DBO模式在醫療廢物集中處置設施中的應用探討

張箏，任志遠，侯貴光，劉雙柳，王佳寧*

（1.環境保護部環境規劃院，北京 100012；2.環境保護部環境保護對外合作中心，北京 100035）

DBO模式在醫療廢物集中處置設施中的應用探討

張箏1，任志遠2，侯貴光1，劉雙柳1，王佳寧1*

（1.環境保護部環境規劃院，北京 100012；2.環境保護部環境保護對外合作中心，北京 100035）

我國醫療廢物集中處置行業呈現多種投資來源和多種運營模式并存的格局，醫療廢物集中處置設施建設和運營主要采用以BOT為主的特許經營模式，部分設施由于模式選擇不當，導致產權邊界不清、穩定運行困難等問題，一定程度限制了行業的可持續發展。近年來開始應用于我國污水處理設施的DBO模式具有責任主體一致、建設運營效率較高等特點，在環境污染治理領域的應用前景較為廣闊。本文通過對DBO模式和BOT模式的所有權歸屬、責任主體、實施期限等方面進行對比，分析得出DBO模式較BOT模式在設施的運營階段具有突出優勢，應用于醫療廢物集中處置設施可以更有效地保證運營效率、節約財政支出、強化政府監管。同時，預期在醫療廢物集中處置項目中推行DBO模式可能存在的阻礙，包括政府積極性不高、招商面臨一定難度、實施過程的不確定因素較多等，并有針對性提出了在中小城市開展試點、發放環境基礎設施建設債券、鄰近區域多個項目捆綁招商等建議，以促進DBO模式在醫療廢物集中處置設施中的應用。

醫療廢物；處置設施；建設和運營；DBO模式

引言

2003年“非典”爆發以后，國務院批復實施《全國危險廢物和醫療廢物處置設施建設規劃》，依托國債資金的支持，我國以地級市為單位從無到有建成了200余座醫療廢物集中處置設施，以BOT為主的特許經營模式在特殊時期發揮了重要作用。目前醫療廢物集中處置設施首輪建設已基本完成，大部分設施運行順暢，但也有部分設施由于模式選擇不當，企業發展難以為繼[1,2]。近年來興起的DBO（design-build-operate，設計-建設-運營）模式由于其經濟高效的運作模式受到越來越多的關注并逐步被應用于污染治理項目[3-5]，但在醫療廢物處置領域的實踐尚屬空白。在此背景下，研究DBO模式用于醫療廢物集中處置設施的優勢和問題，可為新改擴建設施模式的選擇提供參考。

1 醫療廢物集中處置設施建設和運營模式現狀

醫療廢物集中處置行業呈現多種投資來源和多種運營模式并存的格局。在資金來源方面，醫療廢物集中處置設施的建設資金主要來源于政府投資和企業自籌兩種渠道，政府投資包括國債資金和地方配套資金，按照不同比例參與了約七成處置設施的建設。在運營主體方面，醫療廢物集中處置設施的運營單位主要分為兩類：一是地方城建部門、環保部門或其下屬公司；二是通過競爭方式引入的項目公司。我國中西部地區醫療廢物處置設施偏重公益性質，政府投資比例較大，一般通過行政命令直接指派運營主體，以第一類運營單位較為常見。東部地區市場化程度較高、投資回報可預期，大量社會資金有意愿投入處置設施建設，政府通常采取公開招標的方式將特許經營權授予中標企業，以第二類運營單位為主。整體看來，大部分醫療廢物處置設施綜合考慮了地區、規模、市場、管理等因素，確定了較為適宜的建設和運營模式，為產業化發展奠定了良好基礎。

醫療廢物集中處置設施建設和運營主要采用特許經營模式，包括BOT、BT、TOT等模式。過去一段時期，BOT等模式在引入大量社會資金參與建設的同時引進了先進的技術設備和管理經驗，積極配合了行業的快速壯大。然而，隨著運營實踐的深入推進，現有模式存在的問題逐漸顯現：部分涉及國債投資的項目，產權邊界不清，政府和企業在權責劃分以及利益分配上較易產生沖突，也為后期的兼并重組業務帶來了阻礙；某些地方政府在選擇項目企業的時候過于關注其融資能力，而忽視了技術實力，致使設施建成后難以穩定運行；獨家特許經營模式和較長特許經營期限，抑制了合理的市場競爭，卻又尚未建立退出機制。這些問題的存在嚴重阻礙了行業的可持續發展。

2015年1月，國務院辦公廳印發《關于推行環境污染第三方治理的意見》， 指出“鼓勵打破以項目為單位的分散運營模式，采取打捆方式引入第三方進行整體式設計、模塊化建設、一體化運營”，加快推進DBO等市場化運作模式在環境基礎設施領域的應用。DBO模式不涉及產權問題，更加注重項目運行效率，應用于醫療廢物處置領域預期可從一定程度上解決或緩解上述問題。

2 DBO模式和BOT模式的比較分析

DBO是公私合作模式（public-private-partnership，PPP）在項目實施中的一種模式，私營部門參與者通過競爭獲得某些基礎設施項目的特許權，負責設施的設計、建造以及建成后的管理和運營，項目的投融資由政府負責，且政府始終保有對設施的所有權。自20世紀90年代以來，DBO模式被廣泛實踐于世界各地的基礎設施建設項目中[6]。DBO在我國內陸起步較晚[7]，目前主要用于污水處理設施，多使用國際金融組織貸款。

BOT（build-operate-transfer，建設-運營-移交）是一種國際上基礎設施建設和運營常用的實施模式，指以特許經營協議為前提，由政府授權私人機構在一定期限和范圍內建設經營或經營特定基礎設施，提供公共產品或公共服務的活動。此處所指BOT為廣義概念，包含各種衍生形式，這些形式的基本特點一致，只是在具體的操作方法上存在一些差異。

BOT與DBO的共同之處在于，在基礎設施領域引入市場機制，設施的建設和運營均由私營部門負責，不同之處主要體現在投資來源和所有權關系方面[8,9]，具體分析如下：

2.1 所有權歸屬

一般來說，BOT模式下，特許期內項目公司擁有設施的所有權，只有在項目移交后才屬于政府。事實上，我國相關立法并未明確特許期內項目的所有權歸屬，涉及多元投資渠道的項目，所有權歸屬更是難以確定，這從一定程度上影響了設施運營。在DBO模式下，設施的所有權明晰，自始至終歸政府所有，便于政府對項目的監督和管控，從而保證了政府服務功能的達成。

2.2 投融資主體

BOT模式下，建設資金由承包商籌集，融資能力成為企業的核心競爭力。而DBO模式下，政府解決資金來源，承包商處理技術和運營管理方面的能力成為關注焦點，將更有可能引入領先的運營商，使設施在長期的運行階段充分發揮效用。

2.3 責任主體

一般情況下，BOT項目的設計、建設、運營任務由不同的承包商承擔。DBO項目的承包商則負責從項目設計到建造再到運營的全過程，從初始階段就考慮到其后各階段的銜接，可有效縮短建設時間、提升工程質量、降低運營和維護的成本，最大限度地優化項目的全生命周期成本。

2.4 合同期限

BOT項目特許期一般長達20～30年，在這期間，很可能出現適用于現有設施的新技術、新設備，可提高設施的運行效率，然而BOT合同中難以詳盡規定設施的服務標準，導致承包商沒有動力進行技術創新和設備升級。相比之下，DBO合同的運營服務期一般為5～10年，運營期滿后，業主有權重新選擇更具實力的承包商來接替設施運營。

總之，較之BOT，DBO可以實現所有權和經營權的分離，在設施運營階段的優勢突出，但此種模式要求政府具有較強的財政實力以滿足對融資能力的要求。

3 DBO模式的潛在優勢

DBO模式應用于醫療廢物集中處置設施，其優勢主要體現在如下幾方面：

3.1 最大可能地保證公共服務的穩定優質供給

從近年來建成的醫療廢物集中處置設施的運營狀況來看，醫療廢物安全處置需求增長和設施長期穩定運行困難成為目前較為突出的矛盾。設備故障頻繁、維護成本較高等問題普遍存在，工作人員防護不到位，操作不規范也時有發生，部分設施長期不能保證合理盈利，更有一些設施由于不能達標排放已被關停。由于醫療廢物管理工作的持續推進，當前一些醫療廢物處置設施幾近滿負荷或超負荷運行，部分城市正在籌劃新建、改建或擴建醫療廢物處置設施，以滿足處置需求和應急需要。

基礎設施建設期一般為數月或數年，而運營期則長達十幾年甚至幾十年，基礎設施項目的特點決定了運營環節才是重心所在，對部分適宜的新改擴處置建設施采用DBO模式，可以很好地與當前需求吻合。一方面，DBO模式下，運營能力是確定承包商的關鍵因素，在設計、建設階段，承包商可預期運營階段的需求，為設施的高效運行打下良好基礎；在運營階段，承包商可從容應對各種突發問題，用較低的成本實現設施的穩定達標運行，保證公共服務質量。新鄉等地醫療廢物集中處置設施的運營企業從設計階段便介入項目，設施近年來運行狀況良好。另一方面，DBO的合同期限較短，若原有承包商有意長期承擔設施運營，則需不斷改進技術和管理水平，從而保持較強的市場競爭力。

3.2 長期來看，可以降低政府財政支出壓力

現有醫療廢物集中處置設施由于采用BOT模式，政府短期內投入較少，但承包商投入的目的是獲取收益，只是這種收益通過長期的特許經營活動獲得。值得注意的是，目前各地醫療廢物處置收費尚未采用科學核算方法，通常以轄區內唯一企業的申報成本為依據，或者借鑒鄰近區域的收費標準，并且由于獨家特許經營模式的排他性，企業缺乏動力控制運營成本。此外，BOT合同中通常還會約定，承包商如果無法獲得預期收益，政府需對承包商的資本性支出做出補償。由此看來，BOT模式難以有效控制財政資金的后續支出。

對于DBO模式，政府一次性投入較多，短期內支出壓力較大，但在長期的運營階段，政府只需對承包商的運營服務付費，總體來看比較經濟。以天津逸仙園污水處理項目為例，DBO模式下中標的污水處理單價為水量8000m3/d以上為0.52元/m3[5]，且無保底水量。而同期天津BOT模式下的污水處理項目，設計規模在30 000～50 000m3/d，污水處理單價普遍在0.65元/m3左右，保底水量絕大多數為設計水量的80%[10]。可見DBO模式下的污水處理單價低于BOT模式。此外，逸仙園污水處理項目包括建設期在內的特許經營期為6年，遠遠短于BOT項目。隨著技術水平的提升，污水處理成本有望進一步降低，長遠來看，DBO模式可以保證政府更有效地控制財政支出。

3.3 便于政府對設施的監督管理和統籌安排

各地醫療廢物集中處置設施的運營狀態顯示，運行負荷不均、處理技術單一等問題較為普遍。以河南省為例，南陽市醫療廢物集中處置設施長期滿負荷甚至超負荷運行，而鄰近的三門峽市、平頂山市醫療廢物集中處置設施的運行負荷僅達到處理能力的1/2，全省19座處置設施均采用單一處理技術，其中80%為熱解焚燒和高溫蒸汽。此外，實現醫療廢物安全處置的環節諸多，涉及醫療機構、處置企業、環衛機構、殯葬機構等，需要衛生、環保、城建、民政等多部門協調配合，由于溝通不暢，部分處置企業頻繁遭遇醫療機構拖欠處置費用、殯葬機構拒絕接收病理性廢物等情形，耗費大量精力處理相關問題。實地調研中發現，目前大部分醫療廢物處置設施仍處于“單打獨斗”的狀態，設施和設施之間缺少必要的合作，處置企業和其他相關機構之間也未建立良好的聯系，一定程度上存在政府缺位的現象。

醫療廢物集中處置設施是城市不可或缺的基礎設施，其運營狀況與城市環境安全息息相關，政府保有設施的所有權，有利于激發政府管理工作的主動性，更好地發揮服務職能。在建設階段，政府便可從全局的角度出發，根據需求指導設施采用的技術方法和規模大小，建立和周邊設施的協同處置機制，在日常運行中，也易于及時發現運營中存在的問題，在職能范圍內協調和化解，保障醫療廢物的安全處置。

4 應用可能存在的問題

在我國，DBO模式還屬于新生事物，在醫療廢物集中處置設施建設領域推廣的同時也應認識到可能面臨的問題：

（1）政府積極性不高。DBO模式下，建設資金由政府解決，無形中會給當期財政帶來一定壓力，目前地方政府在基礎設施領域引入市場機制的主要目的是吸引社會投資，若采用DBO模式，經費還是由政府負擔，將難以調動地方政府的積極性。同時，DBO模式下，政府擁有更大權力，也承擔更大責任，在投資預期不夠明朗的情況下，政府可能更傾向于采取較為穩妥的方式，而放棄采用DBO模式。

（2）招商面臨一定難度。隨著國家對醫療廢物管理的逐步規范以及排放標準的不斷趨嚴，對承包商運營管理方面的能力提出了更高要求，但和其他基礎設施相比，單一醫療廢物處置設施尤其是非焚燒設施通常處置規模較小、利潤空間不大，對國際上實力雄厚的綜合環境服務商吸引力不足。與此同時，我國醫療廢物集中處置行業起步較晚，具備設計、施工、運營三項資質的承包商鳳毛麟角，部分試圖采用DBO模式的醫療廢物集中處置項目可能難以確定合適的承包商。

（3）實施過程的不確定因素較多。國內DBO模式的理論研究和實踐經驗都較為缺乏，尚無相關法律法規指導實施，加之DBO項目的運作流程不同于傳統模式，在實際操作中諸多細節仍需根據項目特點慎重抉擇。比如，DBO項目在招標階段還未有設計成果，難以確定工程造價，而由于DBO項目的資金風險主要由政府承擔，工程造價仍是比較關鍵的因素，項目運作起來可能會與政府的審批程序發生沖突。首次嘗試政府投資的逸仙園污水處理廠項目就曾一度陷入困境。

5 結論和建議

DBO模式看似全新概念，其實在醫療廢物集中處置建設領域有一定的實踐基礎，部分采用BOT模式設施的設計、建設和運營環節都交由同一承包商，取得了較好的成效。對適宜的醫療廢物集中處置項目采用DBO模式，將達到事半功倍的效果。

此外，在醫療廢物集中處置領域應用DBO模式還具有一些潛在有利條件：一是從我國建成的集中處置設施來看，完全采用社會資金建設的設施數量不足30%，國債資金對中部和西部設施的補助比例更是高達60%和75%，加之地方政府的財政資金投入，政府投資比例較高；二是目前計劃實施的醫療廢物集中處置項目主要采用高溫蒸汽處理技術，具有占地面積小、建設費用低等特點，不會給地方政府帶來很大投融資壓力。并且隨著我國經濟實力增強和市場化程度提升，沿海等發達地區的地方政府正逐漸脫離投融資層面，轉而注重基礎設施的運營效率，DBO模式在我國的發展環境將變得更為寬松。

在此，對DBO模式應用于醫療廢物集中處置設施提出以下幾點建議：

（1）DBO模式的確定應在充分調研的基礎上，結合地區和行業實際，必要的時候可增加元素、演化模式，同時需注意與傳統模式銜接。一般來說，在政府財政資金較為充足、市場化程度較高的經濟發達的地區推行DBO模式較為適宜，在政府對設施建設運營的投入比例較高（＞80%）的情況下，也可嘗試DBO模式。現階段可率先在中小城市和新型城鎮化地區開展醫療廢物處置設施的DBO模式試點，再逐步擴大范圍。

（2）中央和地方財政資金在加大環境保護投資的同時，應逐步將環境基礎設施的運行費用納入資金支持的重點，同時拓寬投融資渠道，鼓勵符合條件的地方政府發放環境基礎設施建設債券，在合理的規模下，充實資金來源，緩解財政壓力。

（3）結合DBO項目的需求和特點創新招投標形式，從招標方的角度，鄰近區域的多個醫療廢物處置設施可實施捆綁招商，一來可以擴大項目規模，提升利潤空間，二來有利于統籌規劃處置設施布局，構建協同應急處置體系。從投標方的角度，國內相關領域的設計、建設、運營等企業可組成聯合體參與競爭，也可采取兼并或參股的方式向前向后延伸業務范圍，打造綜合環境服務商。

（4）國家應盡快組織相關咨詢研究機構編制針對地方政府的DBO模式運作指南等文件，對如何確定投標人資質、如何保證合同順利實施等問題給予宏觀指導，尤其應對項目實施期間政府和承包商的權責劃分做出較為清晰的界定。行業協會或行業內的龍頭企業亦可率先制定適用于本行業的DBO模式合同文本和行業規范，為相關政策法規的形成提供參考。

[1] 王海鵬, 陳建林. 醫療廢物處置單位運營存在的問題及對策[J]. 環境污染與防治, 2011, 33(6): 103-104, 109-109.

[2] 王強, 吳少林, 張彥芳, 等. 關于完善我國醫療廢物無害化處置和管理的政策思考[J]. 中國環境管理, 2013, 5(2): 49-53.

[3] 李輝, 姚月姣. 淺析DBO模式下城市污水處理廠建設項目的實施[J]. 中國科技信息, 2013(8): 197-197, 207-207.

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[5] 秦鳳華. 治污DBO模式中國試水[J]. 中國投資, 2008(8): 92-94.

[6] 孫劍, 李啟明, 鄧小鵬. DBO模式及其合同條件分析[J]. 建筑經濟, 2008(8): 39-42.

[7] 竇兵兵. DBO模式在我國基礎設施建設中的應用研究[D]. 天津: 天津大學, 2011.

[8] 孔進, 劉連光, 郝春紅. 污水處理設施建設與運營模式淺析[J]. 環境科學與管理, 2010, 35(9): 6-10.

[9] 胡曉瑩. DBO項目全生命周期成本管理方法研究[J]. 中國工程咨詢, 2010(6): 35-37.

[10] 范志杰. 天津開發區西區污水處理廠BOT模式可行性研究[D]. 天津: 天津大學, 2007.

Discussion on Application of DBO Mode in Medical Waste Centralized Disposal Facility

ZHANG Zheng1, REN Zhiyuan2, HOU Guiguang1, LIU Shuangliu1, WANG Jianing1
(1. China Academy for Environmental Planning, Beijing 100012; 2. Foreign Economic Cooperation Office, MEP, Beijing 100035)

The medical waste disposal industry in China is basically characterized by the coexistence of different funding sources and multiple operation modes, while BOT-based concession mode is the main mode. Due to inappropriate choice of the mode, part of the facilities encounter problems like undefined property rights and unstable operational state, limiting the sustainable development of the industry in a certain extent. DBO mode, which has been used in sewage treatment facilities in recent years, is a promising execution mode for environmental infrastructure, possessing the characteristics of consistent responsible party and relatively high operational efficiency. Comparison was carried out between DBO mode and BOT mode on ownership, responsible party and implementation period, and analysis results showed DBO mode has huge advantages in the operational phase. For medical waste disposal facilities, DBO mode can efficiently ensure operational efficiency, save fiscal expenditure, and strengthen government supervision. Meanwhile, difficulties on application of DBO mode in centralized medical waste disposal projects were predicted, including inadequate enthusiasm of government, determination of proper contractor, and uncertainties in implementation process. Corresponding suggestions were proposed to promote the application of DBO mode in centralized medical waste disposal facility, such as carrying out pilots in relatively small cities, issuing environmental infrastructure bonds, trying bundled merchants in adjacent area, etc.

medical waste; disposal facility; construction and operation; DBO mode

X323

1674-6252（2016）06-0095-04

A

10.16868/j.cnki.1674-6252.2016.06.095

全球環境基金中國醫療廢物環境可持續管理項目子項：“醫療廢物處置設施建設與運營模式研究”。

張箏（1982—），博士，工程師，主要研究方向為固體廢物污染防治與環境管理，E-mail: zhangzheng@caep.org.cn。

*責任作者： 王佳寧（1982—），博士，副研究員，主要研究方向為區域環境保護規劃，E-mail: wangjianing@caep.org.cn。