我國污染源監管業務流程研究

郝千婷，魏斌*，于淼，李詩瑤

（1. 環境保護部信息中心，北京100029；2. 清華大學，北京 100084）

我國污染源監管業務流程研究

郝千婷1,2，魏斌1*，于淼1，李詩瑤1

（1. 環境保護部信息中心，北京100029；2. 清華大學，北京 100084）

本文通過梳理我國污染源監管的歷史沿革和日益嚴峻的環境污染問題，理清我國現階段在污染源整個生命周期的不同階段由不同環境部門主導的污染源監管模式和在此模式下形成的數出多源的數據庫基本情況。從時間、空間、參與者三個角度分析該模式的缺點，針對環境統計、排污申報、排污收費等多個污染源數據庫進行分析比較，列表找出各自數據的特點。通過分析指出我國污染源管理存在的不足，主要體現在污染源信息管理碎片化、多元化，數據互通性差，難以實現交換和共享，導致環境部門數據可靠性不高，信息公開不全面，社會公信力缺失。究其根本原因是我國目前缺乏一整套統一的、緊密銜接的污染源協同監管模式以及順暢的污染源全過程管理數據流程。文章從實行排污許可證一證式管理制度、污染源企業報告制度、信息公開制度、加強違法處罰力度和完善企業環境信用等方面提出政策建議。

污染源；監管；排污許可證

引言

從20世紀70年代開始，我國針對環境污染防治做了大量工作，盡管取得了一些成果，但仍未能從根本上解決環境污染的問題。1971年以來，針對污染問題，國家先后成立了“三廢”利用領導小組，派代表出席第一屆人類環境會議，召開全國環境保護工作會議，制定我國第一部環境保護法規，直到1974年5月，國務院成立了環境保護領導小組，隨后各地的環境保護管理機構開始陸續建立，并對主要江河海域和城市逐步開展污染調查，初步掌握了全國環境污染的狀況。

面對日益嚴重的環境污染問題，1978年以后，國務院加強了以行政手段治理環境的力度，逐步建立了“預防為主、防治結合”、“誰污染誰治理”和“強化環境管理”三大環境政策體系。1979年9月13日，國務院環境保護領導小組制定并發布了《中華人民共和國環境保護法（試行草案）》，以法律形式防治環境污染和破壞，確立了環境影響評價、排污收費和“三同時”三項環境管理制度。1989年4月，我國召開第三次全國環境保護工作會議,正式推出強化環境管理的新五項制度和措施,即環境保護目標責任制、城市環境綜合整治定量考核、排污許可證制度、污染物集中控制和污染源限期治理制度。與之前的三項制度合并形成環境保護八項制度。“十五”、“十一五”期間，我國環境監管機構逐步健全，環境監測監控網絡逐步完善，環境監測預警體系初見成效，環境執法監督體系基本建立。截至2013年年底，全國共建成省、地市級污染源監控中心344個，有80 845家企業安裝了自動監控設備。2015年1月1日起，新修訂的《中華人民共和國環境保護法》將重點污染物總量控制制度和排污許可管理制度納入污染防治條例。這些政策和措施的有效實施，在一定程度上減輕了環境污染的危害，使我國在經濟發展極速前進的形勢下避免了環境狀況的過度惡化。然而我國的環境問題依然形勢嚴峻，污染源排放治理工作刻不容緩。

1 我國污染源監管狀況

1.1 我國污染源監管流程

在我國現有的污染源管理模式下，不同環境業務部門針對污染源各個階段發揮著不同的監管作用，整個污染源生命周期面臨以下幾個階段：

第一階段，首先由環評管理部門負責新建項目的審批與環境準入，確認污染源基本信息，在項目試生產和驗收時，由環境監測部門確認排污口的規范化管理，然后由環境監察部門負責核實企業每個排污口的排污因子、排放標準，再由監測部門進行監測驗收。

第二階段，由污染防治部門對污染源進行分類，確認管轄屬性，根據企業的申請（排污申報）發放排污許可證，并對排污許可證進行日常管理。

第三階段，由環境監測部門及環境監察部門對企業的日常監督進行管理，包括排污收費、限期治理、限期整改、行政處罰、污染源監測等。

根據以上階段分析，當前污染源生命周期流程如圖1所示。

圖1 污染源生命周期流程

從時間的角度，具有排污活動行為的單位建立后要經過建設項目審批、排污許可、排污申報、環境監測、環境監察、行政處罰和排污收費等各項業務管理工作。但各項業務只是在污染防治的某個階段發揮作用，其管理目標和要求并不一致，業務之間缺乏有機的聯系。

從空間的角度，目前環境保護受制于行政體系剛性的分割模式[1]。由于污染源排污的影響具有跨域的屬性，而單個地方環境管理部門不可能也沒有能力有效地跨區域治理，造成跨區域的污染事件頻發，并且跨行政區域間的污染物流轉現象較為嚴重。

從參與者的角度，我國對污染源的監管僅限于環保監督管理機構，其他職能部門如工商、銀行等還未能對污染源起到監管作用；企業本身并未以主人翁的使命感對自身排污進行嚴格把控；社會公眾由于知情不足也無法對污染源進行監管。

1.2 我國污染源數據管理現狀

由于污染源管理在不同時期由不同部門主導，針對污染源的排放量及排放行為，環保部門先后建立了環境影響評價、污染源自動監控、環境統計、排污收費、排污申報登記、監督性監測、污染源普查、信訪投訴、行政處罰等業務信息系統，各系統獨自維護其污染源信息，雖然優化了單個業務管理流程，提高了工作效率，但形成了多套數據來源、多個數據庫。

1.2.1 污染排放數據庫

（1）環境影響評價

環境影響評價共享平臺數據庫涉及全國建設項目、規劃項目、驗收項目的基本信息、生產總量及預測排放量，此外還包括大量評估報告等非結構化數據。

（2）環境統計

環境統計數據由總量部門進行維護，涉及工業污染源和生活污染源，其中工業污染主要是調查占排污總量85%以上的重點工業企業，而在生活污染方面，包括所有社會、經濟活動及公共設施的經營活動[2]。自2013年起，國控企業每季度通過網絡進行數據直報，各級環境總量控制部門通過監測數據法、產排污系數法和物料衡算法等逐級進行審核。整體來看，環境統計數據庫在生活污染源方面較為全面，工業污染源僅涉及重點工業企業，數據更新機制尚可，但受投入不足和統計方法、統計范圍及總量控制的影響，環境統計所反映的各項污染物排放多小于實際排放量[3]。

（3）排污申報登記

排污申報內容不僅包括排放污染物的種類、數量、濃度，還包括排放去向、排放地點、排放方式等，由企業自行填報并校驗后上報至環境監察機構。各級環境監察機構再結合往年排污申報數據、自動監控數據、監督監測數據、物料衡量數據、抽樣測算數據以及現場監督檢查資料來核定排放污染物的種類、數量。因此，排污申報登記能夠提供一個最原始又較為全面的排污信息庫，數據通常一年登記一次。但由于排污申報登記數據作為排污收費和排污許可的共同數據來源，不同的申報目的導致排污申報數據本身難以客觀存在[4,5]。

（4）排污收費

排污收費依據排污申報登記表，通過自動監控儀器所得數據、監督性監測數據、物料衡算數據、抽樣測算數據等對排污單位污染物排放種類和數量進行核定，將排污口排放的各種污染物量折合成為當量值，再將各種污染物的當量值合計計算排污費。但通常排污收費針對同一個排污口中污染負荷排前三位的污染物，對其他污染物的關注度并不高。由于排污收費工作受監察部門政績利益驅動、企業經濟利益驅動以及地方政府保護主義影響，經常受到人為干擾，協議收費現象較為普遍，并不能完全真實地反映企業實際排污狀況[4]。

（6）自動監控

自動監控數據的運用，把監測周期壓縮至小時、分鐘甚至秒，如實記錄各排污因子各個微小時段的濃度及流量變化，生成了龐大的基礎數據庫，經環境監察機構剔除明顯不合理數據后，可得到精確可靠的污染物排放數據。但是目前，安裝在線監測設備的主要為國控企業和造紙等重污染企業，大量使用燃煤和排放廢水的省、市、縣控企業僅占極少部分。

（6）監督性監測

監督性監測是由省-市-縣環境監測部門對國控源的人工監督監測，對企業污染點位進行采集、監測，并回到實驗室進行檢測。現行的監督性監測一般以月或季度為核算周期，個別地方甚至以年為核算周期，數據通常用來與企業報送數據進行比對，時間跨度長，數據的精確度較差。

（7）污染源普查

2007年全國第一次污染源普查形成了一個較為健全的污染源數據庫，由環境總量部門進行維護。其對象包括我國境內排放污染物的所有工業污染源、農業污染源、生活污染源和集中式污染治理設施，普查內容包括各類污染源的基本情況、主要污染物的產生和排放數量、污染治理情況等。但由于后續維護及更新機制不足，污普數據庫實用性較差。

1.2.2 企業違法數據庫

（1）010-12369環保熱線

010-12369環保熱線系統共覆蓋部本級、全國31個省份及新疆建設兵團2009—2015年的案件信息數據，數據不對外開放。

（2）環境信訪

環境信訪信息系統覆蓋了中央以及30個省份（西藏除外）、415個地市2011年以來的信訪舉報及辦理信息，數據來源于國家信訪局，本部門來信、來訪，部分12369電話舉報信息，數據不對外開放。

（3）微信平臺

為減少12369環保舉報熱線的工作人員在環境事件突發時期的工作壓力，增加環境事件舉報接報受理率，增加群眾對環保事業的關注度，2015年應急中心開通12369環保微信舉報管理平臺，數據來源于公眾互聯網舉報，服務于社會公眾和環保自身用戶。

（4）行政處罰案件辦理

環境行政處罰案件辦理信息系統共覆蓋全國31個省份及新疆建設兵團2011年起的全部行政處罰案件信息數據，數據由各級環保部門填報，服務于各級環境監察機構，不對公眾開放。表1列出了各污染源數據庫比較情況。

表1 污染源數據庫比較

2 我國污染源監管存在的不足

在我國傳統政府管理模式中，一元主體下的行政壟斷與各個部門間的行政碎片化，使得政府在面對共同公共事務中的復雜難題時顯得力不從心，尤其是解決人民群眾日益增加的環境質量訴求和環境服務產品短缺這一轉型期突出矛盾時，雖然投入巨大，效果并不盡如人意[6]。

2.1 污染源監管業務職能分散

我國監管能力的提升大都是單線業務能力的提升，只能在污染防治的某一個階段發揮作用，在整個管理體系中表現得較為獨立和分散，功能較為單一，相互之間缺乏有效的整合與銜接，在應對控制污染物總量排放、改善環境質量、防范環境風險、處置環境污染事件等方面，污染源監管各領域缺乏有效整合與聯動，跨領域集成不足，環境監測、監察與應急在系統集成、信息共享等方面無法滿足協同工作的需求，仍然是一種分散、分段的管理模式，導致整個污染控制體系未能很好地形成統一的整體，未能發揮整體功能的優勢。

2.2 缺乏統一污染源數據庫

環境保護工作的重點之一是對污染源的管理與控制，而最能直觀反映污染控制績效的指標是污染源的產排污數據。然而，由于污染源信息由多部門分頭采集、分散管理，各部門針對不同需求與政績對數據擅自更改，各自使用，數據不統一的弊端越來越嚴重，此外系統間數據庫建設的規范化、標準化程度遠遠不夠，數據互通性差，難以實現交換和共享，因此造成了污染源信息碎片化、多元化。

2.3 信息公開不全面

由于我國污染源數據多方采集，各自使用甚至擅自更改，導致環境部門數據可靠性不高，難以進行信息公開。此外，公開信息的組織不夠系統，社會公眾獲取信息不夠方便，公眾參與環境保護程度較低，從而進一步導致公信力缺失。

究其根本原因在于我國目前缺乏一整套統一的、緊密銜接的污染源協同監管模式以及順暢的污染源全過程管理數據流程。

3 政策建議

3.1 實行排污許可證一證式污染源監管

實行排污許可證一證式污染源管理制度，有效整合建設項目環評審批、“三同時”驗收、排污收費、總量控制、排污交易、限期治理等制度，將環境統計、總量減排與核算、風險源管理、違法處罰等環境管理要求全部體現在排污許可證管理中。針對不同排污單位，在排污許可證中，明確環境管理的具體要求，實施差別化、精準化管理。

3.2 實行污染源企業報告制度

實行排污單位環境報告制度，依靠排污單位自行如實申報污染物排放量。排污單位按照排污許可證的有關規定，定期自行如實申報主要污染物名稱、排放方式、排放濃度和總量、超標排放情況等內容。環保部門綜合運用污染源監督性監測數據、污染源自動監控數據，以及產排污系數、物料衡算等技術方法和手段，對排污單位申報的數據進行核實、核定，最后形成一套權威的排污單位污染物數據，用于環境統計、排污收費、總量核算以及違法處罰[7]。

3.3 加強信息公開，接受輿論監督

完善信息公開、公眾參與環境保護等基礎性制度，依法公開環境信息，完善公眾參與機制，切實保障公眾的知情權、參與權、監督權、舉報權。這不僅是為了維護社會公眾和利益相關方的知情權，以及獲取環境信息的合法權益，也為政府部門監管企業提供依據，為社會公眾監督政府和企業提供可能，督促企業履行環境義務，約束違法行為，引導企業自律。

3.4 加強環境違法處罰管理，完善企業環境信用制度

多年來，我國環境“守法成本高、違法成本低”，導致環境違法嚴重。要遏制環境違法行為，必須加大環境違法處罰的力度，完善企業環境信用制度。環保部門要與銀行、工商等部門協力合作，為誠信企業提供優良的服務和待遇，讓違法企業得到應有的懲戒，在銀行貸款、商品出口、專項資金補助、新改擴建項目環評等方面受到限制。企業不敢違法排污，從而使被動治理污染逐漸轉變為主動治理污染。

[1] 朱旭峰. 市場轉型對中國環境治理結構的影響——國家污染物減排指標的分配機制研究[J]. 中國人口·資源與環境, 2008, 18(6):80-86.

[2] 李叔君, 李明華. 社區協同治理: 生態文明建設的路徑與機制探析——以浙江安吉縣為例[J]. 前沿, 2011(8): 188-190.

[3] 環境保護部污染物排放總量控制司統計處. 改革完善環境統計管理和制度體系[J]. 環境保護, 2010(7):17-19.

[4] 鄧峰. 基于信息共享的污染源管理業務流程優化研究[D]. 大連: 大連理工大學, 2014.

[5] 丁長成. 我國排污申報登記制度研究[D]. 蘇州: 蘇州大學, 2013.

[6] 毛應淮. 淺論“三表合一”的設想[J]. 中國環境管理干部學院學報, 2004, 14(3): 71-74.

[7] 魏斌，張波，黃明祥. 信息化推進環境管理創新的思 考[J]. 環境保護，2015 (15): 38-41.

Study on the Process of Pollution Source Supervision in China

HAO Qiangting1,2, WEI Bin1*, YU Miao1, LI Shiyao1
(1. Information Center, Ministry of Environmental Protection, Beijing 100029; 2. Tsinghua University, Beijing 100084)

In this article, through combing the historical evolution of pollution sources supervision and the increasingly serious environmental pollution problems in China, the current pollution source supervision modes of different leading environmental agencies in each stages of the entire pollution life cycle, and the related multisource databases status were clarified. The disadvantage of current modes was analyzed from aspects of time, space and participant, and then the characteristics of different databases such as environmental statistics, pollution discharge declarations and charges were found out. The results showed that the deficiency of pollution source management in China mainly lies in fragmentation and diversification of sources information management, short of data interoperability and difficult to exchanging and sharing, which lead to an ineffective environmental information disclosure. The fundamental reason is that there is no uniform co-regulatory sources control mode in China. Suggestions for the pollutant discharge permit management system, pollution sources report system, information disclosure system, and strengthening the illegal punishment and improving the credit enterprise environment were put forward.

pollution source; supervision; discharge permit

X321

1674-6252（2016）06-0086-04

A

10.16868/j.cnki.1674-6252.2016.06.086

郝千婷（1986—），女，工程師，主要從事環境信息化方面研究，E-mail: haoqianting@mep.gov.cn。

*責任作者： 魏斌（1965—），男，研究員，博士，主要從事環境信息化管理研究。