我國流域省際橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制初探
——以九洲江和汀江-韓江流域?yàn)槔?/h1>
2016-02-08 12:41:10張捷傅京燕
中國環(huán)境管理 2016年6期
張捷，傅京燕
（暨南大學(xué)資源環(huán)境與可持續(xù)發(fā)展研究所，廣州 510632）
我國流域省際橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制初探
——以九洲江和汀江-韓江流域?yàn)槔?/p>
張捷*，傅京燕
（暨南大學(xué)資源環(huán)境與可持續(xù)發(fā)展研究所，廣州 510632）
橫向生態(tài)補(bǔ)償作為生態(tài)補(bǔ)償?shù)囊环N重要方式，在補(bǔ)償方式上更多地引入市場機(jī)制，更加靈活和有效。在流域橫向生態(tài)補(bǔ)償方面，2016年3月廣東分別與廣西、福建簽訂了關(guān)于九洲江、汀江-韓江的流域上下游橫向生態(tài)補(bǔ)償協(xié)議，首次構(gòu)建了跨省水環(huán)境保護(hù)的合作機(jī)制。本文通過分析廣東省與鄰省（區(qū)）的流域橫向生態(tài)補(bǔ)償案例，重點(diǎn)探討粵桂和粵閩開展流域橫向生態(tài)補(bǔ)償?shù)男问健⑻攸c(diǎn)、績效及存在的問題，認(rèn)為存在流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆苫A(chǔ)薄弱，補(bǔ)償資金的設(shè)定缺乏定量的科學(xué)依據(jù)，政策之間缺乏協(xié)調(diào)等問題，提出因地制宜地創(chuàng)設(shè)多種補(bǔ)償模式，科學(xué)制定流域橫向生態(tài)補(bǔ)償?shù)牧炕瘶?biāo)準(zhǔn)，鼓勵采用多元化的補(bǔ)償方式等建議。
橫向生態(tài)補(bǔ)償；廣東；流域
1 概念、背景與意義
1.1 流域橫向生態(tài)補(bǔ)償?shù)母拍钆c特征
生態(tài)補(bǔ)償（ecological compensation）起源于生態(tài)學(xué)理論，最初專指對自然生態(tài)的補(bǔ)償，后來轉(zhuǎn)化為一種加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)手段，國外稱之為生態(tài)服務(wù)付費(fèi)（payment for ecosystem services，PES）。生態(tài)補(bǔ)償是以促進(jìn)人與自然和諧發(fā)展為目的，通過將生態(tài)保護(hù)中的經(jīng)濟(jì)外部性內(nèi)部化，采用公共政策或市場化手段，調(diào)整生態(tài)保護(hù)者與受益者等利益相關(guān)者之間利益關(guān)系的制度安排[1]。
根據(jù)補(bǔ)償者與受償者之間的行政隸屬關(guān)系，可以將生態(tài)補(bǔ)償分為縱向生態(tài)補(bǔ)償和橫向生態(tài)補(bǔ)償兩種形式。補(bǔ)償者與受償者之間具有行政隸屬關(guān)系的為縱向生態(tài)補(bǔ)償，如中央政府對不同層級地方政府開展的生態(tài)補(bǔ)償，省級政府對本行政轄區(qū)內(nèi)市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)等開展的生態(tài)補(bǔ)償?shù)取Ｑa(bǔ)償者與受償者之間不具有行政隸屬關(guān)系的為橫向生態(tài)補(bǔ)償，如省際之間或市際之間的生態(tài)補(bǔ)償?shù)取M向生態(tài)補(bǔ)償作為生態(tài)補(bǔ)償?shù)囊环N重要方式，以保護(hù)和可持續(xù)利用生態(tài)系統(tǒng)為目的，通過采用公共政策或市場化手段，調(diào)節(jié)不具有行政隸屬關(guān)系但生態(tài)關(guān)系密切的地區(qū)間利益關(guān)系的制度安排[2]。橫向生態(tài)補(bǔ)償具有以下特點(diǎn)：
（1）橫向生態(tài)補(bǔ)償大多在生態(tài)相關(guān)性十分密切的地區(qū)之間進(jìn)行。在生態(tài)產(chǎn)品外部性的受益者（或受害者）容易辨識，補(bǔ)償方和受償方的生態(tài)利益關(guān)系十分明確的情形下，適宜于開展橫向生態(tài)補(bǔ)償；反之，在生態(tài)受益主體廣泛且難以確定時，則往往采用縱向生態(tài)補(bǔ)償[3]。
（2）橫向生態(tài)補(bǔ)償主要通過一對一的談判協(xié)商方式進(jìn)行。橫向生態(tài)補(bǔ)償屬于半市場化的補(bǔ)償方式，它建立在補(bǔ)償方和受償方平等自愿協(xié)商的基礎(chǔ)上，雙方在補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)償方式、監(jiān)管方式等方面通過談判達(dá)成協(xié)議并自主執(zhí)行協(xié)議，各自的責(zé)權(quán)利相對明晰，不存在命令-控制型的關(guān)系，在生態(tài)環(huán)境保護(hù)上具有較強(qiáng)的激勵和約束機(jī)制。
（3）具體到流域生態(tài)補(bǔ)償上，橫向生態(tài)補(bǔ)償適于在徑流較單一、涉及談判對象較少的中小流域進(jìn)行。大流域支流眾多，河流跨越許多不同行政區(qū)域，上游之上還有上游，下游之下仍有下游，錯綜復(fù)雜的利益關(guān)系使得大流域的一對一的橫向生態(tài)補(bǔ)償交易成本過高，談判很難達(dá)成協(xié)議[4]。大流域的生態(tài)補(bǔ)償除了采用縱向補(bǔ)償方式外，還可以考慮采用基于基準(zhǔn)的流域補(bǔ)償基金捆綁流域排污稅，以及水質(zhì)補(bǔ)償捆綁水量補(bǔ)償?shù)葎?chuàng)新性機(jī)制。
生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制作為我國推進(jìn)主體功能區(qū)戰(zhàn)略、保護(hù)生態(tài)環(huán)境的重要制度安排，成為實(shí)現(xiàn)綠色發(fā)展、協(xié)調(diào)發(fā)展和共享發(fā)展的長效機(jī)制[5]。黨的十八屆三中全會提出“推動地區(qū)間建立橫向生態(tài)補(bǔ)償制度”。2015年9月國務(wù)院在《生態(tài)文明體制改革總體方案》中對流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)膬?nèi)容提出了更具體的要求，其中包括水資源橫向生態(tài)補(bǔ)償和水權(quán)交易。2016年5月國務(wù)院出臺的《關(guān)于健全生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的意見》中明確提出完善對重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，推動地區(qū)間建立流域橫向生態(tài)補(bǔ)償制度，在典型流域開展橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償試點(diǎn)。上述政策脈絡(luò)體現(xiàn)出我國在生態(tài)補(bǔ)償領(lǐng)域正在逐步引入市場機(jī)制，開始嘗試建立以政府主導(dǎo)的縱向補(bǔ)償為主、以市場為基礎(chǔ)的橫向補(bǔ)償為輔的多元化的制度體系。
1.2 流域橫向生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹匾?/p>
與縱向生態(tài)補(bǔ)償相比，橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制起步較晚，但是在補(bǔ)償方式上更多地引入了市場機(jī)制，更加靈活和有效。縱向補(bǔ)償方式在解決涉及不同區(qū)域的生態(tài)補(bǔ)償上存在很大局限性：一是補(bǔ)償資金不足且不穩(wěn)定；二是缺乏激勵和約束機(jī)制。在縱向補(bǔ)償機(jī)制下，水源區(qū)容易滋生“等、靠、要”的思想，對生態(tài)保護(hù)態(tài)度消極；受水區(qū)則習(xí)慣于“搭便車”，一貫持事不關(guān)己高高掛起的態(tài)度。這與國際經(jīng)驗(yàn)形成了鮮明對比，國際上的生態(tài)補(bǔ)償案例多是在水質(zhì)良好流域的下游政府或社區(qū)推動下建立起來的。比如，紐約Catskill流域環(huán)境服務(wù)付費(fèi)的案例，由于紐約市90%的用水來源于該流域，因此紐約市政府意識到了改進(jìn)上游環(huán)境管理方式的重要性，積極推動了上下游的生態(tài)補(bǔ)償。因此，貫徹“誰受益誰補(bǔ)償、誰保護(hù)誰受償”的原則，需要在政府主導(dǎo)下加入市場化的談判機(jī)制，促進(jìn)水源區(qū)和受水區(qū)在流域生態(tài)保護(hù)上形成利益攸關(guān)的命運(yùn)共同體，實(shí)現(xiàn)全流域的和諧、有序發(fā)展。
同時，橫向生態(tài)補(bǔ)償也是兼顧經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)的機(jī)制創(chuàng)新。生態(tài)經(jīng)濟(jì)學(xué)的奠基人Daly在《穩(wěn)態(tài)經(jīng)濟(jì)學(xué)》一書中指出，資源環(huán)境政策的三大目標(biāo)分別為分配公平（equity）、配置效率（efficiency）和生態(tài)可持續(xù)性（sustainable）[6]。要使這些目標(biāo)達(dá)到合意，需要對每個目標(biāo)都制定相應(yīng)的目標(biāo)工具，包括：稅收和轉(zhuǎn)移支付以實(shí)現(xiàn)公平分配；市場供求決定的相對價格以達(dá)到配置效率；對資源使用的數(shù)量控制以實(shí)現(xiàn)生態(tài)可持續(xù)性。我國水生態(tài)補(bǔ)償已經(jīng)提出多年，但實(shí)施效果有限，難以實(shí)現(xiàn)公平和效率兩大基本目標(biāo)，其中重要原因是財(cái)力有限和補(bǔ)償機(jī)制不完善，中央政府對各級政府的轉(zhuǎn)移支付不足，無法滿足各省流域保護(hù)和治理的需求，許多流域的水質(zhì)和水量依然很難達(dá)標(biāo)，一些流域的水資源長期處于劣Ⅴ類狀態(tài)。目前迫切需要將“輸血型”的水生態(tài)補(bǔ)償模式轉(zhuǎn)變?yōu)椤霸煅汀钡难a(bǔ)償模式，創(chuàng)新生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，完善不同政策工具的機(jī)制設(shè)計(jì)，同步實(shí)現(xiàn)資源環(huán)境政策的三大目標(biāo)。
1.3 開展流域橫向生態(tài)補(bǔ)償?shù)谋尘?/p>
流域橫向生態(tài)補(bǔ)償按補(bǔ)償范圍來劃分，可分為跨省補(bǔ)償與省內(nèi)補(bǔ)償，跨省補(bǔ)償開展較少。全國首個跨省流域生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)于2012年在跨安徽、浙江兩省的新安江流域?qū)嵤?016年3月21日，財(cái)政部、環(huán)境保護(hù)部在福建省龍巖市聯(lián)合召開部分省份流域上下游橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)工作推進(jìn)會，廣東省與福建省、廣西壯族自治區(qū)分別簽署了汀江-韓江流域、九洲江流域水環(huán)境補(bǔ)償協(xié)議，這是廣東省首次與鄰省（區(qū)）簽署跨省生態(tài)補(bǔ)償協(xié)議，成為我國推進(jìn)流域橫向生態(tài)補(bǔ)償?shù)囊粋€重要進(jìn)展，同時也為泛珠三角和粵港等突破省（區(qū)）界限實(shí)現(xiàn)跨區(qū)域生態(tài)合作和污染聯(lián)防聯(lián)控提供了范例。2016年3月國務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于深化泛珠三角區(qū)域合作的指導(dǎo)意見》中提出要健全生態(tài)環(huán)境協(xié)同保護(hù)和治理機(jī)制，建立跨省區(qū)流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制，支持開展東江、西江、北江、汀江-韓江、九洲江等流域的補(bǔ)償試點(diǎn)。而這些流域的下游均為廣東。
廣東省地處中國大陸南部，省際河流總共52條，其中來自鄰省的河流44條，大部分省內(nèi)的水資源均來源于外省，上游來水的水量和水質(zhì)對廣東省的飲水安全及生活、生產(chǎn)有著重大影響。但由于珠江水系源遠(yuǎn)流長、上游繁多，多年來廣東省一直諱言生態(tài)補(bǔ)償，以避免上游各省紛至沓來，產(chǎn)生補(bǔ)不勝補(bǔ)的“羊群效應(yīng)”。近年來，隨著國家的水資源管理越來越嚴(yán)，上游各省經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展所導(dǎo)致的水環(huán)境形勢變得日益嚴(yán)峻，在生態(tài)文明建設(shè)中生態(tài)補(bǔ)償已經(jīng)成為一個重要的基礎(chǔ)性制度，廣東省作為經(jīng)濟(jì)強(qiáng)省和環(huán)境保護(hù)的領(lǐng)頭羊，對生態(tài)補(bǔ)償一味回避已經(jīng)不是辦法。在切身利益的驅(qū)使下和中央政策的指導(dǎo)下，廣東終于拋開顧慮，開始積極探索建立流域橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。本文通過分析廣東省與鄰省的流域橫向生態(tài)補(bǔ)償案例，重點(diǎn)探討粵桂和粵閩開展流域橫向生態(tài)補(bǔ)償?shù)男问健⑻攸c(diǎn)、績效及存在的問題，以期為全國其他地區(qū)推進(jìn)流域橫向生態(tài)補(bǔ)償提供一些借鑒和示范。
2 實(shí)施流域橫向生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶?shí)踐與問題
廣東省在流域生態(tài)補(bǔ)償方面進(jìn)行了各種實(shí)踐，包括省內(nèi)流域生態(tài)補(bǔ)償和跨省流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)膰L試。在縱向生態(tài)補(bǔ)償方面，廣東省設(shè)立了專項(xiàng)保護(hù)基金和對生態(tài)功能區(qū)的轉(zhuǎn)移支付制度。為解決省內(nèi)的水質(zhì)、大氣、農(nóng)村、重金屬和固體廢物等環(huán)境問題，自2012年起廣東省環(huán)保廳會同財(cái)政廳開始設(shè)立省級環(huán)保專項(xiàng)資金，重點(diǎn)支持涉及水環(huán)境綜合整治和飲用水源地保護(hù)等事項(xiàng)。2012年4月廣東省政府為推動重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)的生態(tài)環(huán)境保護(hù)，發(fā)布了《廣東省生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償辦法》，并依據(jù)“誰保護(hù)、誰得益”、“誰改善、誰得益”的原則，采用轉(zhuǎn)移支付的形式，對省內(nèi)生態(tài)功能區(qū)以及粵東西北欠發(fā)達(dá)縣區(qū)進(jìn)行基礎(chǔ)性和激勵性補(bǔ)償。在流域橫向生態(tài)補(bǔ)償方面，2016年3月廣東省分別與廣西壯族自治區(qū)、福建省簽訂了關(guān)于九洲江、汀江-韓江的流域上下游橫向生態(tài)補(bǔ)償協(xié)議，首次構(gòu)建了跨省（區(qū)）水環(huán)境保護(hù)的合作機(jī)制。
2.1 流域橫向生態(tài)補(bǔ)償?shù)木唧w情況
九洲江發(fā)源于廣西，是粵西地區(qū)雷州半島灌溉和湛江市飲水的重要來源；汀江-韓江由福建流入廣東，也直接關(guān)系到粵東地區(qū)汕頭、梅州、潮州和揭陽等地的飲水安全。近年來，九洲江和汀江-韓江的污染加劇，水質(zhì)不斷惡化，迫切需要政府積極采取行動加大對流域的治理力度，其中流域橫向生態(tài)補(bǔ)償是其中重要的治理方式。
2.1.1 粵桂九洲江橫向生態(tài)補(bǔ)償案例
九洲江發(fā)源于廣西陸川縣，經(jīng)博白縣注入廣東鶴地水庫，由廣東廉江市安鋪鎮(zhèn)入北部灣。九洲江全長168千米，總集雨面積3396平方千米；鶴地水庫是九洲江流域中游的大（Ⅰ）型水庫，水面面積共122平方千米，主體位于廉江市河唇鎮(zhèn)，部分庫區(qū)跨越廣西陸川、博白兩縣和廣東省茂名市，是湛江市最重要的飲用水源。陸川和博白兩縣以養(yǎng)豬為主的養(yǎng)殖業(yè)發(fā)達(dá)，養(yǎng)殖業(yè)產(chǎn)值在廣西排第一，全國排第七。由于流域上游地區(qū)社會經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展和庫區(qū)水源污染等因素，加上徑流量小和人口密度大，近年來鶴地水庫水質(zhì)下降明顯，富營養(yǎng)化趨勢加快，甚至出現(xiàn)劣Ⅴ類水質(zhì)，嚴(yán)重影響湛江市飲用水的水質(zhì)安全。
2014年8月，粵桂兩省（區(qū)）政府簽署了《粵桂九洲江流域跨界水環(huán)境保護(hù)合作協(xié)議》，約定2014—2017年由兩省（區(qū)）政府各出資3億元，設(shè)立粵桂九洲江流域跨省水環(huán)境保護(hù)合作資金，開展九洲江流域跨省（區(qū)）水環(huán)境合作治理。該協(xié)議要求2017年前，兩廣建立起污染聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制，保證跨省（區(qū)）界斷面水質(zhì)達(dá)到Ⅲ類水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)。協(xié)議明確了考核監(jiān)測斷面及其水質(zhì)的分年度考核目標(biāo)，為確保檢測數(shù)據(jù)的客觀性，要求水質(zhì)監(jiān)測要在國家環(huán)境監(jiān)測總站的組織下，由相關(guān)省份認(rèn)定斷面聯(lián)合監(jiān)測點(diǎn)，同時監(jiān)測數(shù)據(jù)需上報監(jiān)測總站認(rèn)定。如果考核合格，中央政府還將對廣西實(shí)行獎勵性補(bǔ)償（中央設(shè)立6億元配套補(bǔ)償資金）。
協(xié)議簽署后，廣東省于2014年8月底將補(bǔ)償資金一次性撥付給廣西，廣西將資金經(jīng)玉林市轉(zhuǎn)撥到陸川和博白，加上廣西自籌資金，第一期共籌集到8.57億元用于九洲江上中游的水環(huán)境治理。治理工作包括：①在沿河岸200米范圍內(nèi)設(shè)禁養(yǎng)區(qū)，200米到2千米范圍內(nèi)設(shè)限養(yǎng)區(qū)，禁養(yǎng)區(qū)通過補(bǔ)償共拆遷1300多家養(yǎng)殖場；②通過政府補(bǔ)貼對養(yǎng)殖場實(shí)施技術(shù)改造，采用無污水排放的新型豬圈，糞便經(jīng)過干法處理后成為袋裝有機(jī)肥，用科技手段實(shí)現(xiàn)了生態(tài)和經(jīng)濟(jì)的雙贏；③在村鎮(zhèn)建設(shè)污水處理廠；④鼓勵沿江地區(qū)加快產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型。
經(jīng)過上述治理活動，2015年九洲江跨省（區(qū)）斷面水質(zhì)連續(xù)9個月穩(wěn)定達(dá)到Ⅲ類水質(zhì)，建立在跨省（區(qū)）生態(tài)補(bǔ)償基礎(chǔ)上的流域綜合治理初見成效。
2.1.2 粵閩汀江-韓江橫向生態(tài)補(bǔ)償案例
汀江是韓江的重要一級支流，流域集雨面積11 802平方千米，河長323千米，是福建流入廣東最大的河流。汀江與石窟河（中山河）、梅潭河（含九峰溪）、象洞溪（多寶水庫上游）等其他福建主要來水河流大約占韓江流域水量的50%。近年來汀江跨省界水質(zhì)年均可達(dá)Ⅲ類標(biāo)準(zhǔn)，但隨著上游地區(qū)養(yǎng)殖業(yè)的污染，汀江的跨省（區(qū)）達(dá)標(biāo)率由2013年的100%下降至2015年的88.9%，水質(zhì)變差趨勢明顯。同時，跨閩粵省界的長潭、多寶水庫由于受上游福建的武平河（Ⅴ類）、差干河（Ⅴ類）和象洞河（劣Ⅴ類）的影響，水質(zhì)分別下降為Ⅳ類和劣Ⅴ類。
嚴(yán)峻的水質(zhì)狀況不僅影響生產(chǎn)和生活用水，還威脅到了水體生物和兩岸植物的生存。為了加快整治汀江-韓江水域，2016年3月21日，粵閩兩省（區(qū)）在福建龍巖簽訂了《關(guān)于汀江-韓江流域上下游橫向生態(tài)補(bǔ)償?shù)膮f(xié)議》，并將汀江、梅潭河、石窟河和象洞溪四條福建來水納入考核目標(biāo)，規(guī)定雙方遵循“雙向補(bǔ)償”原則，2016—2017年由兩省（區(qū)）財(cái)政每年各出資1億元進(jìn)行流域生態(tài)的專項(xiàng)整治，要求汀江和梅潭河跨省（區(qū)）斷面年均值達(dá)到Ⅲ類水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)，水質(zhì)達(dá)標(biāo)率保持在100%，波動率不得超過10%；石窟河跨界斷面年均值達(dá)到Ⅲ類，2016年水質(zhì)達(dá)標(biāo)率為50%，2017年為70%；象洞溪跨界斷面水質(zhì)達(dá)到Ⅴ類，2017年達(dá)標(biāo)率為70%。當(dāng)上游來水水質(zhì)達(dá)標(biāo)時，由下游撥付資金補(bǔ)償上游；當(dāng)上游來水水質(zhì)低于標(biāo)準(zhǔn)值時，上游需向下游進(jìn)行補(bǔ)償。為確保檢測數(shù)據(jù)的客觀性，要求水質(zhì)檢測要在國家環(huán)境監(jiān)測總站組織下，由相關(guān)省份在認(rèn)定斷面聯(lián)合監(jiān)測，檢測數(shù)據(jù)上報監(jiān)測總站認(rèn)定。
2.1.3 九洲江與汀江-韓江流域橫向生態(tài)補(bǔ)償?shù)谋容^
九洲江和汀江-韓江流域的生態(tài)補(bǔ)償協(xié)議存在許多共同之處，也存在一些差異。從共同點(diǎn)來看，主要有以下幾個方面：
第一，兩個流域的重點(diǎn)考核指標(biāo)均為pH值、高錳酸鹽指數(shù)、氨氮、總磷、五日生化需氧量5項(xiàng)水質(zhì)指標(biāo)；第二，廣東、廣西和福建在水環(huán)境補(bǔ)償考核期限內(nèi)每年均各出資1億元，用于流域水污染的防治，同時中央財(cái)政按照考核目標(biāo)對廣西和福建進(jìn)行配套補(bǔ)償；第三，跨省（區(qū)）生態(tài)補(bǔ)償協(xié)議均采用雙指標(biāo)進(jìn)行考核，即同時考核污染物濃度和水質(zhì)達(dá)標(biāo)率。
比較九洲江和汀江-韓江流域的生態(tài)補(bǔ)償協(xié)定，發(fā)現(xiàn)兩者存在以下幾點(diǎn)差異：
一是考核期限的差異。九洲江流域的水環(huán)境補(bǔ)償考核期限暫定為2015—2017年，而汀江-韓江流域水環(huán)境補(bǔ)償考核期限暫定為2016—2017年。二是考核目標(biāo)的差異。九洲江流域要求跨省（區(qū)）界斷面年均值達(dá)到Ⅲ類水質(zhì)，其中2015年、2016年、2017年水質(zhì)達(dá)標(biāo)率分別達(dá)到60%、80%、100%；汀江-韓江流域中汀江和梅潭河2016年和2017年達(dá)到Ⅲ類水質(zhì)，其水質(zhì)達(dá)標(biāo)率為100%；石窟河跨界斷面年均值達(dá)到Ⅲ類水質(zhì)，2016年水質(zhì)達(dá)標(biāo)率為50%，2017年為70%；象洞溪跨界斷面水質(zhì)達(dá)到Ⅴ類，2017年達(dá)標(biāo)率為70%。三是補(bǔ)償原則的差異。汀江-韓江流域生態(tài)補(bǔ)償協(xié)定實(shí)施“雙向補(bǔ)償”原則，即上游水質(zhì)穩(wěn)定達(dá)標(biāo)由下游撥付資金補(bǔ)償上游，若上游水質(zhì)惡化由上游賠償下游，汀江達(dá)標(biāo)廣東需要補(bǔ)償福建，梅潭河不達(dá)標(biāo)則福建需要補(bǔ)償廣東，而在九洲江流域生態(tài)補(bǔ)償協(xié)定中沒有對上游水質(zhì)不達(dá)標(biāo)時廣西對廣東進(jìn)行補(bǔ)償?shù)囊?guī)定，僅有廣東單方面對廣西進(jìn)行資金補(bǔ)償?shù)臈l款。
2.2 跨省流域生態(tài)補(bǔ)償存在的問題
廣東省在全國較早探索建立跨省流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，為其他地區(qū)開展此項(xiàng)工作提供了一定借鑒，上述兩個補(bǔ)償案例在補(bǔ)償方式上更多地引入了市場機(jī)制：①補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的博弈談判。在粵桂九洲江補(bǔ)償案例和粵閩汀江-韓江補(bǔ)償案例中，都經(jīng)過了雙方政府的博弈過程，對于補(bǔ)償資金、水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)和補(bǔ)償機(jī)制的確定都經(jīng)歷了多次談判和協(xié)商，體現(xiàn)出一定的靈活性，使得補(bǔ)償協(xié)議更貼近現(xiàn)實(shí)，增加了補(bǔ)償機(jī)制的可操作性。②靈活的水質(zhì)考核目標(biāo)。跨省（區(qū)）生態(tài)補(bǔ)償協(xié)議均采用雙指標(biāo)進(jìn)行考核，即同時考核污染物濃度和水質(zhì)達(dá)標(biāo)率，解決了傳統(tǒng)補(bǔ)償機(jī)制中可能出現(xiàn)的水質(zhì)性缺水的問題。在汀江-韓江流域補(bǔ)償案例中，要求汀江和梅潭河2016年和2017年達(dá)到Ⅲ類水質(zhì)，其水質(zhì)達(dá)標(biāo)率為100%，考慮到水質(zhì)會受到季節(jié)、天氣等因素的影響，允許水質(zhì)達(dá)標(biāo)率有±10%的波動；而對其他幾條水質(zhì)較差的支流則采用了達(dá)標(biāo)率逐年遞增的規(guī)定，達(dá)標(biāo)率采用達(dá)標(biāo)水質(zhì)乘以水量占斷面總水量比率的計(jì)算方法，體現(xiàn)出水質(zhì)與水量相結(jié)合的原則。③補(bǔ)償機(jī)制的優(yōu)化。比起“單向補(bǔ)償”，“雙向補(bǔ)償”的責(zé)權(quán)利更加對稱，具有更強(qiáng)的激勵和約束機(jī)制，對于上游地區(qū)的環(huán)境治理會產(chǎn)生更大的鞭策作用。在汀江-韓江流域生態(tài)補(bǔ)償中實(shí)施雙向補(bǔ)償原則，即上游水質(zhì)穩(wěn)定達(dá)標(biāo)由下游撥付資金補(bǔ)償上游，若上游水質(zhì)惡化由上游賠償下游。無疑，雙向補(bǔ)償原則對作為下游的廣東有利，但上游地區(qū)是否接受這一原則，則要視上游地區(qū)治理水環(huán)境的能力和底氣而言。
上述跨省（區(qū)）流域生態(tài)補(bǔ)償協(xié)議仍然存在一些問題。流域橫向生態(tài)補(bǔ)償在國內(nèi)起步較晚，目前只能借鑒已有的國內(nèi)外試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)。在立法方面，國家層面缺乏具有強(qiáng)制約束力的法律法規(guī)支撐，流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆苫A(chǔ)薄弱。各個地區(qū)在開展流域生態(tài)補(bǔ)償時缺乏統(tǒng)一的指導(dǎo)原則和法律保障，協(xié)議的執(zhí)行也缺乏規(guī)范的管理。因此，上述廣東與鄰省（區(qū)）的橫向生態(tài)補(bǔ)償協(xié)議期限均很短（到2017年），帶有濃厚的走一步看一步的色彩，缺乏長期、穩(wěn)定的預(yù)期。補(bǔ)償雙方形成以互信為基礎(chǔ)的協(xié)同意識也需要假以時日。
2.2.1 流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆苫A(chǔ)薄弱，缺乏具體的實(shí)施方案和細(xì)則
流域橫向生態(tài)補(bǔ)償在國內(nèi)起步較晚，目前只能借鑒已有的國外和國內(nèi)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)。在立法方面，國家層面缺乏具有強(qiáng)制約束力的法律法規(guī)支撐，沒有制定統(tǒng)一的流域生態(tài)補(bǔ)償政策，流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆苫A(chǔ)薄弱。另外，各個地區(qū)在開展流域生態(tài)補(bǔ)償時缺乏國家統(tǒng)一的規(guī)劃和方針，國家層面未建立起指導(dǎo)性的實(shí)施方案和細(xì)則，缺乏規(guī)范的管理，各省市只能借鑒現(xiàn)有的試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行摸索；已經(jīng)建立的橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制處于初期探索階段，缺乏長效性和穩(wěn)定性；補(bǔ)償雙方還沒有形成整體的合力意識，一些上下游省份考慮局部的、片面的自身利益，從而加大了工作協(xié)調(diào)的難度。
2.2.2 補(bǔ)償資金的設(shè)定既缺乏定量的科學(xué)依據(jù)，又缺少市場機(jī)制
國外確定流域生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的方法主要有支付意愿法、機(jī)會成本法、收入損失法以及測算生態(tài)服務(wù)價值等方法，但是采用不同方法得到的結(jié)果存在較大的差異，使得生態(tài)補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)量化難度較高，有些標(biāo)準(zhǔn)缺乏可操作性[7]。九洲江和汀江-韓江流域生態(tài)補(bǔ)償資金的設(shè)立標(biāo)準(zhǔn)主要根據(jù)水質(zhì)改善效果、補(bǔ)償主體的財(cái)力、其他省份的生態(tài)補(bǔ)償情況以及國家建議來確定。補(bǔ)償協(xié)議的談判主要是省級政府的友好協(xié)商，最后由省級地方主官拍板決定，相關(guān)地域政府及行政管理部門既沒有提供科學(xué)的計(jì)算方法和充分的技術(shù)論證，也沒有深入?yún)⑴c談判。亦即，這兩個補(bǔ)償協(xié)議的定價機(jī)制和重要條款基本上采用的是行政主導(dǎo)手段，缺乏科學(xué)論證和市場化的“討價還價”過程，而且協(xié)議對一些重要的具體問題語焉不詳。例如，對2017年以后補(bǔ)償協(xié)議是否延續(xù)，如何延續(xù)等問題，協(xié)議未做任何規(guī)定，這些都可能影響補(bǔ)償機(jī)制的長期效應(yīng)和穩(wěn)定性。
2.2.3 上下游責(zé)任不對等，未全部實(shí)施雙向補(bǔ)償規(guī)則
流域生態(tài)補(bǔ)償以跨界斷面的水質(zhì)水量作為基準(zhǔn)，以水質(zhì)指標(biāo)的改善作為主要依據(jù)。如果上游按照協(xié)議達(dá)到水質(zhì)水量標(biāo)準(zhǔn)，下游需要對其進(jìn)行補(bǔ)償；如果上游破壞水質(zhì)影響下游的用水安全，其也應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任（對下游進(jìn)行補(bǔ)償）。對比九洲江和汀江-韓江流域的橫向生態(tài)補(bǔ)償協(xié)定，發(fā)現(xiàn)兩個協(xié)定并未全部實(shí)施上述的雙向補(bǔ)償原則。廣西與廣東在簽訂生態(tài)補(bǔ)償協(xié)定時，對廣西未達(dá)到水量水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)沒有做出相應(yīng)的規(guī)定，出現(xiàn)了上下游責(zé)任不對等的情況。主要原因是因?yàn)榫胖藿奈廴颈容^嚴(yán)重，生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹饕繕?biāo)是改善已經(jīng)惡化的水質(zhì)，而非保持一個較高的水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)，對于后者廣西缺乏信心。據(jù)作者的調(diào)查，如果選擇水質(zhì)較好的西江流域，廣西就愿意接受雙向補(bǔ)償協(xié)議。
2.2.4 資金監(jiān)管不到位，未啟用資金用途管理機(jī)制
在補(bǔ)償考核期間，廣東每年撥付1億元作為上游的生態(tài)保護(hù)資金，這部分資金直接劃撥到廣西和福建，用于改善上游地區(qū)的水環(huán)境。但在上游地區(qū)補(bǔ)償資金的使用上，雙方并未建立專門的監(jiān)管機(jī)構(gòu)或者實(shí)施資金用途管理機(jī)制。廣東省作為補(bǔ)償主體，注重的是考核目標(biāo)的完成情況，與上游共同對國控監(jiān)測斷面實(shí)施水質(zhì)水量的聯(lián)合監(jiān)測，缺乏對資金使用的有效管理，資金使用的透明度不高。
2.2.5 政策之間缺乏協(xié)調(diào)，數(shù)據(jù)沒有實(shí)現(xiàn)共享
目前水資源管理的三條紅線中，納污總量由水利部門負(fù)責(zé)，但企業(yè)的排污總量由環(huán)保部門負(fù)責(zé)，入海的排污口設(shè)置由水利廳批，雖然兩個部門都有排污數(shù)據(jù)，但由于缺乏溝通機(jī)制，所以沒有實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)的共享，造成納污總量與排污總量之間并沒有很好地銜接。
3 推進(jìn)流域橫向生態(tài)補(bǔ)償?shù)恼呓ㄗh
“誰受益、誰補(bǔ)償”和“誰污染、誰治理”的生態(tài)補(bǔ)償原則，即上游的發(fā)展權(quán)與下游的環(huán)境權(quán)之間，在涉及具體補(bǔ)償協(xié)議時仍然存在諸多矛盾。從廣東省九洲江和汀江-韓江橫向生態(tài)補(bǔ)償?shù)那闆r可以看出，流域范圍的橫向生態(tài)補(bǔ)償還存在法律法規(guī)體系不完善、定價機(jī)制不科學(xué)、補(bǔ)償原則有失公平等問題。針對這些問題，本文提出以下政策建議。
3.1 盡快完善有關(guān)流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆煞ㄒ?guī)
無論在國家層面還是在地方立法層面，目前還沒有權(quán)威的法律文件來規(guī)范生態(tài)補(bǔ)償。許多生態(tài)補(bǔ)償?shù)囊?guī)定均以辦法、通知的形式出現(xiàn)，缺乏具有可操作性的工作指南，法律基礎(chǔ)薄弱。由于跨行政區(qū)的生態(tài)補(bǔ)償利益關(guān)系復(fù)雜，技術(shù)難度大，條塊之間存在著各種矛盾，如果缺乏統(tǒng)一的法律法規(guī)，就只能依靠中央政府的壓力和地方政府的政治意愿去推進(jìn)，這容易導(dǎo)致流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)倪M(jìn)程停滯不前。在中國目前的體制下，為了順利推進(jìn)流域橫向生態(tài)補(bǔ)償，需要國家層面出臺更具約束力的法律文件。流域管理部門應(yīng)就有效加強(qiáng)流域水質(zhì)保護(hù)組織制定相關(guān)的工作指南，并明確規(guī)定跨省（區(qū)）斷面水質(zhì)目標(biāo)、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、資金使用范圍、支付體系等內(nèi)容，明晰上下游之間的權(quán)利和義務(wù)。同時，根據(jù)貴州等省的經(jīng)驗(yàn)，建立流域保護(hù)的河長制，由當(dāng)?shù)氐囊话咽謸?dān)任河長，做到每條河、每個河段、每米河道都有責(zé)任人。強(qiáng)化水資源保護(hù)、水域岸線管理、水污染防治、水環(huán)境治理等工作屬地責(zé)任，健全河湖執(zhí)法體系，完善河湖管護(hù)標(biāo)準(zhǔn)體系和監(jiān)督考核機(jī)制。
3.2 明確利益相關(guān)者的權(quán)利與責(zé)任，因地制宜創(chuàng)設(shè)多種補(bǔ)償模式
對于流經(jīng)兩個省份的河流，可以建立雙向的補(bǔ)償機(jī)制。上下游根據(jù)協(xié)議的水質(zhì)指標(biāo)分配補(bǔ)償資金，堅(jiān)持權(quán)利與責(zé)任對等的原則，使上游地區(qū)同時獲得保護(hù)環(huán)境的激勵和約束。亦即下游地區(qū)可以根據(jù)上游對水環(huán)境的保護(hù)情況做出補(bǔ)償或者懲罰，當(dāng)上游來水達(dá)標(biāo)時，下游給予上游補(bǔ)償，即發(fā)展權(quán)優(yōu)先；當(dāng)水質(zhì)和水量不達(dá)標(biāo)時，上游亦須補(bǔ)償下游，即環(huán)境權(quán)優(yōu)先。
對于流經(jīng)多個省份的大江大河，流域各地區(qū)政府可以共同組建生態(tài)補(bǔ)償基金，委托第三方進(jìn)行管理。借鑒排污權(quán)和碳排放權(quán)配額的基準(zhǔn)分配方法，以生態(tài)保護(hù)投入成本法（選擇某一個地區(qū)某一個年份）作為排污權(quán)的影子價格，采用生態(tài)保護(hù)效益與水質(zhì)水量耦合模型測算綜合補(bǔ)償系數(shù)。基于各跨省（區(qū)）斷面的水質(zhì)水量數(shù)據(jù)信息、污染物治理成本、治理目標(biāo)等信息，參考國家水功能區(qū)對河流的水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算出補(bǔ)償基準(zhǔn)，如果排污量超標(biāo)，水質(zhì)水量綜合系數(shù)劣于基準(zhǔn)系數(shù)，則按照其差距向基金支付相應(yīng)的補(bǔ)償金額；相反，如果生態(tài)治理投入大，排污量少，產(chǎn)水量多，水質(zhì)水量綜合系數(shù)優(yōu)于基準(zhǔn)系數(shù)，則依據(jù)系數(shù)差額從基金中獲得相應(yīng)補(bǔ)償。這種基于共同基準(zhǔn)的、獎罰并舉的綜合補(bǔ)償機(jī)制既可以避免由兩兩相對的博弈過程所產(chǎn)生的高昂交易成本，以及繁復(fù)的互為上下游的補(bǔ)償基金的計(jì)算，而且化解了上游發(fā)展權(quán)與下游環(huán)境權(quán)之間的沖突，構(gòu)建了一種正負(fù)外部性可以同時實(shí)現(xiàn)內(nèi)部化的激勵相容機(jī)制。對于兩個省份共同擁有的界河，可按流域面積共享生態(tài)補(bǔ)償基金，只要控制斷面檢測技術(shù)可靠，也可引入基于基準(zhǔn)的獎罰并行補(bǔ)償機(jī)制。
從博弈論視角來看，單向補(bǔ)償和雙向補(bǔ)償是一對一博弈，適用于中小流域；基于基準(zhǔn)的基金獎勵加懲罰屬于多對多博弈，適用于大流域；水權(quán)加排污權(quán)（水量加水質(zhì)）的聯(lián)動補(bǔ)償屬于正外部性產(chǎn)品和負(fù)外部性產(chǎn)品的聯(lián)合博弈[8]，適用于污染嚴(yán)重或者缺水嚴(yán)重或者二者兼具的流域。總之，橫向生態(tài)補(bǔ)償不存在一個“一刀切”的最佳模式，需要因地制宜和因物制宜。
3.3 科學(xué)制定流域橫向生態(tài)補(bǔ)償?shù)牧炕瘶?biāo)準(zhǔn)，鼓勵采用多元化的補(bǔ)償方式
流域生態(tài)補(bǔ)償存在難以量化水資源生態(tài)價值的技術(shù)難題，雙方在不存在國控監(jiān)測點(diǎn)的河流設(shè)置監(jiān)測點(diǎn)時，對斷面地點(diǎn)和數(shù)量的選擇也容易引起爭議。因此需要建立一套雙方統(tǒng)一認(rèn)可的生態(tài)價值評估方法，完善跨省（區(qū)）流域斷面水環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)，合理確定生態(tài)補(bǔ)償?shù)馁Y金標(biāo)準(zhǔn)[9]。另外，除了貨幣補(bǔ)償以外，還應(yīng)鼓勵保護(hù)生態(tài)地區(qū)與受益地區(qū)通過實(shí)物補(bǔ)償（如在用水指標(biāo)分配中“以水補(bǔ)水”加水權(quán)交易）、對口協(xié)作、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、人才培訓(xùn)、共建園區(qū)等方式建立多元化的橫向補(bǔ)償關(guān)系。上下游之間的貨幣補(bǔ)償只是橫向生態(tài)補(bǔ)償?shù)囊环N重要方式，但不是全部，要發(fā)揮貨幣補(bǔ)償?shù)囊I(lǐng)作用，引入水權(quán)交易、排污權(quán)交易和異地開發(fā)等市場化的補(bǔ)償方式，建立多層次、多元化的生態(tài)補(bǔ)償體系。
3.4 完善部門及區(qū)域間的協(xié)同管理體制，形成分工合作的聯(lián)防聯(lián)治機(jī)制
目前流域內(nèi)各地區(qū)、各部門之間的協(xié)作機(jī)制不健全，不同地區(qū)、部門缺乏有效的溝通和配合，在管理實(shí)踐中不同程度地存在規(guī)劃、監(jiān)管不協(xié)調(diào)的問題，這不僅造成人力、物力和財(cái)力的極大浪費(fèi)，同時也導(dǎo)致水資源保護(hù)與水污染防治工作的不同環(huán)節(jié)銜接不緊，使工作成效大打折扣。今后可以考慮建立專門的流域生態(tài)補(bǔ)償管理機(jī)構(gòu)進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃，統(tǒng)一推進(jìn)全流域的生態(tài)補(bǔ)償和環(huán)境治理，建立聯(lián)合監(jiān)測、聯(lián)合執(zhí)法、應(yīng)急聯(lián)動等機(jī)制，促進(jìn)流域各地區(qū)建立互利共贏的利益共同體[10]。加強(qiáng)跨區(qū)域跨部門水質(zhì)信息溝通，構(gòu)建流域上下游水量水質(zhì)綜合監(jiān)管系統(tǒng)、水環(huán)境綜合預(yù)警系統(tǒng)，建立上下游聯(lián)合交叉執(zhí)法和突發(fā)性污染事故的水量水質(zhì)綜合調(diào)度機(jī)制。
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Study on the Interprovincial Horizontal Ecological Service Payment of Basin—the case of Guangdong Province
ZHANG Jie*, FU Jingyan
(Institute of Resource, Environment and Sustainable Development Research, Jinan University, Guangzhou 510632)
As an important means of ecological service payment, horizontal ecological service payment introduces more of the market mechanism and is more flexible and efficiency. In March 2016, Guangdong province signed the horizontal ecological service payment agreement with the upstream province as Guangxi and Fujian respectively, which is the first interprovincial cooperation mechanism of water environmental protection. Taking the case of horizontal ecological service payment between Guangdong and its neighbor province, this paper focused on the forms, charasteristics, performance and problems of ecoloigcal compensation. And found that lack of law foundations and scientific base of payment fund as well as the harmonization of policies are the key problems. The suggestion is to create multi-level payment modes and means, scientifically set the payment fund and encourage etc.
horizontal ecological service payment; Guangdong; basin
X196
1674-6252（2016）06-0019-06
A
10.16868/j.cnki.1674-6252.2016.06.019
國家社會科學(xué)重大項(xiàng)目“我國重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)市場化生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制研究”（15ZDA054）。
*責(zé)任作者： 張捷（1953—），男，暨南大學(xué)資源環(huán)境與可持續(xù)發(fā)展研究所所長，教授，博士，博士生導(dǎo)師，主要研究領(lǐng)域?yàn)樯鷳B(tài)補(bǔ)償與可持續(xù)發(fā)展，E-mail：tzjie@jnu.edu.cn。
傅京燕（1973—），暨南大學(xué)資源環(huán)境與可持續(xù)發(fā)展研究所副所長，教授，博士，博士生導(dǎo)師，研究方向?yàn)槭袌龌h(huán)境政策工具，E-mail: fuan2@163.com。
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張捷，傅京燕
（暨南大學(xué)資源環(huán)境與可持續(xù)發(fā)展研究所，廣州 510632）
我國流域省際橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制初探
——以九洲江和汀江-韓江流域?yàn)槔?/p>
張捷*，傅京燕
（暨南大學(xué)資源環(huán)境與可持續(xù)發(fā)展研究所，廣州 510632）
橫向生態(tài)補(bǔ)償作為生態(tài)補(bǔ)償?shù)囊环N重要方式，在補(bǔ)償方式上更多地引入市場機(jī)制，更加靈活和有效。在流域橫向生態(tài)補(bǔ)償方面，2016年3月廣東分別與廣西、福建簽訂了關(guān)于九洲江、汀江-韓江的流域上下游橫向生態(tài)補(bǔ)償協(xié)議，首次構(gòu)建了跨省水環(huán)境保護(hù)的合作機(jī)制。本文通過分析廣東省與鄰省（區(qū)）的流域橫向生態(tài)補(bǔ)償案例，重點(diǎn)探討粵桂和粵閩開展流域橫向生態(tài)補(bǔ)償?shù)男问健⑻攸c(diǎn)、績效及存在的問題，認(rèn)為存在流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆苫A(chǔ)薄弱，補(bǔ)償資金的設(shè)定缺乏定量的科學(xué)依據(jù)，政策之間缺乏協(xié)調(diào)等問題，提出因地制宜地創(chuàng)設(shè)多種補(bǔ)償模式，科學(xué)制定流域橫向生態(tài)補(bǔ)償?shù)牧炕瘶?biāo)準(zhǔn)，鼓勵采用多元化的補(bǔ)償方式等建議。
橫向生態(tài)補(bǔ)償；廣東；流域
1 概念、背景與意義
1.1 流域橫向生態(tài)補(bǔ)償?shù)母拍钆c特征
生態(tài)補(bǔ)償（ecological compensation）起源于生態(tài)學(xué)理論，最初專指對自然生態(tài)的補(bǔ)償，后來轉(zhuǎn)化為一種加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)手段，國外稱之為生態(tài)服務(wù)付費(fèi)（payment for ecosystem services，PES）。生態(tài)補(bǔ)償是以促進(jìn)人與自然和諧發(fā)展為目的，通過將生態(tài)保護(hù)中的經(jīng)濟(jì)外部性內(nèi)部化，采用公共政策或市場化手段，調(diào)整生態(tài)保護(hù)者與受益者等利益相關(guān)者之間利益關(guān)系的制度安排[1]。
根據(jù)補(bǔ)償者與受償者之間的行政隸屬關(guān)系，可以將生態(tài)補(bǔ)償分為縱向生態(tài)補(bǔ)償和橫向生態(tài)補(bǔ)償兩種形式。補(bǔ)償者與受償者之間具有行政隸屬關(guān)系的為縱向生態(tài)補(bǔ)償，如中央政府對不同層級地方政府開展的生態(tài)補(bǔ)償，省級政府對本行政轄區(qū)內(nèi)市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)等開展的生態(tài)補(bǔ)償?shù)取Ｑa(bǔ)償者與受償者之間不具有行政隸屬關(guān)系的為橫向生態(tài)補(bǔ)償，如省際之間或市際之間的生態(tài)補(bǔ)償?shù)取M向生態(tài)補(bǔ)償作為生態(tài)補(bǔ)償?shù)囊环N重要方式，以保護(hù)和可持續(xù)利用生態(tài)系統(tǒng)為目的，通過采用公共政策或市場化手段，調(diào)節(jié)不具有行政隸屬關(guān)系但生態(tài)關(guān)系密切的地區(qū)間利益關(guān)系的制度安排[2]。橫向生態(tài)補(bǔ)償具有以下特點(diǎn)：
（1）橫向生態(tài)補(bǔ)償大多在生態(tài)相關(guān)性十分密切的地區(qū)之間進(jìn)行。在生態(tài)產(chǎn)品外部性的受益者（或受害者）容易辨識，補(bǔ)償方和受償方的生態(tài)利益關(guān)系十分明確的情形下，適宜于開展橫向生態(tài)補(bǔ)償；反之，在生態(tài)受益主體廣泛且難以確定時，則往往采用縱向生態(tài)補(bǔ)償[3]。
（2）橫向生態(tài)補(bǔ)償主要通過一對一的談判協(xié)商方式進(jìn)行。橫向生態(tài)補(bǔ)償屬于半市場化的補(bǔ)償方式，它建立在補(bǔ)償方和受償方平等自愿協(xié)商的基礎(chǔ)上，雙方在補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)償方式、監(jiān)管方式等方面通過談判達(dá)成協(xié)議并自主執(zhí)行協(xié)議，各自的責(zé)權(quán)利相對明晰，不存在命令-控制型的關(guān)系，在生態(tài)環(huán)境保護(hù)上具有較強(qiáng)的激勵和約束機(jī)制。
（3）具體到流域生態(tài)補(bǔ)償上，橫向生態(tài)補(bǔ)償適于在徑流較單一、涉及談判對象較少的中小流域進(jìn)行。大流域支流眾多，河流跨越許多不同行政區(qū)域，上游之上還有上游，下游之下仍有下游，錯綜復(fù)雜的利益關(guān)系使得大流域的一對一的橫向生態(tài)補(bǔ)償交易成本過高，談判很難達(dá)成協(xié)議[4]。大流域的生態(tài)補(bǔ)償除了采用縱向補(bǔ)償方式外，還可以考慮采用基于基準(zhǔn)的流域補(bǔ)償基金捆綁流域排污稅，以及水質(zhì)補(bǔ)償捆綁水量補(bǔ)償?shù)葎?chuàng)新性機(jī)制。
生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制作為我國推進(jìn)主體功能區(qū)戰(zhàn)略、保護(hù)生態(tài)環(huán)境的重要制度安排，成為實(shí)現(xiàn)綠色發(fā)展、協(xié)調(diào)發(fā)展和共享發(fā)展的長效機(jī)制[5]。黨的十八屆三中全會提出“推動地區(qū)間建立橫向生態(tài)補(bǔ)償制度”。2015年9月國務(wù)院在《生態(tài)文明體制改革總體方案》中對流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)膬?nèi)容提出了更具體的要求，其中包括水資源橫向生態(tài)補(bǔ)償和水權(quán)交易。2016年5月國務(wù)院出臺的《關(guān)于健全生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的意見》中明確提出完善對重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，推動地區(qū)間建立流域橫向生態(tài)補(bǔ)償制度，在典型流域開展橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償試點(diǎn)。上述政策脈絡(luò)體現(xiàn)出我國在生態(tài)補(bǔ)償領(lǐng)域正在逐步引入市場機(jī)制，開始嘗試建立以政府主導(dǎo)的縱向補(bǔ)償為主、以市場為基礎(chǔ)的橫向補(bǔ)償為輔的多元化的制度體系。
1.2 流域橫向生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹匾?/p>
與縱向生態(tài)補(bǔ)償相比，橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制起步較晚，但是在補(bǔ)償方式上更多地引入了市場機(jī)制，更加靈活和有效。縱向補(bǔ)償方式在解決涉及不同區(qū)域的生態(tài)補(bǔ)償上存在很大局限性：一是補(bǔ)償資金不足且不穩(wěn)定；二是缺乏激勵和約束機(jī)制。在縱向補(bǔ)償機(jī)制下，水源區(qū)容易滋生“等、靠、要”的思想，對生態(tài)保護(hù)態(tài)度消極；受水區(qū)則習(xí)慣于“搭便車”，一貫持事不關(guān)己高高掛起的態(tài)度。這與國際經(jīng)驗(yàn)形成了鮮明對比，國際上的生態(tài)補(bǔ)償案例多是在水質(zhì)良好流域的下游政府或社區(qū)推動下建立起來的。比如，紐約Catskill流域環(huán)境服務(wù)付費(fèi)的案例，由于紐約市90%的用水來源于該流域，因此紐約市政府意識到了改進(jìn)上游環(huán)境管理方式的重要性，積極推動了上下游的生態(tài)補(bǔ)償。因此，貫徹“誰受益誰補(bǔ)償、誰保護(hù)誰受償”的原則，需要在政府主導(dǎo)下加入市場化的談判機(jī)制，促進(jìn)水源區(qū)和受水區(qū)在流域生態(tài)保護(hù)上形成利益攸關(guān)的命運(yùn)共同體，實(shí)現(xiàn)全流域的和諧、有序發(fā)展。
同時，橫向生態(tài)補(bǔ)償也是兼顧經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)的機(jī)制創(chuàng)新。生態(tài)經(jīng)濟(jì)學(xué)的奠基人Daly在《穩(wěn)態(tài)經(jīng)濟(jì)學(xué)》一書中指出，資源環(huán)境政策的三大目標(biāo)分別為分配公平（equity）、配置效率（efficiency）和生態(tài)可持續(xù)性（sustainable）[6]。要使這些目標(biāo)達(dá)到合意，需要對每個目標(biāo)都制定相應(yīng)的目標(biāo)工具，包括：稅收和轉(zhuǎn)移支付以實(shí)現(xiàn)公平分配；市場供求決定的相對價格以達(dá)到配置效率；對資源使用的數(shù)量控制以實(shí)現(xiàn)生態(tài)可持續(xù)性。我國水生態(tài)補(bǔ)償已經(jīng)提出多年，但實(shí)施效果有限，難以實(shí)現(xiàn)公平和效率兩大基本目標(biāo)，其中重要原因是財(cái)力有限和補(bǔ)償機(jī)制不完善，中央政府對各級政府的轉(zhuǎn)移支付不足，無法滿足各省流域保護(hù)和治理的需求，許多流域的水質(zhì)和水量依然很難達(dá)標(biāo)，一些流域的水資源長期處于劣Ⅴ類狀態(tài)。目前迫切需要將“輸血型”的水生態(tài)補(bǔ)償模式轉(zhuǎn)變?yōu)椤霸煅汀钡难a(bǔ)償模式，創(chuàng)新生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，完善不同政策工具的機(jī)制設(shè)計(jì)，同步實(shí)現(xiàn)資源環(huán)境政策的三大目標(biāo)。
1.3 開展流域橫向生態(tài)補(bǔ)償?shù)谋尘?/p>
流域橫向生態(tài)補(bǔ)償按補(bǔ)償范圍來劃分，可分為跨省補(bǔ)償與省內(nèi)補(bǔ)償，跨省補(bǔ)償開展較少。全國首個跨省流域生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)于2012年在跨安徽、浙江兩省的新安江流域?qū)嵤?016年3月21日，財(cái)政部、環(huán)境保護(hù)部在福建省龍巖市聯(lián)合召開部分省份流域上下游橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)工作推進(jìn)會，廣東省與福建省、廣西壯族自治區(qū)分別簽署了汀江-韓江流域、九洲江流域水環(huán)境補(bǔ)償協(xié)議，這是廣東省首次與鄰省（區(qū)）簽署跨省生態(tài)補(bǔ)償協(xié)議，成為我國推進(jìn)流域橫向生態(tài)補(bǔ)償?shù)囊粋€重要進(jìn)展，同時也為泛珠三角和粵港等突破省（區(qū)）界限實(shí)現(xiàn)跨區(qū)域生態(tài)合作和污染聯(lián)防聯(lián)控提供了范例。2016年3月國務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于深化泛珠三角區(qū)域合作的指導(dǎo)意見》中提出要健全生態(tài)環(huán)境協(xié)同保護(hù)和治理機(jī)制，建立跨省區(qū)流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制，支持開展東江、西江、北江、汀江-韓江、九洲江等流域的補(bǔ)償試點(diǎn)。而這些流域的下游均為廣東。
廣東省地處中國大陸南部，省際河流總共52條，其中來自鄰省的河流44條，大部分省內(nèi)的水資源均來源于外省，上游來水的水量和水質(zhì)對廣東省的飲水安全及生活、生產(chǎn)有著重大影響。但由于珠江水系源遠(yuǎn)流長、上游繁多，多年來廣東省一直諱言生態(tài)補(bǔ)償，以避免上游各省紛至沓來，產(chǎn)生補(bǔ)不勝補(bǔ)的“羊群效應(yīng)”。近年來，隨著國家的水資源管理越來越嚴(yán)，上游各省經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展所導(dǎo)致的水環(huán)境形勢變得日益嚴(yán)峻，在生態(tài)文明建設(shè)中生態(tài)補(bǔ)償已經(jīng)成為一個重要的基礎(chǔ)性制度，廣東省作為經(jīng)濟(jì)強(qiáng)省和環(huán)境保護(hù)的領(lǐng)頭羊，對生態(tài)補(bǔ)償一味回避已經(jīng)不是辦法。在切身利益的驅(qū)使下和中央政策的指導(dǎo)下，廣東終于拋開顧慮，開始積極探索建立流域橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。本文通過分析廣東省與鄰省的流域橫向生態(tài)補(bǔ)償案例，重點(diǎn)探討粵桂和粵閩開展流域橫向生態(tài)補(bǔ)償?shù)男问健⑻攸c(diǎn)、績效及存在的問題，以期為全國其他地區(qū)推進(jìn)流域橫向生態(tài)補(bǔ)償提供一些借鑒和示范。
2 實(shí)施流域橫向生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶?shí)踐與問題
廣東省在流域生態(tài)補(bǔ)償方面進(jìn)行了各種實(shí)踐，包括省內(nèi)流域生態(tài)補(bǔ)償和跨省流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)膰L試。在縱向生態(tài)補(bǔ)償方面，廣東省設(shè)立了專項(xiàng)保護(hù)基金和對生態(tài)功能區(qū)的轉(zhuǎn)移支付制度。為解決省內(nèi)的水質(zhì)、大氣、農(nóng)村、重金屬和固體廢物等環(huán)境問題，自2012年起廣東省環(huán)保廳會同財(cái)政廳開始設(shè)立省級環(huán)保專項(xiàng)資金，重點(diǎn)支持涉及水環(huán)境綜合整治和飲用水源地保護(hù)等事項(xiàng)。2012年4月廣東省政府為推動重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)的生態(tài)環(huán)境保護(hù)，發(fā)布了《廣東省生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償辦法》，并依據(jù)“誰保護(hù)、誰得益”、“誰改善、誰得益”的原則，采用轉(zhuǎn)移支付的形式，對省內(nèi)生態(tài)功能區(qū)以及粵東西北欠發(fā)達(dá)縣區(qū)進(jìn)行基礎(chǔ)性和激勵性補(bǔ)償。在流域橫向生態(tài)補(bǔ)償方面，2016年3月廣東省分別與廣西壯族自治區(qū)、福建省簽訂了關(guān)于九洲江、汀江-韓江的流域上下游橫向生態(tài)補(bǔ)償協(xié)議，首次構(gòu)建了跨省（區(qū)）水環(huán)境保護(hù)的合作機(jī)制。
2.1 流域橫向生態(tài)補(bǔ)償?shù)木唧w情況
九洲江發(fā)源于廣西，是粵西地區(qū)雷州半島灌溉和湛江市飲水的重要來源；汀江-韓江由福建流入廣東，也直接關(guān)系到粵東地區(qū)汕頭、梅州、潮州和揭陽等地的飲水安全。近年來，九洲江和汀江-韓江的污染加劇，水質(zhì)不斷惡化，迫切需要政府積極采取行動加大對流域的治理力度，其中流域橫向生態(tài)補(bǔ)償是其中重要的治理方式。
2.1.1 粵桂九洲江橫向生態(tài)補(bǔ)償案例
九洲江發(fā)源于廣西陸川縣，經(jīng)博白縣注入廣東鶴地水庫，由廣東廉江市安鋪鎮(zhèn)入北部灣。九洲江全長168千米，總集雨面積3396平方千米；鶴地水庫是九洲江流域中游的大（Ⅰ）型水庫，水面面積共122平方千米，主體位于廉江市河唇鎮(zhèn)，部分庫區(qū)跨越廣西陸川、博白兩縣和廣東省茂名市，是湛江市最重要的飲用水源。陸川和博白兩縣以養(yǎng)豬為主的養(yǎng)殖業(yè)發(fā)達(dá)，養(yǎng)殖業(yè)產(chǎn)值在廣西排第一，全國排第七。由于流域上游地區(qū)社會經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展和庫區(qū)水源污染等因素，加上徑流量小和人口密度大，近年來鶴地水庫水質(zhì)下降明顯，富營養(yǎng)化趨勢加快，甚至出現(xiàn)劣Ⅴ類水質(zhì)，嚴(yán)重影響湛江市飲用水的水質(zhì)安全。
2014年8月，粵桂兩省（區(qū)）政府簽署了《粵桂九洲江流域跨界水環(huán)境保護(hù)合作協(xié)議》，約定2014—2017年由兩省（區(qū)）政府各出資3億元，設(shè)立粵桂九洲江流域跨省水環(huán)境保護(hù)合作資金，開展九洲江流域跨省（區(qū)）水環(huán)境合作治理。該協(xié)議要求2017年前，兩廣建立起污染聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制，保證跨省（區(qū)）界斷面水質(zhì)達(dá)到Ⅲ類水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)。協(xié)議明確了考核監(jiān)測斷面及其水質(zhì)的分年度考核目標(biāo)，為確保檢測數(shù)據(jù)的客觀性，要求水質(zhì)監(jiān)測要在國家環(huán)境監(jiān)測總站的組織下，由相關(guān)省份認(rèn)定斷面聯(lián)合監(jiān)測點(diǎn)，同時監(jiān)測數(shù)據(jù)需上報監(jiān)測總站認(rèn)定。如果考核合格，中央政府還將對廣西實(shí)行獎勵性補(bǔ)償（中央設(shè)立6億元配套補(bǔ)償資金）。
協(xié)議簽署后，廣東省于2014年8月底將補(bǔ)償資金一次性撥付給廣西，廣西將資金經(jīng)玉林市轉(zhuǎn)撥到陸川和博白，加上廣西自籌資金，第一期共籌集到8.57億元用于九洲江上中游的水環(huán)境治理。治理工作包括：①在沿河岸200米范圍內(nèi)設(shè)禁養(yǎng)區(qū)，200米到2千米范圍內(nèi)設(shè)限養(yǎng)區(qū)，禁養(yǎng)區(qū)通過補(bǔ)償共拆遷1300多家養(yǎng)殖場；②通過政府補(bǔ)貼對養(yǎng)殖場實(shí)施技術(shù)改造，采用無污水排放的新型豬圈，糞便經(jīng)過干法處理后成為袋裝有機(jī)肥，用科技手段實(shí)現(xiàn)了生態(tài)和經(jīng)濟(jì)的雙贏；③在村鎮(zhèn)建設(shè)污水處理廠；④鼓勵沿江地區(qū)加快產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型。
經(jīng)過上述治理活動，2015年九洲江跨省（區(qū)）斷面水質(zhì)連續(xù)9個月穩(wěn)定達(dá)到Ⅲ類水質(zhì)，建立在跨省（區(qū)）生態(tài)補(bǔ)償基礎(chǔ)上的流域綜合治理初見成效。
2.1.2 粵閩汀江-韓江橫向生態(tài)補(bǔ)償案例
汀江是韓江的重要一級支流，流域集雨面積11 802平方千米，河長323千米，是福建流入廣東最大的河流。汀江與石窟河（中山河）、梅潭河（含九峰溪）、象洞溪（多寶水庫上游）等其他福建主要來水河流大約占韓江流域水量的50%。近年來汀江跨省界水質(zhì)年均可達(dá)Ⅲ類標(biāo)準(zhǔn)，但隨著上游地區(qū)養(yǎng)殖業(yè)的污染，汀江的跨省（區(qū)）達(dá)標(biāo)率由2013年的100%下降至2015年的88.9%，水質(zhì)變差趨勢明顯。同時，跨閩粵省界的長潭、多寶水庫由于受上游福建的武平河（Ⅴ類）、差干河（Ⅴ類）和象洞河（劣Ⅴ類）的影響，水質(zhì)分別下降為Ⅳ類和劣Ⅴ類。
嚴(yán)峻的水質(zhì)狀況不僅影響生產(chǎn)和生活用水，還威脅到了水體生物和兩岸植物的生存。為了加快整治汀江-韓江水域，2016年3月21日，粵閩兩省（區(qū)）在福建龍巖簽訂了《關(guān)于汀江-韓江流域上下游橫向生態(tài)補(bǔ)償?shù)膮f(xié)議》，并將汀江、梅潭河、石窟河和象洞溪四條福建來水納入考核目標(biāo)，規(guī)定雙方遵循“雙向補(bǔ)償”原則，2016—2017年由兩省（區(qū)）財(cái)政每年各出資1億元進(jìn)行流域生態(tài)的專項(xiàng)整治，要求汀江和梅潭河跨省（區(qū)）斷面年均值達(dá)到Ⅲ類水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)，水質(zhì)達(dá)標(biāo)率保持在100%，波動率不得超過10%；石窟河跨界斷面年均值達(dá)到Ⅲ類，2016年水質(zhì)達(dá)標(biāo)率為50%，2017年為70%；象洞溪跨界斷面水質(zhì)達(dá)到Ⅴ類，2017年達(dá)標(biāo)率為70%。當(dāng)上游來水水質(zhì)達(dá)標(biāo)時，由下游撥付資金補(bǔ)償上游；當(dāng)上游來水水質(zhì)低于標(biāo)準(zhǔn)值時，上游需向下游進(jìn)行補(bǔ)償。為確保檢測數(shù)據(jù)的客觀性，要求水質(zhì)檢測要在國家環(huán)境監(jiān)測總站組織下，由相關(guān)省份在認(rèn)定斷面聯(lián)合監(jiān)測，檢測數(shù)據(jù)上報監(jiān)測總站認(rèn)定。
2.1.3 九洲江與汀江-韓江流域橫向生態(tài)補(bǔ)償?shù)谋容^
九洲江和汀江-韓江流域的生態(tài)補(bǔ)償協(xié)議存在許多共同之處，也存在一些差異。從共同點(diǎn)來看，主要有以下幾個方面：
第一，兩個流域的重點(diǎn)考核指標(biāo)均為pH值、高錳酸鹽指數(shù)、氨氮、總磷、五日生化需氧量5項(xiàng)水質(zhì)指標(biāo)；第二，廣東、廣西和福建在水環(huán)境補(bǔ)償考核期限內(nèi)每年均各出資1億元，用于流域水污染的防治，同時中央財(cái)政按照考核目標(biāo)對廣西和福建進(jìn)行配套補(bǔ)償；第三，跨省（區(qū)）生態(tài)補(bǔ)償協(xié)議均采用雙指標(biāo)進(jìn)行考核，即同時考核污染物濃度和水質(zhì)達(dá)標(biāo)率。
比較九洲江和汀江-韓江流域的生態(tài)補(bǔ)償協(xié)定，發(fā)現(xiàn)兩者存在以下幾點(diǎn)差異：
一是考核期限的差異。九洲江流域的水環(huán)境補(bǔ)償考核期限暫定為2015—2017年，而汀江-韓江流域水環(huán)境補(bǔ)償考核期限暫定為2016—2017年。二是考核目標(biāo)的差異。九洲江流域要求跨省（區(qū)）界斷面年均值達(dá)到Ⅲ類水質(zhì)，其中2015年、2016年、2017年水質(zhì)達(dá)標(biāo)率分別達(dá)到60%、80%、100%；汀江-韓江流域中汀江和梅潭河2016年和2017年達(dá)到Ⅲ類水質(zhì)，其水質(zhì)達(dá)標(biāo)率為100%；石窟河跨界斷面年均值達(dá)到Ⅲ類水質(zhì)，2016年水質(zhì)達(dá)標(biāo)率為50%，2017年為70%；象洞溪跨界斷面水質(zhì)達(dá)到Ⅴ類，2017年達(dá)標(biāo)率為70%。三是補(bǔ)償原則的差異。汀江-韓江流域生態(tài)補(bǔ)償協(xié)定實(shí)施“雙向補(bǔ)償”原則，即上游水質(zhì)穩(wěn)定達(dá)標(biāo)由下游撥付資金補(bǔ)償上游，若上游水質(zhì)惡化由上游賠償下游，汀江達(dá)標(biāo)廣東需要補(bǔ)償福建，梅潭河不達(dá)標(biāo)則福建需要補(bǔ)償廣東，而在九洲江流域生態(tài)補(bǔ)償協(xié)定中沒有對上游水質(zhì)不達(dá)標(biāo)時廣西對廣東進(jìn)行補(bǔ)償?shù)囊?guī)定，僅有廣東單方面對廣西進(jìn)行資金補(bǔ)償?shù)臈l款。
2.2 跨省流域生態(tài)補(bǔ)償存在的問題
廣東省在全國較早探索建立跨省流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，為其他地區(qū)開展此項(xiàng)工作提供了一定借鑒，上述兩個補(bǔ)償案例在補(bǔ)償方式上更多地引入了市場機(jī)制：①補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的博弈談判。在粵桂九洲江補(bǔ)償案例和粵閩汀江-韓江補(bǔ)償案例中，都經(jīng)過了雙方政府的博弈過程，對于補(bǔ)償資金、水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)和補(bǔ)償機(jī)制的確定都經(jīng)歷了多次談判和協(xié)商，體現(xiàn)出一定的靈活性，使得補(bǔ)償協(xié)議更貼近現(xiàn)實(shí)，增加了補(bǔ)償機(jī)制的可操作性。②靈活的水質(zhì)考核目標(biāo)。跨省（區(qū)）生態(tài)補(bǔ)償協(xié)議均采用雙指標(biāo)進(jìn)行考核，即同時考核污染物濃度和水質(zhì)達(dá)標(biāo)率，解決了傳統(tǒng)補(bǔ)償機(jī)制中可能出現(xiàn)的水質(zhì)性缺水的問題。在汀江-韓江流域補(bǔ)償案例中，要求汀江和梅潭河2016年和2017年達(dá)到Ⅲ類水質(zhì)，其水質(zhì)達(dá)標(biāo)率為100%，考慮到水質(zhì)會受到季節(jié)、天氣等因素的影響，允許水質(zhì)達(dá)標(biāo)率有±10%的波動；而對其他幾條水質(zhì)較差的支流則采用了達(dá)標(biāo)率逐年遞增的規(guī)定，達(dá)標(biāo)率采用達(dá)標(biāo)水質(zhì)乘以水量占斷面總水量比率的計(jì)算方法，體現(xiàn)出水質(zhì)與水量相結(jié)合的原則。③補(bǔ)償機(jī)制的優(yōu)化。比起“單向補(bǔ)償”，“雙向補(bǔ)償”的責(zé)權(quán)利更加對稱，具有更強(qiáng)的激勵和約束機(jī)制，對于上游地區(qū)的環(huán)境治理會產(chǎn)生更大的鞭策作用。在汀江-韓江流域生態(tài)補(bǔ)償中實(shí)施雙向補(bǔ)償原則，即上游水質(zhì)穩(wěn)定達(dá)標(biāo)由下游撥付資金補(bǔ)償上游，若上游水質(zhì)惡化由上游賠償下游。無疑，雙向補(bǔ)償原則對作為下游的廣東有利，但上游地區(qū)是否接受這一原則，則要視上游地區(qū)治理水環(huán)境的能力和底氣而言。
上述跨省（區(qū)）流域生態(tài)補(bǔ)償協(xié)議仍然存在一些問題。流域橫向生態(tài)補(bǔ)償在國內(nèi)起步較晚，目前只能借鑒已有的國內(nèi)外試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)。在立法方面，國家層面缺乏具有強(qiáng)制約束力的法律法規(guī)支撐，流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆苫A(chǔ)薄弱。各個地區(qū)在開展流域生態(tài)補(bǔ)償時缺乏統(tǒng)一的指導(dǎo)原則和法律保障，協(xié)議的執(zhí)行也缺乏規(guī)范的管理。因此，上述廣東與鄰省（區(qū)）的橫向生態(tài)補(bǔ)償協(xié)議期限均很短（到2017年），帶有濃厚的走一步看一步的色彩，缺乏長期、穩(wěn)定的預(yù)期。補(bǔ)償雙方形成以互信為基礎(chǔ)的協(xié)同意識也需要假以時日。
2.2.1 流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆苫A(chǔ)薄弱，缺乏具體的實(shí)施方案和細(xì)則
流域橫向生態(tài)補(bǔ)償在國內(nèi)起步較晚，目前只能借鑒已有的國外和國內(nèi)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)。在立法方面，國家層面缺乏具有強(qiáng)制約束力的法律法規(guī)支撐，沒有制定統(tǒng)一的流域生態(tài)補(bǔ)償政策，流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆苫A(chǔ)薄弱。另外，各個地區(qū)在開展流域生態(tài)補(bǔ)償時缺乏國家統(tǒng)一的規(guī)劃和方針，國家層面未建立起指導(dǎo)性的實(shí)施方案和細(xì)則，缺乏規(guī)范的管理，各省市只能借鑒現(xiàn)有的試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行摸索；已經(jīng)建立的橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制處于初期探索階段，缺乏長效性和穩(wěn)定性；補(bǔ)償雙方還沒有形成整體的合力意識，一些上下游省份考慮局部的、片面的自身利益，從而加大了工作協(xié)調(diào)的難度。
2.2.2 補(bǔ)償資金的設(shè)定既缺乏定量的科學(xué)依據(jù)，又缺少市場機(jī)制
國外確定流域生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的方法主要有支付意愿法、機(jī)會成本法、收入損失法以及測算生態(tài)服務(wù)價值等方法，但是采用不同方法得到的結(jié)果存在較大的差異，使得生態(tài)補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)量化難度較高，有些標(biāo)準(zhǔn)缺乏可操作性[7]。九洲江和汀江-韓江流域生態(tài)補(bǔ)償資金的設(shè)立標(biāo)準(zhǔn)主要根據(jù)水質(zhì)改善效果、補(bǔ)償主體的財(cái)力、其他省份的生態(tài)補(bǔ)償情況以及國家建議來確定。補(bǔ)償協(xié)議的談判主要是省級政府的友好協(xié)商，最后由省級地方主官拍板決定，相關(guān)地域政府及行政管理部門既沒有提供科學(xué)的計(jì)算方法和充分的技術(shù)論證，也沒有深入?yún)⑴c談判。亦即，這兩個補(bǔ)償協(xié)議的定價機(jī)制和重要條款基本上采用的是行政主導(dǎo)手段，缺乏科學(xué)論證和市場化的“討價還價”過程，而且協(xié)議對一些重要的具體問題語焉不詳。例如，對2017年以后補(bǔ)償協(xié)議是否延續(xù)，如何延續(xù)等問題，協(xié)議未做任何規(guī)定，這些都可能影響補(bǔ)償機(jī)制的長期效應(yīng)和穩(wěn)定性。
2.2.3 上下游責(zé)任不對等，未全部實(shí)施雙向補(bǔ)償規(guī)則
流域生態(tài)補(bǔ)償以跨界斷面的水質(zhì)水量作為基準(zhǔn)，以水質(zhì)指標(biāo)的改善作為主要依據(jù)。如果上游按照協(xié)議達(dá)到水質(zhì)水量標(biāo)準(zhǔn)，下游需要對其進(jìn)行補(bǔ)償；如果上游破壞水質(zhì)影響下游的用水安全，其也應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任（對下游進(jìn)行補(bǔ)償）。對比九洲江和汀江-韓江流域的橫向生態(tài)補(bǔ)償協(xié)定，發(fā)現(xiàn)兩個協(xié)定并未全部實(shí)施上述的雙向補(bǔ)償原則。廣西與廣東在簽訂生態(tài)補(bǔ)償協(xié)定時，對廣西未達(dá)到水量水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)沒有做出相應(yīng)的規(guī)定，出現(xiàn)了上下游責(zé)任不對等的情況。主要原因是因?yàn)榫胖藿奈廴颈容^嚴(yán)重，生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹饕繕?biāo)是改善已經(jīng)惡化的水質(zhì)，而非保持一個較高的水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)，對于后者廣西缺乏信心。據(jù)作者的調(diào)查，如果選擇水質(zhì)較好的西江流域，廣西就愿意接受雙向補(bǔ)償協(xié)議。
2.2.4 資金監(jiān)管不到位，未啟用資金用途管理機(jī)制
在補(bǔ)償考核期間，廣東每年撥付1億元作為上游的生態(tài)保護(hù)資金，這部分資金直接劃撥到廣西和福建，用于改善上游地區(qū)的水環(huán)境。但在上游地區(qū)補(bǔ)償資金的使用上，雙方并未建立專門的監(jiān)管機(jī)構(gòu)或者實(shí)施資金用途管理機(jī)制。廣東省作為補(bǔ)償主體，注重的是考核目標(biāo)的完成情況，與上游共同對國控監(jiān)測斷面實(shí)施水質(zhì)水量的聯(lián)合監(jiān)測，缺乏對資金使用的有效管理，資金使用的透明度不高。
2.2.5 政策之間缺乏協(xié)調(diào)，數(shù)據(jù)沒有實(shí)現(xiàn)共享
目前水資源管理的三條紅線中，納污總量由水利部門負(fù)責(zé)，但企業(yè)的排污總量由環(huán)保部門負(fù)責(zé)，入海的排污口設(shè)置由水利廳批，雖然兩個部門都有排污數(shù)據(jù)，但由于缺乏溝通機(jī)制，所以沒有實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)的共享，造成納污總量與排污總量之間并沒有很好地銜接。
3 推進(jìn)流域橫向生態(tài)補(bǔ)償?shù)恼呓ㄗh
“誰受益、誰補(bǔ)償”和“誰污染、誰治理”的生態(tài)補(bǔ)償原則，即上游的發(fā)展權(quán)與下游的環(huán)境權(quán)之間，在涉及具體補(bǔ)償協(xié)議時仍然存在諸多矛盾。從廣東省九洲江和汀江-韓江橫向生態(tài)補(bǔ)償?shù)那闆r可以看出，流域范圍的橫向生態(tài)補(bǔ)償還存在法律法規(guī)體系不完善、定價機(jī)制不科學(xué)、補(bǔ)償原則有失公平等問題。針對這些問題，本文提出以下政策建議。
3.1 盡快完善有關(guān)流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆煞ㄒ?guī)
無論在國家層面還是在地方立法層面，目前還沒有權(quán)威的法律文件來規(guī)范生態(tài)補(bǔ)償。許多生態(tài)補(bǔ)償?shù)囊?guī)定均以辦法、通知的形式出現(xiàn)，缺乏具有可操作性的工作指南，法律基礎(chǔ)薄弱。由于跨行政區(qū)的生態(tài)補(bǔ)償利益關(guān)系復(fù)雜，技術(shù)難度大，條塊之間存在著各種矛盾，如果缺乏統(tǒng)一的法律法規(guī)，就只能依靠中央政府的壓力和地方政府的政治意愿去推進(jìn)，這容易導(dǎo)致流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)倪M(jìn)程停滯不前。在中國目前的體制下，為了順利推進(jìn)流域橫向生態(tài)補(bǔ)償，需要國家層面出臺更具約束力的法律文件。流域管理部門應(yīng)就有效加強(qiáng)流域水質(zhì)保護(hù)組織制定相關(guān)的工作指南，并明確規(guī)定跨省（區(qū)）斷面水質(zhì)目標(biāo)、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、資金使用范圍、支付體系等內(nèi)容，明晰上下游之間的權(quán)利和義務(wù)。同時，根據(jù)貴州等省的經(jīng)驗(yàn)，建立流域保護(hù)的河長制，由當(dāng)?shù)氐囊话咽謸?dān)任河長，做到每條河、每個河段、每米河道都有責(zé)任人。強(qiáng)化水資源保護(hù)、水域岸線管理、水污染防治、水環(huán)境治理等工作屬地責(zé)任，健全河湖執(zhí)法體系，完善河湖管護(hù)標(biāo)準(zhǔn)體系和監(jiān)督考核機(jī)制。
3.2 明確利益相關(guān)者的權(quán)利與責(zé)任，因地制宜創(chuàng)設(shè)多種補(bǔ)償模式
對于流經(jīng)兩個省份的河流，可以建立雙向的補(bǔ)償機(jī)制。上下游根據(jù)協(xié)議的水質(zhì)指標(biāo)分配補(bǔ)償資金，堅(jiān)持權(quán)利與責(zé)任對等的原則，使上游地區(qū)同時獲得保護(hù)環(huán)境的激勵和約束。亦即下游地區(qū)可以根據(jù)上游對水環(huán)境的保護(hù)情況做出補(bǔ)償或者懲罰，當(dāng)上游來水達(dá)標(biāo)時，下游給予上游補(bǔ)償，即發(fā)展權(quán)優(yōu)先；當(dāng)水質(zhì)和水量不達(dá)標(biāo)時，上游亦須補(bǔ)償下游，即環(huán)境權(quán)優(yōu)先。
對于流經(jīng)多個省份的大江大河，流域各地區(qū)政府可以共同組建生態(tài)補(bǔ)償基金，委托第三方進(jìn)行管理。借鑒排污權(quán)和碳排放權(quán)配額的基準(zhǔn)分配方法，以生態(tài)保護(hù)投入成本法（選擇某一個地區(qū)某一個年份）作為排污權(quán)的影子價格，采用生態(tài)保護(hù)效益與水質(zhì)水量耦合模型測算綜合補(bǔ)償系數(shù)。基于各跨省（區(qū)）斷面的水質(zhì)水量數(shù)據(jù)信息、污染物治理成本、治理目標(biāo)等信息，參考國家水功能區(qū)對河流的水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算出補(bǔ)償基準(zhǔn)，如果排污量超標(biāo)，水質(zhì)水量綜合系數(shù)劣于基準(zhǔn)系數(shù)，則按照其差距向基金支付相應(yīng)的補(bǔ)償金額；相反，如果生態(tài)治理投入大，排污量少，產(chǎn)水量多，水質(zhì)水量綜合系數(shù)優(yōu)于基準(zhǔn)系數(shù)，則依據(jù)系數(shù)差額從基金中獲得相應(yīng)補(bǔ)償。這種基于共同基準(zhǔn)的、獎罰并舉的綜合補(bǔ)償機(jī)制既可以避免由兩兩相對的博弈過程所產(chǎn)生的高昂交易成本，以及繁復(fù)的互為上下游的補(bǔ)償基金的計(jì)算，而且化解了上游發(fā)展權(quán)與下游環(huán)境權(quán)之間的沖突，構(gòu)建了一種正負(fù)外部性可以同時實(shí)現(xiàn)內(nèi)部化的激勵相容機(jī)制。對于兩個省份共同擁有的界河，可按流域面積共享生態(tài)補(bǔ)償基金，只要控制斷面檢測技術(shù)可靠，也可引入基于基準(zhǔn)的獎罰并行補(bǔ)償機(jī)制。
從博弈論視角來看，單向補(bǔ)償和雙向補(bǔ)償是一對一博弈，適用于中小流域；基于基準(zhǔn)的基金獎勵加懲罰屬于多對多博弈，適用于大流域；水權(quán)加排污權(quán)（水量加水質(zhì)）的聯(lián)動補(bǔ)償屬于正外部性產(chǎn)品和負(fù)外部性產(chǎn)品的聯(lián)合博弈[8]，適用于污染嚴(yán)重或者缺水嚴(yán)重或者二者兼具的流域。總之，橫向生態(tài)補(bǔ)償不存在一個“一刀切”的最佳模式，需要因地制宜和因物制宜。
3.3 科學(xué)制定流域橫向生態(tài)補(bǔ)償?shù)牧炕瘶?biāo)準(zhǔn)，鼓勵采用多元化的補(bǔ)償方式
流域生態(tài)補(bǔ)償存在難以量化水資源生態(tài)價值的技術(shù)難題，雙方在不存在國控監(jiān)測點(diǎn)的河流設(shè)置監(jiān)測點(diǎn)時，對斷面地點(diǎn)和數(shù)量的選擇也容易引起爭議。因此需要建立一套雙方統(tǒng)一認(rèn)可的生態(tài)價值評估方法，完善跨省（區(qū)）流域斷面水環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)，合理確定生態(tài)補(bǔ)償?shù)馁Y金標(biāo)準(zhǔn)[9]。另外，除了貨幣補(bǔ)償以外，還應(yīng)鼓勵保護(hù)生態(tài)地區(qū)與受益地區(qū)通過實(shí)物補(bǔ)償（如在用水指標(biāo)分配中“以水補(bǔ)水”加水權(quán)交易）、對口協(xié)作、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、人才培訓(xùn)、共建園區(qū)等方式建立多元化的橫向補(bǔ)償關(guān)系。上下游之間的貨幣補(bǔ)償只是橫向生態(tài)補(bǔ)償?shù)囊环N重要方式，但不是全部，要發(fā)揮貨幣補(bǔ)償?shù)囊I(lǐng)作用，引入水權(quán)交易、排污權(quán)交易和異地開發(fā)等市場化的補(bǔ)償方式，建立多層次、多元化的生態(tài)補(bǔ)償體系。
3.4 完善部門及區(qū)域間的協(xié)同管理體制，形成分工合作的聯(lián)防聯(lián)治機(jī)制
目前流域內(nèi)各地區(qū)、各部門之間的協(xié)作機(jī)制不健全，不同地區(qū)、部門缺乏有效的溝通和配合，在管理實(shí)踐中不同程度地存在規(guī)劃、監(jiān)管不協(xié)調(diào)的問題，這不僅造成人力、物力和財(cái)力的極大浪費(fèi)，同時也導(dǎo)致水資源保護(hù)與水污染防治工作的不同環(huán)節(jié)銜接不緊，使工作成效大打折扣。今后可以考慮建立專門的流域生態(tài)補(bǔ)償管理機(jī)構(gòu)進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃，統(tǒng)一推進(jìn)全流域的生態(tài)補(bǔ)償和環(huán)境治理，建立聯(lián)合監(jiān)測、聯(lián)合執(zhí)法、應(yīng)急聯(lián)動等機(jī)制，促進(jìn)流域各地區(qū)建立互利共贏的利益共同體[10]。加強(qiáng)跨區(qū)域跨部門水質(zhì)信息溝通，構(gòu)建流域上下游水量水質(zhì)綜合監(jiān)管系統(tǒng)、水環(huán)境綜合預(yù)警系統(tǒng)，建立上下游聯(lián)合交叉執(zhí)法和突發(fā)性污染事故的水量水質(zhì)綜合調(diào)度機(jī)制。
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Study on the Interprovincial Horizontal Ecological Service Payment of Basin—the case of Guangdong Province
ZHANG Jie*, FU Jingyan
(Institute of Resource, Environment and Sustainable Development Research, Jinan University, Guangzhou 510632)
As an important means of ecological service payment, horizontal ecological service payment introduces more of the market mechanism and is more flexible and efficiency. In March 2016, Guangdong province signed the horizontal ecological service payment agreement with the upstream province as Guangxi and Fujian respectively, which is the first interprovincial cooperation mechanism of water environmental protection. Taking the case of horizontal ecological service payment between Guangdong and its neighbor province, this paper focused on the forms, charasteristics, performance and problems of ecoloigcal compensation. And found that lack of law foundations and scientific base of payment fund as well as the harmonization of policies are the key problems. The suggestion is to create multi-level payment modes and means, scientifically set the payment fund and encourage etc.
horizontal ecological service payment; Guangdong; basin
X196
1674-6252（2016）06-0019-06
A
10.16868/j.cnki.1674-6252.2016.06.019
國家社會科學(xué)重大項(xiàng)目“我國重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)市場化生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制研究”（15ZDA054）。
*責(zé)任作者： 張捷（1953—），男，暨南大學(xué)資源環(huán)境與可持續(xù)發(fā)展研究所所長，教授，博士，博士生導(dǎo)師，主要研究領(lǐng)域?yàn)樯鷳B(tài)補(bǔ)償與可持續(xù)發(fā)展，E-mail：tzjie@jnu.edu.cn。
傅京燕（1973—），暨南大學(xué)資源環(huán)境與可持續(xù)發(fā)展研究所副所長，教授，博士，博士生導(dǎo)師，研究方向?yàn)槭袌龌h(huán)境政策工具，E-mail: fuan2@163.com。
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