加快推進重大政策和重大項目落地，確保生態環境質量總體改善
——《“十三五”生態環境保護規劃》解讀

蔣洪強

（環境保護部環境規劃院國家環境規劃與政策模擬重點實驗室，北京 100012）

加快推進重大政策和重大項目落地，確保生態環境質量總體改善
——《“十三五”生態環境保護規劃》解讀

蔣洪強

（環境保護部環境規劃院國家環境規劃與政策模擬重點實驗室，北京 100012）

當前我國環境形勢仍十分嚴峻，“十三五”期間要實現生態環境質量總體改善，需要“硬制度”“硬項目”和“硬投入”。文章結合《“十三五”生態環境保護規劃》，對其中的重大改革制度政策創新和重大工程項目安排以及資金投入渠道等進行了深入分析解讀，提出為確保生態環境質量總體改善，必須積極推動重大改革政策的實施，加快推進重大項目的落地，加大環保資金的投入，優化環保資金渠道。

生態環境質量；制度政策；工程項目；資金投入

引言

按照黨中央、國務院決策部署，根據《國民經濟和社會發展第十三個五年規劃綱要》，環境保護部會同國家發展和改革委員會等部門編制了《“十三五”生態環境保護規劃》（以下簡稱《規劃》），國務院于2016年12月5日印發了《規劃》。《規劃》為做好新時期環境保護工作確立了頂層設計和戰略方向，為建設美麗中國描繪出了更加清晰的路線圖和施工圖。制度政策和工程項目是《規劃》實施的重要保障，在重大政策、重點工程、資金投入方面，《規劃》提出了一系列改革創新措施和25項重大工程項目，為確保“十三五”生態環境質量總體改善提振了重要信心。

1 以重大政策落地確保生態環境質量改善

生態環境質量改善，不能忽略體制機制改革和政策制度在其中所起到的重要推動作用。我國面臨的生態環境問題，主要跟目前生態環境管理方式、環境治理模式有關，有關經濟部門、地方政府與社會公眾的環保意識不強，責任不落實有關，必須改革生態環境管理體制、轉變生態環境治理模式，借鑒發達國家環境治理的先進經驗，強調全社會、多元化、共同參與的治理。同時，生態環保不只是政府的責任，也不是哪個部門的責任，而是全社會的共同行動，必須強調全社會的共同責任、共同參與并共同分享成果，這樣才能搞好生態環境保護，呵護好美麗家園。

按照《規劃》，未來5年，將落實生態文明體制改革要求，實行最嚴格的環境保護制度，積極推動重大改革政策盡快落地，以改革環境治理基礎制度來加快形成政府、企業、公眾共治的治理體系。

一是以督察巡視、離任審計、責任追究等落實地方黨政環保責任。《規劃》提出建立健全職責明晰、分工合理的環境保護責任體系，加強監督檢查，推動落實環境保護黨政同責、一崗雙責。積極推行省以下環保機構監測監察執法垂直管理制度改革，加強對地方政府及其相關部門環保履責情況的監督檢查。嚴格規劃環評責任追究，加強對地方政府和有關部門規劃環評工作開展情況監督。探索編制自然資源資產負債表，實行領導干部自然資源資產離任審計，建立生態環境損害責任終身追究制。建立資源環境承載能力監測預警機制，實施生態文明績效評價考核。

二是以排污許可、環境執法、損害賠償等落實企業主體環保責任。企業是具體經濟活動的載體，企業環境管理水平的好壞決定了環境污染程度的高低。《規劃》提出健全法治體系，嚴格落實《環境保護法》《大氣污染防治法》等法規，完善環境執法監督機制，推進聯合執法、區域執法、交叉執法，強化對企業的執法監督和處罰。以改善環境質量、防范環境風險為目標，建立覆蓋所有固定污染源的企業排放許可制度，作為未來我國環境管理的核心基礎制度。建立企業環境信用評價和違法排污黑名單制度。建立健全生態環境損害評估和賠償制度。

三是以產權確權、價格改革、綠色金融等強化市場激勵機制。《規劃》提出建立健全排污權初始分配和交易制度，落實排污權有償使用制度，推進排污權有償使用和交易。開征環境保護稅。全面推進資源稅改革，逐步將資源稅擴展到占用各種自然生態空間范疇。完善資源環境價格機制，全面反映市場供求、資源稀缺程度、生態環境損害成本和修復效益等因素。健全社會資本投資環境治理回報機制。建立綠色金融體系，支持設立市場化運作的各類綠色發展基金。加快建立多元化生態保護補償機制，探索資金、政策、產業及技術等多元互補方式。

四是以環境監測、環境執法、環境信息、宣傳教育等加強環境治理能力建設。目前，我國環境監測、環境執法、環境信息化等治理能力和手段還比較薄弱，嚴重影響了環境監管的具體落地。《規劃》提出了加強生態環境監測網絡體系建設，建設涵蓋大氣、水、土壤、噪聲、輻射等要素，布局合理、功能完善的全國環境質量監測網絡。構建生態環境監測大數據平臺，統一發布生態環境監測信息。通過網格化管理、智能化監控、生態環保云，提高生態環境執法監察能力。強化信息公開、社會監督，加強宣傳教育，提高全社會生態環境保護意識。

2 以重大工程實施確保生態環境質量改善

實施“十三五”生態環保重大工程項目，是保障規劃目標和任務實現的重要載體。圍繞規劃的目標、任務和重點領域，《規劃》提出了“環境治理保護重點工程”和“山水林田湖生態工程”兩大類25項重點工程。環境治理保護重點工程包括工業污染源全面達標排放、大氣污染重點區域氣化、燃煤電廠超低排放改造、揮發性有機物綜合整治、良好水體及地下水環境保護、重點流域海域水環境治理、城鎮生活污水處理設施全覆蓋、農村環境綜合整治、土壤環境治理、重點領域環境風險防范、核與輻射環境監管能力建設等11項；山水林田湖生態工程包括國家生態安全屏障保護修復、國土綠化行動、防沙治沙和水土流失綜合治理、生態環境技術創新等14項。這些重點項目，是與“大氣十條”“水十條”“土十條”、林業、國土、水利、農業等各專項規劃銜接對接和各省（自治區、直轄市）等提供項目的基礎上，經過嚴格篩選而確定的。

重大工程的實施必須要有更加強大的工程項目管理隊伍和管理能力的支撐，否則“大工程”就會虎頭蛇尾，出現“爛尾工程”“曬太陽工程”，投資效益無法體現，環境質量改善的根本目標無法實現。根據《規劃》，下一步，環境保護部將把環保工程項目的監管能力建設放在更加突出的重要位置，會同各部門、各地方，建立完善重大項目儲備庫，啟動“十三五”環保專項資金和投資的頂層設計，強化項目推進機制，建立健全項目全過程監管機制，加強項目監管機構和支撐隊伍建設。

3 以加大資金投入確保生態環境質量改善

隨著環境形勢的日益嚴峻，近年來，我國逐步加大環保投入，據統計，“十二五”期間，我國全社會環保投入約3.4萬億元，占GDP的比例達到了1.5%，為環境質量改善提供了重要保障。然而，與環境治理的需求相比，與歐美環保投資占GDP的比例相比，我國環保投資占GDP比例仍較低，環保實際投入缺口仍然較大。根據環境保護與經濟發展規律的研究，要比較全面地解決生態環境問題，環保投資占GDP比例須達到2%左右。根據GDP增長預期以及環保投資占GDP比例分別達到1.5%、2.0%和2.5%三種情景預測，“十三五”期間，我國全社會環保投資的需求在6萬億到10萬億元之間。

在當前經濟增長趨緩、中央和地方財政收入偏緊的情況下，如何保證實實在在的環保資金投入，是“十三五”面臨的難點所在。在投資渠道方面，《規劃》總的原則是鼓勵建立多元化投資格局，多渠道籌措資金，主要以企業和地方為主，中央財政根據中央與地方事權劃分原則給予適當支持。《規劃》提出要積極優化創新環保專項資金使用方式，加大對環境污染第三方治理、政府與社會資本合作模式的支持力度。按照山水林田湖系統治理的要求，整合生態保護修復相關資金。不斷完善使用者付費制度，支持經營類環境保護項目。積極推行政府與社會資本合作，探索以資源開發項目、資源綜合利用等收益彌補污染防治項目投入和社會資本回報，吸引社會資本參與準公益性和公益性環境保護項目。鼓勵社會資本以市場化方式設立環境保護基金。鼓勵創業投資企業、股權投資企業和社會捐贈資金增加生態環保投入。

一是繼續加大水、大氣、土壤污染防治財政專項資金投入。三大行動計劃的落地需要財政資金的大力支持。在大氣和水污染防治行動計劃發布后，財政部整合設立大氣污染防治專項資金與水污染防治專項資金，對保障資金投入具有重要的作用。但由于資金總量有限，與資金投入需求之間存在巨大缺口。“十三五”期間建議中央政府繼續加大對水、大氣、土壤污染防治的資金投入，并通過規劃目標考核、環保投資信息公開等方式倒逼地方政府環保資金投入。

二是優化政府財政環保專項資金使用方式。綜合采用財政獎勵、投資補助、融資費用補貼、政府付費等方式，逐步從“補建設”向“補運營”、“前補助”向“后獎勵”轉變，最大限度發揮專項資金引導作用，提高資金使用效率。適應當前PPP模式要求，允許財政環保專項資金用于購買服務，推動專項資金由買工程向買服務轉變，在引導社會資本投入的同時提高資金的使用效率。運用財政資金建立環保項目貼息機制，擴大財政貼息資金規模，提高財政貼息率，延長或取消現有三年期財政貼息期限。編制綠色信貸貼息項目清單，對符合清單的項目簡化審批程序。

三是建立基于環境質量績效的資金分配方式。加強資金支持項目和地區的績效考評，績效考評結果與未來資金安排相掛鉤，建立基于績效的專項資金分配機制與獎懲機制，在項目投資補助、競爭立項等方面強化資金使用績效。劃出一定的財政資金按照地方大氣和水環境質量改善程度，建立面向環境質量改善的財政激勵機制。根據“大氣十條”，劃出部分中央專項資金按照地方PM2.5降低程度、國家空氣質量標準達標度等給予獎勵。根據“水十條”，劃出部分中央專項資金按照跨省斷面水質、國控斷面水質改善以及好于三類的水體比例等給予獎勵。

四是健全社會資本投資回饋機制。建立和完善集體林權、林地經營權、排污權、碳排放權、水權、新增水資源使用權等制度。落實《關于制定和調整污水處理收費標準等有關問題的通知》要求，以覆蓋處理全成本為導向，適當提高城市生活污水處理費標準，加快完善生活垃圾等領域收費價格形成機制。對于欠發達、人口稀疏以及大部分農村地區，因生活污水、生活垃圾以及醫療廢物處置收費確實不能彌補項目成本和收益的，由地方政府通過部門預算或設立財政專項資金給予補貼，并落實優惠政策。基于環境保護項目特征，創新資源組合開發模式，以資源開發項目收益彌補污染防治項目投入成本與社會資本回報要求，對使用者付費、政府付費模式進行有益補充，與周邊土地開發、供水、林下經濟、生態農業、生態漁業、生態旅游等收益創造能力較強的配套項目資源組合開發，鼓勵實施城鄉供排水一體、廠網一體和行業“打包”，通過規模化經營降低建設和運營成本。

總之，《規劃》按照黨中央國務院關于生態環境保護的新要求、新任務以及生態文明改革總體方案，以規劃部署改革，以改革促進規劃落實，提出了一系列“硬制度”、謀劃了一大批“硬工程”，并積極推動重大改革政策和重大工程項目盡快落地，確保“十三五”生態環境質量總體改善。

[1] 國務院. “十三五”生態環境保護規劃（國發〔2016〕65號）[R]. 北京: 國務院, 2016.

[2] 國家發展和改革委員會. 中華人民共和國國民經濟和社會發展第十三個五年規劃綱要[R]. 北京: 國家發展和改革委員會, 2016.

[3] 王金南, 蔣洪強, 于森. 國家“十三五”環境經濟形勢預測與對策研究[J]. 重要環境決策參考, 2015, 11(1): 1-40.

[4] 吳舜澤, 逯元堂, 陳鵬, 等. 環保投資對環保產業和國民經濟的拉動作用研究[J]. 重要環境決策參考, 2016, 12(2): 1-41.

Accelerate the Implementation of Major Policies and Projects and Ensure the Overall Improvement of Eco-Environmental Quality— An Interpretation on the 13th Five-Year Eco-Environmental Protection Planning

JIANG Hongqiang
(State Environmental Protection Key Laboratory of Environmental Planning and Policy Simulation, Chinese Academy for Environmental Planning, Beijing 100012)

The current environmental situation is still very several in China. "hard polices", "hard projects" and "hard capital input" are the need for achieving the overall improvement of the eco-environment quality during the 13th Five-Year period. Based on the 13th Five-Year Eco-Environmental Protection Planning, this paper makes a deep analysis and interpretation on the innovations of major reform system policy, the arrangements of major engineering project and the capital input channels. To ensure the overall improvement of the eco-environment quality, the government must actively promote the implementation of major reform policies, accelerate the implementation of major projects, increase the capital inputs and optimize the capital input channels.

eco-environment quality; system policy; engineering project; capital input

X321

1674-6252（2016）06-0009-03

A

10.16868/j.cnki.1674-6252.2016.06.009

蔣洪強（1975—），男，博士，研究員，主要從事環境規劃與政策研究，E-mail: jianghq@caep.org.cn.