近十年我國地方檔案法規建設研究（2006年-2015年）

■李長青

近十年我國地方檔案法規建設研究（2006年-2015年）

■李長青

本文通過對我國地方檔案法規建設現狀及思路進行分析，指出近十年我國地方檔案法規建設的不足，并提供相應對策。

檔案地方法規地方檔案法規

1995年6月，《上海市檔案條例》公布實施，揭開了我國地方檔案法規建設的新篇章。此后，各地檔案法規陸續頒布實施，這對地方檔案事業起到重要指導作用，并促進其發展。本文就我國近十年地方檔案法規建設情況進行分析。

一、地方檔案法規建設現狀

1.政策種類增多

近年，專門檔案法規種類增多，不僅有城建、重大活動或項目及著名人物檔案的規定，在民生檔案管理方面也做出有關規定。《上海市檔案條例》規定個人在非職務活動中形成的檔案或以繼承、受贈等方式獲得的檔案歸個人所有，承認了個人檔案所有權。為了規范養老保險檔案管理及促進民生工作開展，安徽省于2013年發布《安徽省城鄉居民社會養老保險業務管理檔案管理辦法（試行）》。

2.修訂及時

隨著地方檔案事業發展，部分地方檔案法規出現與檔案實踐不協調、不適應狀態。因此，各地方根據本地檔案事業發展需要對原地方檔案法規進行修訂，有的修訂法規名稱，有的修訂條款內容，有的修訂條款數目。其中，《河北省檔案工作條例》從頒發到第一次修訂最短只有1年多，有的省份已經進行多次修訂。

3.立法意識增強

目前，我國大陸31個省級行政單位均已出臺地方檔案法規，立法意識整體有所增強。地方對檔案法規的重視不僅體現在檔案法規頒布和修訂上，還體現在檔案事業發展規劃、工作標準和規范制定上。如《廣東省檔案事業發展“十一五”規劃》和《廣東省檔案事業發展“十二五”規劃綱要》中就檔案法制建設分別做出了規定。

二、地方檔案法規建設原則

1.統一性

根據法律規定，省、直轄市的人民代表大會及其常務委員會可根據檔案工作需要制定地方性檔案法規，但內容不得與上位法規相抵觸，也不得與上級政策實質相違背。如果上位檔案法規進行修改、國家相關政策實質發生變動，地方檔案法規也要進行相應調整，以保證法制統一性。《遼寧省檔案條例》等眾多政策法規都刪除了省檔案行政管理部門對檔案中介服務機構的“資質認定”內容，與國家《行政許可法》保持統一。

2.具體性

國家檔案立法是對普遍存在問題的原則性規定，較籠統。地方檔案法規要根據本地檔案實踐對要規范的事項做出具體規定，保證法規的操作性和適用性。《檔案法》規定機關、團體、企事業單位和其他組織必須按照國家規定定期向檔案館移交檔案。這里“定期”只是總原則，并不具體。《貴州省檔案條例》對立檔單位移交檔案到相應專業檔案館、部門檔案館或者企事業單位檔案館的時間分別做出了具體規定。

3.補充性

保證中央檔案立法居主導地位前提下，結合地方實際，補充和完善中央檔案立法，達到拾遺補缺、充分落實的作用，是地方檔案立法主要任務[1]。廣東省毗鄰港澳華僑多，《檔案法》對港澳臺同胞和華僑利用檔案的辦法未做出具體規定。據此，《廣東省檔案管理規定》規定港澳臺同胞和華僑憑回鄉證、身份證等有效證件，可以到檔案館利用涉及本人或親屬的檔案資料及已開放的檔案[2]。為了適應檔案工作需要，廣東省對國家檔案法規中未規定的內容進行相應補充。

4.地方性

我國幅員遼闊，地區政治、經濟、文化發展不平衡，檔案工作也有各自特點。這要求各個地方堅持從“實際出發，因地制宜”原則，制定本地區的檔案法規。《內蒙古自治區檔案條例》規定，直接從事蒙古語言文字檔案管理的工作人員應具備適用蒙古語言文字能力，還規定檔案館要設立專門機構或配備兼通少數民族語言文字的人員，集中保管少數民族語言文字檔案的機構要配備翻譯人員。這些規定具有一定地方針對性，為該地檔案工作開展提供法律依據。

三、地方檔案法規建設思路

1.與時俱進，順應檔案工作發展趨勢

隨著社會發展，地方檔案事業出現了新情況、新問題，這要求檔案法規要與時俱進，為檔案工作開展保駕護航。為了加快推進檔案信息化建設，《福建省檔案條例》規定檔案館及機關、團體、企事業單位和其他組織應使用符合國家和本省規范標準的檔案管理軟件。安徽省制定了《安徽省檔案信息化建設實施意見（2003-2007）》，對檔案管理在信息時代面對的新形勢作出及時回應，順應了檔案工作發展趨勢。

2.擴大影響，增強檔案服務社會功能

《河南省檔案管理規定》規定并鼓勵單位和公民依法利用或公布檔案，以促進社會主義各項事業發展。《上海市檔案條例》也十分重視檔案為社會各項事業服務的功能，規定檔案館和其他檔案機構為檔案利用創造條件，提供服務。尤其是規定市和區、縣綜合檔案館要建立檔案信息網絡，為公民、法人和其他組織提供服務[3]。《北京市實施〈檔案法〉辦法》強調要充分發揮檔案的社會效益，要求檔案館注重檔案研究，檔案史料編撰，檔案展覽等活動舉辦。

3.政務公開，提高檔案工作透明度

為了規范檔案政務公開工作開展，提高其公開化、透明化，體現執政為民的原則，許多地方制定了相應法規。安徽省于2009年制定了《安徽省檔案局政務公開考核制度》《安徽省檔案局政府信息發布及協調工作制度》《安徽省檔案局政務公開責任追究制度》《安徽省檔案局政務公開工作社會評議制度》四部有關檔案政務公開制度[4]。《黑龍江省檔案管理條例》也規定各級檔案館應建立檔案信息服務網絡，簡化查閱手續，向社會提供公開查閱服務。

四、地方檔案法規建設存在的問題

1.地方檔案立法存在的問題

（1）檔案法規內容不完善

隨著網絡技術發展，電子檔案信息急劇增加，部分地區相繼出臺了電子檔案信息管理方面法規，以規范電子檔案工作開展。但從已頒布的檔案法規來看，多數是電子文件歸檔處理的規范，而歸檔后的電子檔案管理和服務利用的規定較少。其次，地方檔案法規都規定各單位設立檔案機構或配備專兼職檔案人員負責保管本單位檔案，但卻沒有規定違反規定應負的法律責任，即使有相關規定也較籠統，很容易造成執法的隨意性。如《貴州省檔案條例》《河南省檔案管理條例》《浙江省實施〈檔案法〉辦法》都沒有對違法行為規定出確切的罰款數額。

（2）檔案法規不夠系統性

截至2015年12月，我國各個地方基本已建立檔案法制體系，但仍有許多有待完善之處，如地方檔案法規不夠系統性。如何在法律中確認檔案信息屬性、怎樣大力開發檔案信息資源等，大多數地方檔案法規都沒能對信息時代面臨的這些新情況及時做出回應。目前，檔案部門要做好維護檔案信息資源利用者的合法權益、加強檔案信息資源服務功能及促進檔案事業持續發展等方面的法規建設工作，逐步建立一個完備的檔案工作法規體系，為地方檔案事業發展保駕護航。

2.地方檔案執法存在的問題

（1）檔案執法力度不夠

檔案行政執法工作的好壞關系到檔案發展的各項指標，只有完善檔案行政執法，將檔案法規落到實處，真正做到“有法可依、有法必依、違法必究、執法必嚴”，才能真正推動依法治檔的工作進程，實現檔案為社會服務的功能。雖然我國檔案法規體系已經建立，但仍存在“重立法，輕實施”現象及檔案人員執法水平不高、執法力度不夠的問題，導致一些檔案法規在實踐中未得到有效執行。如網絡媒體上經常報道地方貪官為貪贓而銷毀大量檔案現象，結果往往以貪污而定罪卻未以銷毀檔案予以追究檔案法律責任[5]。

（2）檔案執法監督檢查力度不強

我國《檔案執法監督檢查工作暫行規定》規定了包括備案審查、情況報告、執法檢查和群眾監督四種檔案執法監督形式，但目前從各地行政執法過程來看，除了備案審查和執法檢查較為常見外，很少涉及另外兩種形式，尤其群眾監督。在地方檔案法規執行中仍然存在“重指導、輕監督”，執法隨意性較大的現象。因此，在地方檔案事業發展中必須建立完善的監督檢查管理制度，加強檔案執法過程的監督檢查力度，將檔案法規真正落到實處，保證檔案管理工作開展[6]。

五、地方檔案法規建設問題之策

1.集思廣益，提高地方檔案立法質量

提高檔案立法質量，一方面，地方檔案立法部門要加強與其他法律部門協調，通過實際調查，并嚴格按照立法程序要求制定符合地方檔案工作需要、高質量的檔案法規。另一方面，通過增加立法項目來源和起草渠道，使人民群眾參與立法過程，增強立法的透明性，提高立法質量。最后，立法部門要加大檔案法律知識宣傳，使人們真正做到知法、懂法并守法，從而提高社會檔案意識和增強檔案法制觀念。

2.強化保障，健全檔案執法監督檢查機制

檔案法規的執行情況往往制約著地方檔案事業的發展狀況，要實現檔案管理的法制化，就必須將檔案法規在實踐中進行貫徹落實。各地檔案行政管理部門要加強檔案法制工作的領導，建立依法治檔需要的高素質的執法隊伍，加大執法力度和廣度，以保證檔案法規的有效執行。同時，檔案行政部門也要加強對檔案執法的監督檢查，發揮社會群眾及媒體對檔案執法的監督作用。檔案行政執法部門也要對檔案違法行為進行嚴格檢查并追究法律責任，做到依法辦事。

總之，地方檔案法規建設是我國檔案法制建設重要組成部分，是推進“依法治檔”必不可少的基礎環節。我國地方檔案法規建設雖然取得矚目的成績，但仍存在若干問題與不足。因此，我們應立足于現狀，不斷探索檔案立法規律、開辟立法新領域，建立完善的地方檔案法規體系，從而為地方檔案事業的發展指明前進方向。

[1]李鐵麗.淺析地方檔案法規的功能與制定原則[J].檔案天地，2010，12:50-52.

[2]胡春華.論提高地方檔案法規的可操作性[J].蘭臺內外，2002，04:4-6.

[3]上海市檔案局.上海市發布全國第一部地方性檔案法規[J].中國檔案，1995，8.

[4]楊喆.安徽省地方檔案法規建設研究[D].安徽大學，2015.

[5]陳勇.關于我國檔案法規建設的構想[J].山西檔案，2005，05:36-38.

[6]易敏.廣東檔案法治研究[D].華南理工大學，2015.

[7]劉迎紅.我國地方檔案法規建設綜述[J].檔案學通訊，2006，01:48-51.

作者單位：安徽大學管理學院