城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中應(yīng)用PPP模式的理論基礎(chǔ)分析

王雪婷

(山西財經(jīng)大學(xué),山西　太原　030006)

城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中應(yīng)用PPP模式的理論基礎(chǔ)分析

王雪婷

(山西財經(jīng)大學(xué),山西太原030006)

[摘要]城市公共基礎(chǔ)設(shè)施是居民生活和城市經(jīng)濟發(fā)展所必需的基本條件,也是城市發(fā)展水平與福利水平的重要標志之一。城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)大部分是由政府興建投資的,但隨著經(jīng)濟發(fā)展和人民生活質(zhì)量的提高,對城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的要求越來越高,政府財政資金已難以滿足投資需要。引入PPP模式,在推進城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的同時,能夠合理引導(dǎo)社會資本的流向。本文簡要介紹了城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中應(yīng)用PPP模式的理論基礎(chǔ)。

[關(guān)鍵詞]城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)；PPP模式；融資模式

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2016.04.037

2014年3月,中共中央國務(wù)院出臺的《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃(2014—2020年)》提出,伴隨著工業(yè)化的快速發(fā)展,非農(nóng)產(chǎn)業(yè)在城鎮(zhèn)集聚、農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)集中是必然的歷史過程,是人類社會發(fā)展的客觀趨勢,也是國家現(xiàn)代化的重要標志。其中,城鎮(zhèn)化發(fā)展的目標包括：常住人口城鎮(zhèn)化率達到60%左右,推進基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施更加完善。在保障城鎮(zhèn)化進程方面,財政部副部長劉昆表示,應(yīng)推廣使用政府與社會資本合作的模式,也就是PPP模式,政府通過特許經(jīng)營權(quán)、合理定價、財政補貼等公開透明方式,事先明確收益成本機制,吸引社會資本參與城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。在此戰(zhàn)略性重大舉措下,對城市基礎(chǔ)設(shè)施投資建設(shè)提出了更加集中化、規(guī)模化的要求。

1PPP模式概述

1.1PPP模式的概念

PPP模式是Public-Private-Partnership的縮寫,也稱政府與社會資本合作模式,即政府和私人部門按照平等協(xié)商原則訂立合同,由社會資本參與公共服務(wù)提供,政府根據(jù)公共服務(wù)績效評價結(jié)果向其支付相應(yīng)對價。我國研究文獻中所提到的大多數(shù)是指狹義PPP模式,是公共部門與私人部門之間所建立的項目融資模式的總稱,包括BOT、TOT、DBTO等,它是一個大的概念范疇,不能與BOT、TOT等特定的項目融資模式并列而論。

1.2PPP模式的本質(zhì)

PPP模式的本質(zhì)是以項目為載體,政府部門與私人部門之間建立一種利益共享、風(fēng)險共擔(dān)的資源合作機制。對于PPP模式本質(zhì)的把握,可以從以下幾方面來入手：①PPP模式是公共服務(wù)供給機制的改革創(chuàng)新,其目的在于引導(dǎo)和鼓勵社會資本積極參與公共服務(wù)供給,從而為廣大人民群眾提供更加優(yōu)質(zhì)高效的公共服務(wù)；②PPP模式是政府部門與私人部門之間建立的一種利益共享、風(fēng)險共擔(dān)的平等合作伙伴關(guān)系,雙方通過簽訂協(xié)議等方式明確責(zé)權(quán)利關(guān)系；③PPP模式的運用在于充分發(fā)揮市場機制作用,從而提升公共服務(wù)的供給質(zhì)量與效率,實現(xiàn)公共利益最大化。

1.3城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)應(yīng)用PPP模式的意義

在城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中引入PPP模式,使政府部門作為項目合作者與監(jiān)督者,從而使政府部門有更多的精力投入到社會宏觀事物的管理之中,進一步加快政府職能的轉(zhuǎn)變。其次,鼓勵社會資本、私人部門進入城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等公共服務(wù)領(lǐng)域,能夠擴寬社會資本投資渠道與發(fā)展空間,挖掘新的經(jīng)濟增長點。同時,在PPP模式的投資方式下,政府部門往往以運營補貼等方式為社會資本提供公共服務(wù)作為對價支付方式,以項目績效評價結(jié)果作為支付依據(jù),并將資金支出納入預(yù)算管理,從而能夠按照代際公平原則在當(dāng)代人與后代人之間分配資金投入。

2城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中應(yīng)用PPP模式的理論基礎(chǔ)

2.1政府失靈理論

市場調(diào)控下的經(jīng)濟運行狀態(tài)由于信息不對稱、外部性、公共物品的特殊性等原因會產(chǎn)生市場失靈,因而需要政府這只“看得見的手”來調(diào)節(jié)經(jīng)濟。而政府干預(yù)經(jīng)濟時,也會因為政府部門的壟斷地位、信息不完全、時滯性的客觀存在及約束監(jiān)督機制等原因,出現(xiàn)政府失靈現(xiàn)象。政府失靈主要表現(xiàn)為政府決策失誤、政府機構(gòu)部門與公共預(yù)算的不合理擴張以及政府提供公共物品的低效率,而PPP模式的應(yīng)用能夠使私人部門介入公共物品的提供,在一定程度上避免因政府部門單獨提供而出現(xiàn)政府失靈現(xiàn)象。

2.2委托代理理論

傳統(tǒng)的管理模式中,城市基礎(chǔ)設(shè)施屬于全民所有,而由政府部門代表人民行使資產(chǎn)管理權(quán)職能,由于全民財產(chǎn)的龐大性、復(fù)雜性與分散性,帶來嚴重的委托代理問題。城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)采用政府與社會資本合作的PPP管理模式,存在兩個層次的委托代理關(guān)系：一是公眾委托政府部門管理全民資產(chǎn)的委托代理關(guān)系；二是政府部門委托私人部門共同建設(shè)管理城市基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)的委托代理關(guān)系。這種公私合作管理模式能夠有效地避免傳統(tǒng)模式下委托代理問題的產(chǎn)生：①將投資主體由一元化改為多元化,減少政府部門的行政干預(yù),提高政府部門決策的科學(xué)性與公開性；②通過發(fā)揮權(quán)力制衡與監(jiān)督約束機制抑制了政府部門作為非人格化股東的內(nèi)部人控制問題,同時管理制度的存在也會促進現(xiàn)代企業(yè)制度的建立,進而降低委托代理成本；③有助于在市場化條件下選擇更加優(yōu)質(zhì)的代理人,進而提高經(jīng)營管理效率。

2.3項目區(qū)分理論

項目區(qū)分理論將是否有收費機制即資金流入作為區(qū)分條件,將基礎(chǔ)設(shè)施項目劃分為非經(jīng)營性基礎(chǔ)設(shè)施項目、準經(jīng)營性基礎(chǔ)設(shè)施項目和經(jīng)營性基礎(chǔ)設(shè)施項目[1],并以此為標準來確定各基礎(chǔ)設(shè)施項目的投資主體、管理運作模式、資產(chǎn)權(quán)益歸屬等問題。項目區(qū)分理論認為：非經(jīng)營性基礎(chǔ)設(shè)施項目具有較強的社會效益和環(huán)境效益,應(yīng)由政府部門直接投資建設(shè)；準經(jīng)營性基礎(chǔ)設(shè)施項目是指兼顧公益性和經(jīng)濟性的投資項目,無法完全通過市場化機制進行運作,需要政府通過財政補貼、稅收優(yōu)惠等方式進行項目經(jīng)營維護,如采用PPP模式；經(jīng)營性基礎(chǔ)設(shè)施項目則具有較強的經(jīng)濟效益,可以在政府的規(guī)劃與監(jiān)督之下完全通過市場化機制來進行運作。

2.4企業(yè)社會責(zé)任理論

人們對于社會責(zé)任的認識往往只局限于企業(yè)所做的慈善事業(yè),這種認識是片面的。在市場經(jīng)濟條件下,企業(yè)社會責(zé)任不僅包括深化產(chǎn)權(quán)制度改革、強化自身建設(shè)、健全市場經(jīng)濟秩序,而且包括積極轉(zhuǎn)變經(jīng)濟增長方式、加快建設(shè)公共服務(wù)型政府[2]。美國學(xué)者戴維斯提出的著名理論“戴維斯模型”指出,企業(yè)的每項產(chǎn)品、活動和服務(wù),不僅應(yīng)該考慮經(jīng)濟效益,更應(yīng)該考慮其社會成本和社會效益；企業(yè)作為社會成員的重要組成部分,應(yīng)該和其他自然人共同參與解決某些社會問題,促進整個社會條件的改善和進步,進而也為包括自己在內(nèi)的所有社會成員帶來好處。因此,企業(yè)積極參與城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、響應(yīng)PPP模式,是企業(yè)履行自身社會責(zé)任的體現(xiàn),有助于保持企業(yè)、環(huán)境、社會間的平衡關(guān)系。

2.5公共選擇理論

公共選擇理論認為,由于公共產(chǎn)品具有非競爭性和非排他性的特征,因此人們在消費過程中可能會隱瞞自己的真實需求,并可能會出現(xiàn)“搭便車”行為,與市場經(jīng)濟條件下資源最優(yōu)配置理論相悖。此時,政府的存在會減輕獲取人們對于公共物品和外部性偏好信息的成本,對于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)該理論認為：

(1)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投融資的決策主體應(yīng)該是政府部門。城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)初始投資成本巨大、建設(shè)周期較長、配套設(shè)施具有系統(tǒng)性等特點,而且消費上具有一定程度的非競爭性和非排他性特點。由公共選擇理論中對于集體選擇即政府選擇的分析得知,政府是提供城市基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)的最恰當(dāng)主體。可見,雖然通過PPP模式引入私人部門進行城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),但是政府的主體地位仍是不可動搖的。

(2)政府決策過程中,可能會做出偏離社會福利最大化的選擇。該理論認為,政府部門及其決策人員也屬于經(jīng)濟人,就會傾向于做出追求自身利益最大化的行為,如追求在任期間業(yè)績表現(xiàn)、辦公環(huán)境、權(quán)利最大化等。可見,基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)應(yīng)慎重實行“政府壟斷經(jīng)營”“政企合一”等運行體制,避免政府部門一家獨大,合理界定政府部門和私人部門的職責(zé)范圍,視情況實現(xiàn)不同程度的市場化經(jīng)營,最大限度地實現(xiàn)社會福利最大化。

參考文獻：

[1]彭清輝.我國基礎(chǔ)設(shè)施投融資研究[D].長沙：湖南大學(xué),2011.

[2]黎友煥.企業(yè)社會責(zé)任理論[M].廣州：華南理工大學(xué)出版社,2010.