湖北省高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)政策有效性評(píng)估

湖北省高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)政策有效性評(píng)估

張鑭1,2

(1.華中科技大學(xué)公共管理學(xué)院，湖北武漢400074；2.湖北省科學(xué)技術(shù)廳，湖北武漢400071)

摘要：在對(duì)改革開(kāi)放以來(lái)湖北省高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)政策文本演變進(jìn)行梳理，從政策制定、執(zhí)行和結(jié)果角度，對(duì)產(chǎn)業(yè)政策的目標(biāo)設(shè)定、措施安排、預(yù)期效果進(jìn)行理論分析和假設(shè)的基礎(chǔ)上，運(yùn)用模糊層次分析方法，按照政策制定的適當(dāng)性、公正性、充分性，政策執(zhí)行的堅(jiān)定性、創(chuàng)造性、整體性，政策結(jié)果的經(jīng)濟(jì)績(jī)效、社會(huì)績(jī)效、創(chuàng)新績(jī)效作為評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)建立省域高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)政策有效性評(píng)價(jià)模型并設(shè)計(jì)指標(biāo)體系，研究得出湖北省高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)政策總體有效性的結(jié)論，并通過(guò)部分定量數(shù)據(jù)的量化解釋，印證評(píng)估結(jié)論，從而提出進(jìn)一步提高該省高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)政策有效性的建議。

關(guān)鍵詞：高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)；產(chǎn)業(yè)政策；有效性；評(píng)估;湖北

收稿日期：2014-09-25

作者簡(jiǎn)介：張鑭(1980-)，女，湖北人，華中科技大學(xué)公共管理學(xué)院博士研究生；研究方向：科技政策與科技管理。

中圖分類(lèi)號(hào):G311

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A

Abstract：Based on the fuzzy analytic hierarchy process (FAHP)，taking the evaluation standard in accordance with the appropriateness，fairness and adequacy of policy making，the firmness，creativity and integrity of policy implementation，the economic performance，social performance and innovation performance of policy effect，this paper established an effectiveness evaluation model for provincial high-tech industrial policy.Furthermore，an index system is designed.By taking Hubei province as a typical case，this paper collects the data of the interested parties’ weight judging and scoring suggestions，obtains the overall scores and sub-index scores by taking weight fuzzy subsets.The analysis reveals the overall effectiveness of high-tech industrial policy of Hubei is in the general level，and the effectiveness of the policy making，policy implementation and policy results is in a balanced level.Finally，this paper puts forward suggestions improve the effectiveness of the high-tech industrial of Hubei province.

Effectiveness Evaluation of High-Tech Industrial Policy of Hubei Province

Zhang Lan1,2

(1.College of Public Administration of Huazhong University of Science and Technology,Wuhan 400074,China;

2.Science and Technology Department of Hubei Province,Wuhan 400071,China)

Key words:High-tech industry；Industrial policy；Effectiveness；Assessment;Hubei province

1引言

近年來(lái)，國(guó)內(nèi)學(xué)者探索把政策執(zhí)行之前、執(zhí)行中、執(zhí)行后的整個(gè)過(guò)程納入評(píng)估范圍，即按事前、事中、事后三個(gè)評(píng)估階段來(lái)進(jìn)行評(píng)估[1]。本文認(rèn)為,政策評(píng)估的目標(biāo)不僅是為了判斷政策項(xiàng)目是否達(dá)到其預(yù)期的目標(biāo)，而且也是為了評(píng)估政策的制定是否科學(xué)，政策是否得到有效執(zhí)行。因而，對(duì)省域高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)政策的評(píng)估，可以通過(guò)對(duì)政策制定、執(zhí)行、結(jié)果的綜合分析，認(rèn)識(shí)政策目標(biāo)設(shè)定是否適當(dāng),政策制定過(guò)程是否科學(xué),政策作用對(duì)象是否得當(dāng)，影響政策實(shí)施的因素有哪些，以及政策實(shí)施的程度如何，為地方政府制定高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)政策提供參考。

2湖北省高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)政策脈絡(luò)梳理及分析

筆者在搜集整理了1978—2012年期間527項(xiàng)湖北省高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)政策文本的基礎(chǔ)上，通過(guò)對(duì)政策數(shù)量發(fā)展、政策制定權(quán)威主體構(gòu)成、政策主題及年度分布等進(jìn)行統(tǒng)計(jì)分析，并基于文本統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)作出以下判斷：根據(jù)政策文本數(shù)量增長(zhǎng)，可將該省省級(jí)層面高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)政策分為5個(gè)發(fā)展階段，1978—1984年政策恢復(fù)階段、1985—1989年政策萌芽階段、1990—1999年政策發(fā)展階段、2000—2005年政策加速階段、2006—2012年政策密集階段，從階段目標(biāo)設(shè)定與目標(biāo)完成程度量化數(shù)據(jù)來(lái)看，該省高新技術(shù)政策目標(biāo)設(shè)定比較適當(dāng)，基本符合對(duì)當(dāng)?shù)乜萍肌⒔?jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展的實(shí)際水平和增長(zhǎng)的預(yù)期；根據(jù)政策文本制定主體統(tǒng)計(jì)，該省高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)政策制定主體協(xié)調(diào)性不強(qiáng)，高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)政策統(tǒng)籌力度不夠；從政策的創(chuàng)新性分析，該省高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)政策具有較強(qiáng)探索創(chuàng)新意識(shí)；從政策的時(shí)效性分析，該省高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)政策比較能夠結(jié)合經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的階段性，比較能夠體現(xiàn)地方特色；從政策的操作性分析，湖北省高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)政策中管理辦法、實(shí)施細(xì)則、專項(xiàng)通知等規(guī)范管理類(lèi)的政策文本合計(jì)占文本總數(shù)的40%左右，略少于規(guī)章條例、決議決定、指導(dǎo)意見(jiàn)、發(fā)展規(guī)劃等戰(zhàn)略指導(dǎo)型政策文本[2]。這些基于政策文本分析的分析和判斷，為構(gòu)建湖北省高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)政策評(píng)估的邏輯框架提供了基本的依據(jù)。

3湖北省高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)政策評(píng)估方案

3.1評(píng)估方法

目前，國(guó)內(nèi)外用于政策評(píng)估的方法有很多種，鑒于高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展與高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)政策有效性評(píng)估的復(fù)雜性和特殊性，政策和社會(huì)環(huán)境變化對(duì)高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的影響，以及我國(guó)高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)統(tǒng)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)與數(shù)據(jù)不統(tǒng)一等現(xiàn)實(shí)狀況。本文選擇模糊層次分析方法，從政策制定、過(guò)程和結(jié)果三個(gè)方面建立有效性評(píng)估模型，并將分析結(jié)論與模糊層次分析結(jié)果進(jìn)行比照，以綜合評(píng)價(jià)湖北省高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)政策的有效性。

3.2評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)

從本質(zhì)上看，公共政策的評(píng)估是一種價(jià)值判斷，為了弄清楚一項(xiàng)政策的效果究竟是好是壞，是否實(shí)現(xiàn)了預(yù)期的目標(biāo)，必須首先建立一套評(píng)估的標(biāo)準(zhǔn)，即進(jìn)行價(jià)值判斷的尺度[3]。巴爾達(dá)奇界定了對(duì)政策設(shè)計(jì)目標(biāo)會(huì)產(chǎn)生較大影響并會(huì)如期發(fā)生作用的四種制約因素：技術(shù)可行性、政治可行性、經(jīng)濟(jì)和財(cái)政可能性以及行政可操作性[4]。威廉·N·鄧恩將評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)分為六類(lèi)，分別是：效果、效率、充足性、公平性、回應(yīng)性和適宜性[5]。臺(tái)灣學(xué)者林水波、張世賢將政策評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)分為投入工作量 、績(jī)效、效率、充足性、公平性、適當(dāng)性、執(zhí)行力、社會(huì)發(fā)展總指標(biāo)等8個(gè)方面[6]。張國(guó)慶將一項(xiàng)政策的整體評(píng)估建立在若干單元評(píng)估基礎(chǔ)上，將整體評(píng)估的標(biāo)準(zhǔn)稱為首要標(biāo)準(zhǔn)，把用于單元評(píng)估的標(biāo)準(zhǔn)成為次要標(biāo)準(zhǔn)，從立體的角度建立了評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)的架構(gòu)，但是，對(duì)于其首要標(biāo)準(zhǔn)和次要標(biāo)準(zhǔn)的內(nèi)容沒(méi)有進(jìn)行闡釋[7]。陳振明認(rèn)為政策評(píng)估有生產(chǎn)力標(biāo)準(zhǔn)、效益標(biāo)準(zhǔn)、效率標(biāo)準(zhǔn)、公正標(biāo)準(zhǔn)和政策回應(yīng)度等5個(gè)標(biāo)準(zhǔn)[8]。綦良群，舒春在評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)方面提出效果標(biāo)準(zhǔn)、效率標(biāo)準(zhǔn)和效應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)3個(gè)方面[9]。綜合學(xué)者觀點(diǎn)并結(jié)合本項(xiàng)政策評(píng)估的特點(diǎn)，將適當(dāng)性、公正性、充分性作為政策制定單元的標(biāo)準(zhǔn)，將堅(jiān)定性、創(chuàng)造性、整體性作為政策執(zhí)行單元的標(biāo)準(zhǔn)，將經(jīng)濟(jì)績(jī)效、社會(huì)績(jī)效、創(chuàng)新績(jī)效作為政策結(jié)果單元的標(biāo)準(zhǔn)，每項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)包含若干項(xiàng)評(píng)估指標(biāo)。

3.3評(píng)估指標(biāo)

綦良群、于渤在將高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)政策評(píng)估劃分為事前評(píng)估、事中評(píng)估和事后評(píng)估三個(gè)階段基礎(chǔ)上，構(gòu)建不同階段高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)政策評(píng)估指標(biāo)體系[10]；武超通過(guò)對(duì)定量數(shù)據(jù)進(jìn)行定性評(píng)價(jià)，構(gòu)建了高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)創(chuàng)業(yè)政策評(píng)估指標(biāo)體系[11]。本項(xiàng)評(píng)估涉及高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)政策制定、執(zhí)行、結(jié)果三個(gè)方面，指標(biāo)體系包括目標(biāo)層、準(zhǔn)則層、一級(jí)指標(biāo)、二級(jí)指標(biāo)等層次，并盡量體現(xiàn)各方面指標(biāo)之間的平衡和關(guān)系以及指標(biāo)內(nèi)在的邏輯、層次和結(jié)構(gòu)，以使評(píng)價(jià)指標(biāo)體現(xiàn)評(píng)價(jià)角度的多維化、評(píng)估目標(biāo)的整體性、評(píng)估體系的一致性(見(jiàn)表1～表2)。

4湖北省高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)政策有效性評(píng)估實(shí)證研究

綜合來(lái)自湖北省高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)管理機(jī)構(gòu)行政人員、有關(guān)專家的4份權(quán)重問(wèn)卷(1～9分制)，運(yùn)用SPASS軟件進(jìn)行計(jì)算，并對(duì)逆向指標(biāo)進(jìn)行換算處理，確定各層次指標(biāo)判斷矩陣及相對(duì)于上一層次指標(biāo)的權(quán)重值，分別得到總目標(biāo)層——政策有效性的判斷矩陣和權(quán)重；3個(gè)分目標(biāo)層——政策制定有效性、政策執(zhí)行有效性、政策結(jié)果有效性的判斷矩陣和權(quán)重；9個(gè)準(zhǔn)則層——政策制定適當(dāng)性、政策制定公正性、政策制定充分性、政策執(zhí)行堅(jiān)定性、政策執(zhí)行創(chuàng)造性、政策執(zhí)行整體性、政策結(jié)果經(jīng)濟(jì)績(jī)效、政策結(jié)果社會(huì)績(jī)效、政策結(jié)果創(chuàng)新績(jī)效的判斷矩陣和權(quán)重；23個(gè)一級(jí)指標(biāo)——政策制定時(shí)機(jī)適當(dāng)性、政策制定條件適當(dāng)性、政策制定主體適當(dāng)性、政策制定程序公正性、政策影響面廣泛性、政策目標(biāo)設(shè)定充分性、政策體現(xiàn)社會(huì)價(jià)值充分性、政策宣傳情況、政策接收情況、政策執(zhí)行偏差、政策執(zhí)行方式、政策執(zhí)行時(shí)效、政策相關(guān)性、政策協(xié)調(diào)性、政策層次性、產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)模、產(chǎn)業(yè)發(fā)展速度、產(chǎn)業(yè)發(fā)展貢獻(xiàn)、優(yōu)化產(chǎn)業(yè)發(fā)展環(huán)境、建設(shè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展載體、提升企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新能力、提升產(chǎn)學(xué)研合作能力、提升全社會(huì)自主創(chuàng)新能力的判斷矩陣及權(quán)重。經(jīng)過(guò)專家評(píng)判(評(píng)分問(wèn)卷為1～9分制，專家來(lái)自湖北省科技行政管理部門(mén)、高校、科研機(jī)構(gòu)和企業(yè)等，共計(jì)67人)，采取權(quán)重模糊子集計(jì)算方法得到湖北省高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)政策有效性各層次指標(biāo)的得分隸屬度和綜合得分表(見(jiàn)表1、表2)。

表1　目標(biāo)層得分隸屬度和綜合得分表

表2　分指標(biāo)得分隸屬度和得分表

續(xù)表2

續(xù)表2

續(xù)表2

續(xù)表2

續(xù)表2

5結(jié)論及建議

由表1和表2的得分結(jié)果可以看到，綜合23項(xiàng)一級(jí)指標(biāo)和70項(xiàng)二級(jí)指標(biāo)，湖北省高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)政策總體有效性處于一般水平，且政策制定、執(zhí)行、結(jié)果的有效性比較平衡。從一級(jí)指標(biāo)和二級(jí)指標(biāo)的得分情況綜合來(lái)看，得分處于“很高”和“低”的指標(biāo)均沒(méi)有。得分在“高”水平的有“政策目標(biāo)設(shè)定充分性”和“政策體現(xiàn)社會(huì)價(jià)值充分性”、“政策層次性”、“產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)模”等4項(xiàng)一級(jí)指標(biāo)，以及政策制定時(shí)機(jī)結(jié)合“宏觀經(jīng)濟(jì)形勢(shì)”和“科技資源條件”，政策制定程序堅(jiān)持了“集體決策”、政策影響面中的“政策對(duì)象”，政策目標(biāo)設(shè)定中的“產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)目標(biāo)”、“重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展目標(biāo)設(shè)定”、政策社會(huì)價(jià)值中的“高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)支撐工業(yè)價(jià)值”、政策執(zhí)行方式中“結(jié)合企業(yè)需求執(zhí)行”、政策相關(guān)性中的“經(jīng)濟(jì)政策關(guān)聯(lián)性”、政策協(xié)調(diào)性中“與上位政策一致”、政策層次性中的“政策重點(diǎn)突出”、政策經(jīng)濟(jì)績(jī)效中“高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)總產(chǎn)值規(guī)模”、“高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)增加值規(guī)模”、“高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)總產(chǎn)值增速”、政策社會(huì)績(jī)效中的“科技金融結(jié)合度”、政策創(chuàng)新績(jī)效中的“獲得科技獎(jiǎng)勵(lì)數(shù)”等16項(xiàng)二級(jí)指標(biāo)。得分“較低”的指標(biāo)只有1項(xiàng)，即政策執(zhí)行中的反映一級(jí)指標(biāo)“政策接收水平”的二級(jí)指標(biāo)之一“社會(huì)公眾知曉率”。

本文嘗試將模糊層次分析方法用于指標(biāo)體系中的10項(xiàng)具有全國(guó)橫向可比定量數(shù)據(jù)的二級(jí)指標(biāo)，與2013年度全國(guó)平均值或全國(guó)排名進(jìn)行量化解釋，以判斷模糊層次分析結(jié)果與實(shí)際情況的印證程度(見(jiàn)表3)，得出關(guān)鍵定量指標(biāo)基本契合，由此謹(jǐn)慎認(rèn)為模糊層次分析方法在運(yùn)用于省域高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)政策綜合評(píng)估中具有較強(qiáng)的科學(xué)性和實(shí)用價(jià)值。基于模糊評(píng)價(jià)結(jié)論，為進(jìn)一步提高湖北省高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)政策的有效性，提出3個(gè)方面的建議。

(1)提高政策制定有效性。為提高政策制定的適當(dāng)性，應(yīng)更加重視政策出臺(tái)時(shí)機(jī)與當(dāng)時(shí)產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平、規(guī)模、速度的相適應(yīng)程度，以及與企業(yè)創(chuàng)新意識(shí)的結(jié)合程度，同時(shí)，政策制定主體在職責(zé)分工安排上應(yīng)更適當(dāng)、行政系統(tǒng)效率需要進(jìn)一步提高、人員專業(yè)素質(zhì)和智囊系統(tǒng)建設(shè)應(yīng)進(jìn)一步加強(qiáng)[12]。為提高政策制定的公正性，應(yīng)進(jìn)一步加強(qiáng)政策調(diào)研、可行性論證，擴(kuò)大政策影響面，科學(xué)設(shè)定受惠條件并考慮政策的區(qū)域影響力。為提高政策制定的充分性，在政策目標(biāo)設(shè)定上，對(duì)企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新目標(biāo)的設(shè)定要更加符合省情實(shí)際，在政策體現(xiàn)社會(huì)價(jià)值方面，要在重視高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)政策對(duì)高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的影響基礎(chǔ)上，加強(qiáng)對(duì)農(nóng)業(yè)、民生發(fā)展影響的關(guān)注。

表3　模糊層次分析結(jié)果與實(shí)際指標(biāo)數(shù)據(jù)橫向比較表

注：以上數(shù)據(jù)來(lái)自《2013全國(guó)及各地區(qū)科技進(jìn)步統(tǒng)計(jì)監(jiān)測(cè)結(jié)果(一)(二)》、《湖北科技統(tǒng)計(jì)年鑒(2013)》、《2013湖北省知識(shí)產(chǎn)權(quán)發(fā)展報(bào)告》、《2013年湖北省高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)統(tǒng)計(jì)手冊(cè)》、《湖北科技統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)手冊(cè)2013年》等。鑒于選取作為校驗(yàn)的定量指標(biāo)評(píng)估結(jié)果主要為“高”、“一般”、“低”，因此校驗(yàn)數(shù)據(jù)如高于全國(guó)平均值10%以上，或排名在全國(guó)10位之前，則判斷實(shí)際情況為“高”；如與全國(guó)平均值正負(fù)不超過(guò)10%，或排名在全國(guó)10～19位，則判斷實(shí)際情況為“一般”；如數(shù)據(jù)低于全國(guó)平均值10%以上，或排名在全國(guó)20位之后，則判斷實(shí)際情況為“低”。

(2)提高政策執(zhí)行有效性。為提高政策執(zhí)行的堅(jiān)定性，應(yīng)進(jìn)一步加大政策宣傳力度，通過(guò)傳統(tǒng)媒體宣傳、網(wǎng)絡(luò)媒體宣傳、政策學(xué)習(xí)培訓(xùn)等多種方式，提高執(zhí)行人員、企業(yè)人員、社會(huì)公眾的政策知曉率，避免政策執(zhí)行中的各種偏差。為提高政策執(zhí)行的創(chuàng)造性，應(yīng)進(jìn)一步調(diào)研省情、市情，結(jié)合各地各高新區(qū)的實(shí)際情況，有重點(diǎn)地選擇特色化的政策路徑。為提高政策執(zhí)行的整體性，湖北省高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)政策一方面要保持與國(guó)家上位政策一致，更重要的是要與本省其他關(guān)聯(lián)的經(jīng)濟(jì)政策、產(chǎn)業(yè)政策、金融政策、貿(mào)易政策等的銜接配合，形成政策合力，同時(shí)，要與本省的歷史政策保持連貫，不斷提高政策實(shí)施力度，避免政策與實(shí)際需求不符、與關(guān)聯(lián)政策沖突、與歷史政策矛盾。

(3)提高政策結(jié)果有效性。高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)政策除了發(fā)揮對(duì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)模、速度的積極影響之外，還應(yīng)該進(jìn)一步重視對(duì)優(yōu)化產(chǎn)業(yè)發(fā)展環(huán)境、建設(shè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展載體、提升企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新能力、提升產(chǎn)學(xué)研合作能力以及提升全社會(huì)自主創(chuàng)新能力方面的導(dǎo)向作用和支持力度。重點(diǎn)來(lái)看，高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)政策在提高社會(huì)績(jī)效和創(chuàng)新績(jī)效方面還需要加強(qiáng)，應(yīng)著力于引導(dǎo)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)聚集、建設(shè)科技企業(yè)創(chuàng)業(yè)孵化載體、引導(dǎo)企業(yè)建設(shè)研發(fā)隊(duì)伍、加大研發(fā)投入、加強(qiáng)產(chǎn)學(xué)研合作等。

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(責(zé)任編輯譚果林)