編制、審查、批準、執行、評估和審計程序，主要依賴預算程序完成統籌管理之重任；加強基層人大和審計部門的作用，逐步將預算監督的重心從垂直監督轉向橫向監督；改進基層人大的工作機制，將達到一定金額的預算事項，納入基層人大的座談、聽證、評估、詢問、質詢、特定問題調查、備案審查等范圍；率先在基層推動“健全人大討論、決定重大事項制度，各級政府重大決策出臺前向本級人大報告”。

2.改革涉農補貼政策

我國涉農補貼規模小、效果差、種類多，大幅增加基層政府管理成本的同時，又容易引發尋租行為。各級政府亟須對總額越來越大的現金補貼政策進行獨立而公正的評估，在評估的基礎上著手進行改革。在評估時，政策制定者應充分尊重政策執行者的評估意見，因為各級地方政府、特別是基層政府才是這項政策的最佳評判者。

（五）逐步確立兼顧公平和社會發展的轉移支付制度

與加拿大一樣，我國也存在著財政收入的橫向、縱向分配不均衡問題，而且有擴大的趨勢。地方財政特別是一些貧困地區的基層財政，收不抵支矛盾突出。經濟的均衡發展，歸根結底要靠欠發達地區經濟自我擴張來實現。建立科學的轉移支付制度，形成自我積累機制，是實現國民經濟均衡發展戰略的長期性、根本性舉措。

一是要盡快建立適合我國國情的轉移支付制度。借鑒加拿大的做法，結合我國的實際，可以考慮按人口因素確定社會公共項目轉移支付額度，解決縱向收支失衡的問題；按標準收入進行均衡性轉移支付，解決橫向收入差距。轉移支付方式可以是現金形式，也可以是稅收形式。通過稅收形式分率計征，有利于建立穩定的轉移支付渠道，并隨著經濟增長，不斷擴大轉移支付規模。同時，稅收轉移支付方式，把中央和地方利益捆在一起，有利于強化收入征管。

二是把中央對地方的所有補助性項目全部納入轉移支付范疇。目前，中央對地方的補助性項目多而亂，項目目標和資金使用范圍不明確，審批程序缺乏公開透明，管理混亂，不易于監督。財政資金化整為零，多是中央地方相互博弈，既造成財政資金大量浪費，也容易滋生腐敗。把中央對地方的補助性項目支出全部納入轉移支付渠道，有利于財政體制改革的整體協調。

三是堅持效率優先，兼顧公平的原則。縮小地區發展差距，不能以犧牲發達地區的發展為代價。因此，在政府制訂政策時，要統籌兼顧，把經濟發展的結構性突破與均衡發展綜合予以考慮。

1.張啟春：《區域基本公共服務均等化的財政平衡機制——以加拿大的經驗為視角》，《華中師范大學學報：人文社會科學版》2011年第6期。

2.楊之剛：《加拿大政府間轉移支付：簡介和評價》，《財貿經濟》2002年第6期。

3.朱滿德、袁祥州、江東坡：《加拿大農業支持政策改革的效果及其啟示》，《湖南農業大學學報：社會科學版》2014年第5期。

4.公莉、王志彬：《基于耕地保護的土地稅制改革研究》，《國際稅收》2014年第7期。

5.朱惠麗：《加拿大農業稅收政策及其對我國的借鑒意義》，《涉外稅務》2002年第2期。

6.馬萬里：《多中心治理下的政府間事權劃分新論——兼論財力與事權相匹配的第二條(事權)路徑》，《經濟社會體制比較》2013年第6期。

7.李俊生、喬寶云、劉樂崢：《明晰政府間事權劃分 構建現代化政府治理體系》，《中央財經大學學報》2014年第3期。

8.Kathleen K，“An overview of the Canadian agriculture andagri-food systems”， Agriculture and Agri-Food Canada，2011.

9.Milton Boyd，Jeffrey Pai，易細純等：《加拿大農業保險的經歷和經驗》，《中國農村經濟》2007年第2期。

（責任編輯：商琪）

A Study of the Agriculture-related Financial System in Canada

Zhang Qing

Canadian government uses f scal policies in developing agriculture and has formed a impeccable f nancial system on agriculture-related f elds, which promotes agricultural intensif cation and productivity greatly, and makes Canada occupies an important position in agricultural production and international trade in the world. This article presents the agriculture-related fiscal policies and summarizes the successful experience in Canada, in order to have enlightenment on the f nancial system on agriculture-related f elds in China.

Canada；agriculture-related f nancial system；enlightenment