農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)有償退出制度研究

余　玉

東北農(nóng)業(yè)大學(xué)文法學(xué)院，黑龍江　哈爾濱　150000

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農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)有償退出制度研究

余玉

東北農(nóng)業(yè)大學(xué)文法學(xué)院，黑龍江哈爾濱150000

摘要：隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的不斷加快，“三農(nóng)”問題和我國(guó)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展問題也越發(fā)的嚴(yán)重，農(nóng)村的土地制度更急需創(chuàng)新和改革。農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式已經(jīng)出現(xiàn)不符合我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的趨勢(shì)，并由此衍生出了一系列社會(huì)問題，其中農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)如何更好利用問題尤為突出。本文從3個(gè)方面，對(duì)我國(guó)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)有償退出制度進(jìn)行了研究，摸清我國(guó)農(nóng)村土地的利用情況，提高其利用效率，進(jìn)而增加農(nóng)民收入，從而縮小城鄉(xiāng)差距。

關(guān)鍵詞：土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)；有償退出；缺陷；完善措施

隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，城鎮(zhèn)化水平的不斷提要，越來越多的農(nóng)民走出了農(nóng)村，改變了單純的靠天吃飯的現(xiàn)狀，同時(shí)也造成了大量農(nóng)田得不到合理利用的現(xiàn)象。農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)制度作為四大用益物權(quán)制度之一，更是廣大農(nóng)民賴以生存的基礎(chǔ)。因此，必須對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)退出機(jī)制的概念進(jìn)一步明確，分析出我國(guó)在這一制度存在的問題，從而建立起我國(guó)完善的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)有償退出制度。

一、農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)有償退出制度的概述

(一)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)有償退出的內(nèi)涵

1.土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的概念

土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，通說認(rèn)為是指農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人對(duì)所合法承包的土地進(jìn)行占有、使用、收益、處分的權(quán)利，是一種用益物權(quán)。

根據(jù)《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)法》可知，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的原始取得，有兩種形式。第一是通過家庭承包的方式取得；第二是通過招、拍、掛等方式取得。這兩種方式均可在承包人死后，由其繼承人在其承包期內(nèi)對(duì)承包地進(jìn)行繼續(xù)承包。在本文中，研究對(duì)象指的是第一種即通過家庭承包的方式取得。故本文所稱的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)僅指第一種方式。

2.農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)有償退出的概念

農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)退出是指農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人因進(jìn)城務(wù)工或落戶等情況，導(dǎo)致其土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)得不到充分利用，而允許土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人在承包經(jīng)營(yíng)期限屆滿前或后，通過合法有償?shù)姆绞綄⑼恋爻邪?jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓給他人，而自己完全退出這一土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)程序的一種新型土地使用方式。其核心在于農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人完全地退出農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)制度關(guān)系之中，不再享有承包方應(yīng)所享有的權(quán)利，也不再承擔(dān)義務(wù)。這一新穎制度的設(shè)計(jì)，其目的在于充分利用農(nóng)村土地，使我國(guó)農(nóng)村土地的價(jià)值得到最大限度的實(shí)現(xiàn)，同時(shí)進(jìn)一步提高農(nóng)民的收入，爭(zhēng)取早日實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化。

(二)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)有償退出的必要性

1.人口壓力大，人地矛盾日益突出。經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，使得城鎮(zhèn)化進(jìn)程不斷加快，大量的農(nóng)民開始向非農(nóng)方向發(fā)展，但人地矛盾還是十分突出。具體而言，可以概括為兩點(diǎn)：第一，農(nóng)村勞動(dòng)力數(shù)量明顯減少。實(shí)施國(guó)家計(jì)劃生育政策，大量農(nóng)民工的出現(xiàn)，人口的增長(zhǎng)得到一定程度的控制，經(jīng)濟(jì)得到有效的發(fā)展，但隨之也產(chǎn)生了諸多的社會(huì)問題，如留守兒童的出現(xiàn)，農(nóng)民工權(quán)益得不到保障，農(nóng)村勞動(dòng)力短缺等。第二，總量過大的農(nóng)村人口基數(shù)，導(dǎo)致人均耕地過小的局面難以得到根本改變。改革開放以來，盡管人口向城市的流動(dòng)在加快，但由于農(nóng)村人口基數(shù)過大，人口數(shù)量增長(zhǎng)過快，而耕地面積基本不變，導(dǎo)致農(nóng)村人均耕地面積呈現(xiàn)出不斷減少的趨勢(shì)。

2.城鄉(xiāng)差距大，社會(huì)矛盾日益突出。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，中國(guó)的綜合國(guó)力在不斷的增強(qiáng)，國(guó)民收入也得到了極大的提高，但同時(shí)，我國(guó)城鄉(xiāng)收入差距水平日益擴(kuò)大，社會(huì)矛盾日益突出。究其原因，主要有兩點(diǎn)：第一，農(nóng)業(yè)發(fā)展滯后的自身原因。自然環(huán)境、氣候的變化對(duì)農(nóng)業(yè)的發(fā)展仍具有決定性的影響，依舊改變不了靠天吃飯的局面，同時(shí)大部分地區(qū)交通不便，對(duì)外交往困難；第二，農(nóng)業(yè)發(fā)展滯后的政策原因。國(guó)家長(zhǎng)期大力發(fā)展城市，忽視農(nóng)村的現(xiàn)象嚴(yán)重。同時(shí)國(guó)民收入格局的不合理性，也導(dǎo)致城鄉(xiāng)收入差距過大，農(nóng)民的收入偏低的現(xiàn)象。

二、我國(guó)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)有償退出制度的缺陷

(一)集體土地所有權(quán)主體地位不明確

依據(jù)《中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法》及相關(guān)法律及司法解釋的規(guī)定，可以將農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)主體概括為村農(nóng)民集體、村內(nèi)兩個(gè)以上農(nóng)民集體和鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民集體這三類，而其集體土地所有權(quán)分別由村集體經(jīng)濟(jì)組織或村民委員會(huì)、村內(nèi)各該集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民小組、鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體經(jīng)濟(jì)組織行使。顯而易見，這樣的規(guī)定的結(jié)果是使集體土地所有權(quán)行使的具體主體難以確定，使得集體組織內(nèi)成員的土地所有權(quán)難以行使，該規(guī)定形同虛設(shè)。同時(shí)，也可能造成集體組織相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力過大、個(gè)人獨(dú)大，使農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織名存實(shí)亡，也使得農(nóng)民缺乏行使其農(nóng)村土地所有權(quán)的積極性。

(二)法律規(guī)定概念的不準(zhǔn)確

“準(zhǔn)確性是立法語言的靈魂和生命。”仔細(xì)研讀我國(guó)《農(nóng)村土地承包法》及其相關(guān)法律法規(guī)、司法解釋在對(duì)農(nóng)村土地承包權(quán)退出問題的規(guī)定時(shí)，不難發(fā)現(xiàn)，其法律用語存在模糊甚至有誤之處。比如在《農(nóng)村土地承包法》第二十六條第1款所使用的“按照承包方的意愿”，第3款所使用的“相應(yīng)的補(bǔ)償”。“承包方的意愿”如何確定？是用明示或默認(rèn)的方式也不確定？同樣，“相應(yīng)的補(bǔ)償”一詞的內(nèi)容也難以確定，參照什么標(biāo)準(zhǔn)難以把握。同時(shí)，關(guān)于居住地的使用，在民法上一般使用““住所地”“戶籍所在地”。這兩個(gè)詞具體代表什么情況下住所，二者之間存不存在共同之處，難以確定。這樣將會(huì)極大阻礙法律的實(shí)行。

(三)程序價(jià)值的缺失

程序的公開性對(duì)發(fā)現(xiàn)和糾正決策過程中的錯(cuò)誤具有極大的作用，有效保障公正價(jià)值的實(shí)現(xiàn)。但通讀我國(guó)關(guān)于土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)退出的相關(guān)規(guī)定，不難發(fā)現(xiàn)程序價(jià)值是缺失的，具體體現(xiàn)在以下兩方面。一方面，在自愿退出的相關(guān)規(guī)定中，僅需要承包人提前半年以書面的形式通知發(fā)包方就可以退出土地承包法律程序中。顯然這一程序規(guī)定的過于簡(jiǎn)單，不能有效的保護(hù)各方的利益。另一方面，在強(qiáng)制退出的相關(guān)規(guī)定中，程序正義的缺失更加嚴(yán)重。根據(jù)法律規(guī)定，當(dāng)承包人全家遷入設(shè)區(qū)的市，轉(zhuǎn)為非農(nóng)戶口后，如果沒有主動(dòng)交回承包地，發(fā)包方強(qiáng)制收回的權(quán)利。從這一規(guī)定不難發(fā)現(xiàn)，因?yàn)槌邪巳哭D(zhuǎn)為非農(nóng)戶口等相關(guān)情況難以確定，就給了發(fā)包方較大的主動(dòng)權(quán)，發(fā)包方能夠依據(jù)自己?jiǎn)畏降囊馑急硎臼栈爻邪兀@無疑是不利于承包方利益的保護(hù)的。故我國(guó)現(xiàn)行的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)強(qiáng)制退出程序存在缺陷很明顯，使得承包人的程序參與的權(quán)利既得不到很好的承認(rèn)，更得不到很好保護(hù)。

三、完善我國(guó)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)有償退出制度

(一)明確農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)主體的法律地位

通過上文關(guān)于我國(guó)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)第一個(gè)缺陷的介紹不難發(fā)現(xiàn)，我國(guó)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)主體的范圍過于模糊，到底權(quán)利應(yīng)該由“誰”(具體到個(gè)人)來行使比較困難。我國(guó)獨(dú)特的國(guó)情和悠長(zhǎng)的歷史發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，使得我國(guó)現(xiàn)有的土地制度是國(guó)家所有或集體所有的公共土地政策，無疑這種制度對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)的恢復(fù)和發(fā)展起到過重要的作用，但同時(shí)我們也可以發(fā)現(xiàn)，這種制度存在著很大的不足，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)權(quán)利行使的形式化、理論化，使得廣大農(nóng)民在脫貧致富的道路上出現(xiàn)了重重障礙，同時(shí)也不利于共同富裕的實(shí)現(xiàn)。故本人認(rèn)為，在堅(jiān)持我國(guó)基本土地制度的基礎(chǔ)上，可以有條件的將“集體組織”改造為獨(dú)立的法人，這樣既可以使農(nóng)民充分行使自己的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，也可以提高農(nóng)民致富的積極性，早日實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化。

(二)完善土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)退出制度

依據(jù)我國(guó)現(xiàn)行法律的相關(guān)規(guī)定，我國(guó)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的退出事由主要有以下兩個(gè)方面的內(nèi)容：第一方面，自愿退出事由；第二方面，強(qiáng)制退出事由。下文將對(duì)這兩個(gè)方面的完善進(jìn)行簡(jiǎn)要的介紹。

1.對(duì)自愿退出事由完善。主要是關(guān)于通知程序的完善。根據(jù)《合同法》關(guān)于債權(quán)轉(zhuǎn)讓的相關(guān)規(guī)定，在債權(quán)轉(zhuǎn)讓中債權(quán)人要想把權(quán)利轉(zhuǎn)讓給其他第三方，有向原債務(wù)人通知的義務(wù)，并且當(dāng)債務(wù)人收到通知時(shí)，債權(quán)讓與即發(fā)生效力。在這里，可以將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓或設(shè)定其他負(fù)擔(dān)進(jìn)行通知的相關(guān)規(guī)定類比債權(quán)轉(zhuǎn)讓的相關(guān)規(guī)定。故可以概括為，當(dāng)原承包人要將其合法擁有的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行轉(zhuǎn)讓或設(shè)立其他負(fù)擔(dān)時(shí)，負(fù)有對(duì)第三方人的通知義務(wù)。其通知的內(nèi)容為有新的權(quán)利人向集體土地所有權(quán)人繼續(xù)履行債務(wù)。

2.對(duì)強(qiáng)制退出事由的完善。關(guān)于強(qiáng)制退出，我國(guó)《農(nóng)村土地承包法》中有相關(guān)的規(guī)定，當(dāng)承包人喪失集體成員身份，沒有了農(nóng)村土地承包的資格，其將被強(qiáng)制退出。但解釋起來簡(jiǎn)單，但在實(shí)際的操作中確因?yàn)橐?guī)定的過于簡(jiǎn)單，而難以確定并實(shí)施。依據(jù)我國(guó)具體實(shí)際情況，參照國(guó)外相關(guān)法律規(guī)定，建議對(duì)農(nóng)村土地進(jìn)行股份制改革，根據(jù)改革的內(nèi)容，我們可以發(fā)現(xiàn)，當(dāng)集體組織成員要脫離集體組織時(shí)，其有兩種選擇。第一是將自己所擁有的集體土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓給集體組織內(nèi)的成員；第二是由集體組織收回土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人所承包的土地。這樣，既保存了我國(guó)農(nóng)村土地的集體所有的性質(zhì)，又可以提高農(nóng)村土地的利用率。同時(shí)也將極大的有利于我國(guó)現(xiàn)行法律中關(guān)于強(qiáng)制退出事由規(guī)定的完善。

(三)完善對(duì)退地農(nóng)民的社會(huì)保障制度

保障措施的完善，是一個(gè)制度得以實(shí)施的后盾。分析農(nóng)民退出土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的優(yōu)點(diǎn)，不難發(fā)現(xiàn)，一方面，可以實(shí)現(xiàn)資源的合理化利用，實(shí)現(xiàn)土地資源利益價(jià)值的最大化，做到物盡其用；另一方面，可以提高農(nóng)民收入，縮小城鄉(xiāng)差距，使農(nóng)民共享改革開放的新成果。因此，農(nóng)民退出土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)這一制度無疑是對(duì)整個(gè)社會(huì)都有利的。但由事物的兩面性可知，農(nóng)民退出土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)也存在不足，而對(duì)退地農(nóng)民的社會(huì)保障制度就是對(duì)這一不足的完善措施。同時(shí)，根據(jù)“誰受益、誰擔(dān)責(zé)”的原則，退地農(nóng)民的社會(huì)保險(xiǎn)金應(yīng)當(dāng)由中央及各級(jí)地方政府和農(nóng)民個(gè)人三方來共同承擔(dān)。

四、總結(jié)

眾所周知，無論是一個(gè)制度的設(shè)計(jì)，還是一個(gè)規(guī)則的制定，都是為了將這個(gè)制度或規(guī)則更好地運(yùn)用于一國(guó)的實(shí)踐之中。同樣，本文對(duì)我國(guó)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)有償退出制度的相關(guān)研究，也是基于此種目的。隨著十八大和十八大二中、三中、四中全會(huì)的召開，我們可以看到，我國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展現(xiàn)狀，以及對(duì)要求改變農(nóng)村發(fā)展現(xiàn)狀的迫切渴望，《深化農(nóng)村改革綜合性實(shí)施方案》的制定就可以充分這一點(diǎn)。同樣，通過本文我們不難發(fā)現(xiàn)，我國(guó)關(guān)于農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)有償退出的相關(guān)規(guī)定是存在缺陷的，這需要我們?cè)俳Y(jié)合本國(guó)實(shí)際情況的基礎(chǔ)上，實(shí)事求是，因地制宜，以實(shí)現(xiàn)我國(guó)農(nóng)村土地的充分利用、城鄉(xiāng)統(tǒng)一協(xié)調(diào)發(fā)展的目標(biāo)。

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中圖分類號(hào)：D922.32C

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：2095-4379-(2016)14-0074-02

作者簡(jiǎn)介：余玉(1992-)，女，漢族，湖北荊門人，東北農(nóng)業(yè)大學(xué)文法學(xué)院，法學(xué)碩士。