我國地方政府投融資平臺存在的問題及對策

李成龍

（成都天府新區黨工委管委會，成都 610000）

我國地方政府投融資平臺存在的問題及對策

李成龍

（成都天府新區黨工委管委會，成都 610000）

隨著全球化經濟的發展以及我國經濟政治體制的改革，我國地方政府在宏觀調控方面面臨著很大挑戰，同時也存在著機遇，傳統的方式已不能適應當前地方政府的宏觀調控，且對地方經濟的發展也起不到有效的促進作用。這就要求我國地方政府需要對現有的資源進行開發利用和整合，并規范和開辟新的融資通道。本文圍繞我國地方政府融資平臺的現狀進行分析，找出關鍵問題，并提出解決對策。

地方政府；投融資平臺；管理體制

地方政府投融資平臺是由各地方政府出資建立的，主要功能是用于基礎設施建設、公用事業建設等，以政府為資產、信用等依托而成立的投融資公司包括城市建設投資公司、行政事業國有資產經營公司等。在經濟危機的刺激下，我國的經濟也出現下滑，為刺激經濟回暖，我國政府批準了4萬億元的經濟刺激方案。這些投資中包括中央政府的1.18萬億元的投資，其他2.82萬億元投資由地方政府負責。而政府投資的來源主要來自銀行貸款，但按60%從銀行信貸融資來算，地方政府仍存在很大的資金缺口。因此，投融資平臺成為了彌補政府資金缺口的主要手段，這也使得地方投融資平臺得到迅速發展。

1　地方政府投融資平臺的特征

1.1投資模式的多樣化

以前，我國地方政府的投融資平臺主要由政府的一個或兩個部門進行管理，政府的資源被各投資公司占用，資金的運作主體比較分散，而且存在為各自利益爭搶資源的現象，使資源的使用效率較低，當債務到期后，經常出現無力償還的現象，只能由財政部門代為償還。現代地方政府在創立投融資平臺的過程中，對原有的體制進行改革，保證資源能借得來，利用好而且要如期還。多數政府對各部門的投融資、管理、監督等職能進行優化，對地方政府的投融資體制進行改革。目前，地方政府在投融資平臺上多數都采用PPP模式（Public，Private，Partnership），這種模式主要是指基于地方政府掌握大量公共資源和市場力量，將公共部門與私人企業進行結合的模式。此外，在地方政府投融資平臺應用較多的是BT模式（Build，Transfer）、BOT（Build，Operate，Transfer）等模式。通過這些模式的開發，使得社會上的大量資本都能參與到公共基礎設施的投資運營中，使國有資本的帶動作用及運營的收益都有所提高，最終成立基于政府宏觀調控下的企業、金融機構與社會資本游街結合的多樣化投融資體制。

1.2資產規模存在差異

在2009年中期，我國地方政府投融資平臺達到3 800多家，在這些投融資平臺中縣區級平臺占70%以上，存在規模小、資金少等問題。這些小規模的投融資公司經濟有限，對大型的項目投資建設存在很大難度，使得投融資平臺的能力和經營實力都受到限制。各地方政府也已認識到這個問題，紛紛提出解決對策，且一些地方政府已開始實施。比如，河南省地方政府，將分散的資源進行整合，搭建大的投融資平臺，建立了河南省投資集團，負責對省政府授權范圍的國有資產進行經營，作為河南省政府的投融資主體。河南省投資集團的注冊資金達到120億元，合并報表資產達到504億元。通過對資源的整合，使政府的投融資平臺的規模擴大，增大了政府的投融資能力，提高了投融資收益。同時，河北省邯鄲市也采取了小規模投融資公司聯合的方式壯大公司規模，促進各投資公司的發展。邯鄲市主要采取5家投資公司聯合的方式，在此基礎上增加了負責決策的委員會和負責監管的委員會辦公室，來對這種聯合的方式進行完善。5家投融資公司負責項目的具體實施，委員會獨立于各部門之上，主要負責各部門間的資源調配、項目的謀劃與決策以及對風險的預防和控制；委員會辦公室主要負責對決策以及項目實施的監督。雖然這5家平臺的規模都比較小，但將這5個平臺進行統一管理，使得邯鄲市的投融資能力都得到有效提升。

2　地方政府投融資平臺存在的問題

2.1地方政府的債務風險增大

到2009年中期，我國地方政府的投融資平臺的債務達到5萬億元以上，而且這只是估算。地方投融資平臺的融資管理存在很大問題，多個融資平臺從不同的銀行進行貸款，債務管理的分布也屬于不同部門，這使得政府對投融資平臺的負債情況及擔保狀況不能清楚地了解。地方政府投融資平臺的項目多數是基礎設施建設，投資數額大，項目周期長，資金回籠慢，收益率低，如果投融資平臺無力償還貸款，將使地方政府承擔債務。如果地方政府也出現償還困難，將會使其成為商業銀行的不良資產，最后需要通過中央財政來償還。

2.2金融機構成為投融資平臺的風險的集中地

地方政府投融資平臺可通過發行債券、中期票據等方式來進行融資，這也是拓展中央政府投資項目的主要融資方式，但從目前政府的財政狀況來看，這種融資方式很難有效的實施，主要是因為地方政府的投融資平臺財務狀況堪憂，負載率高，發行企業債券的資格不夠。存在部門能上市融資條件的投融資平臺，但這是少數，多數投融資企業還需要通過銀行等金融機構貸款來彌補資金缺口。據調查推算，我國地方政府投融資平臺的負債中隱含信貸獲得的資金占80%。目前我國地方政府投融資平臺成為了審計部門以及銀行監管部門審查的主要對象，這是因為投融資平臺貸款額度比較大，存在一定的潛在風險。

2.3地方政府對投融資平臺管理不到位

地方政府在設立投融資平臺時管理劃分不明確，各投融資平臺的管理分管于不同的行政部門，整個管理體系不完整、不統一。雖然地方政府在宣傳上不斷的強調要構建“借、用、管、還”一體化的投融資平臺，但在實際應用中，卻存在四項管理分離的現象。在通常的情況下，由發改委負責規劃和確定項目的舉債；財政廳或財政局以及人民銀行負責對貸款項目的具體審核；國資委和發改委負責對項目的資金使用情況進行監督；而資金償還則由財政部門來完成。各投融資平臺不需要將財務報表上報到財政部門，使得財政部門無法了解投融資平臺的負債情況，各地投融資平臺的管理陷入混亂。

2.4投融資平臺的管理結構存在問題

在投融資平臺的管理者中，高級管理者都是由政府負責指派，在做經營決策時，都是以政府為導向而不是根據市場導向。融資規模不是根據投融資平臺的財政實力和償還能力確定，而是根據政府建設的重點項目需求確定。一些投融資平臺在建立初期就存在資金短缺的現象，所以在項目運行上，投融資平臺需要向商業銀行抵押貸款，但抵押的資產一般都是政府財產，在物權上屬于國家，投融資平臺和銀行都沒有對抵押物的處置權。這些問題都使得投融資平臺無法形成自營企業管理結構。投融資平臺成為自主經營、自負盈虧以及自我發展的企業法人難以實現。由于投融資平臺管理落實不到位、資金短缺、償還能力弱，導致再融資受到限制，這極有可能使投融資平臺存在資金斷裂風險。

3　地方政府投融資平臺出現問題的原因

由于中央政府沒有對地方投融資平臺進行統一的規范，使得地方政府投融資平臺的數量不斷增長，規模快速膨脹。地方政府投融資平臺的建立和運行都是地方政府財政自主把控，缺乏全國統一的管理機制和投融資政策制度。

3.1中央政府對地方政府投融資平臺的管理不完善

我國地方政府投融資平臺管理方面一直沒有出臺相關法律法規對其進行統一規范和管理，這就使得政府的投融資平臺管理出現空白。投融資業務的具體開展方式、投資的方向、債務的具體管理事項、投融資具體的運作等方面都缺少統一的規法，這就導致不同地方的政府投融資機構發展不平衡，在投融資運行上政策目標不統一，管理平臺的部門或機構在資金管理上隨意性大，投融資的運作缺乏規范性，使地方政府的投融資平臺的職能得不到有效的發揮。在此，僅以地方政府債務管理舉例，地方政府債務管理的法律法規一直沒有出臺，僅有《預算法》對地方政府的赤字預算和舉借債務進行適當的約束，但地方政府一直秉承著“上有政策，下有對策”的應對方法，以各種名義在逃避《預算法》對其財政行為的約束，這就使得政府的投融資平臺也成為了政府規避法律的手段。由于缺乏對地方政府債務行為的約束，使得政府部門的債務管理形成多頭管理形式，這種方式很難對政府的債務規模進行控制。

3.2對投融資風險約束不到位

我國投融資平臺的體制一直依附政府部門，而地方政府一直沒有形成統一的投融資風險約束制度。投融資平臺“借、用、還”的管理部門不同，“責、權、利”劃分不明確，導致投融資公司在舉債的過程中不顧自身的償還能力。同時，多頭管理，權責劃分不明，使債務風險責任難以劃分，各部門間互相推諉。一些地方政府以投融資平臺作為牟利工具，利用投融資平臺做幌子進行貸款，然后將融得的款項移為他用。投融資平臺的考核沒有統一明確的標準，只注重平臺能否融資成功。政府領導存在換屆選舉制度，而且投融資平臺的貸款期限時間較長，如果當屆的政府不能對屆內的舉債進行償還，下一屆政府很有可能會出現新官不理舊賬的現象，投資風險的約束就更難以實現。項目的決策權在地方政府而不在投融資企業，一旦出現風險，政府會歸咎為投融資企業的運營，而投融資企業會歸咎為政府的決策，這為責任推諉提供了理由。

3.3管理體制不完善

我國沒有統一的投融資機構，各地方政府也都在不斷進行探索，以探索出適合當地發展的管理體系。目前有的地方政府采用委員會、融資平臺組合方式，其中委員會包括決策委員會和監督委員會，分別負責對投資項目的決策和對資金使用的監督，而投融資平臺主要負責投融資的運行。且不同的地方政府、委員會的人員組成也不同，職能大小不一。多數決策委員會的主要領導人都由市領導直接擔任，投融資平臺也是由政府各部門負責建立，并且歸屬于財政、發改委等部門的領導，并接受審計部門以及監察部門的監督。這種多部門領導，多部門監督的形式，使得行政與資產難以分開管理，投融資企業受政府部門束縛，最終導致權責劃分不清，監督管理不到位，使投融資企業的發展受到阻礙。

3.4政府對融資的認識不足

政府領導人受計劃經濟思想的束縛，很多政府對投融資管理平臺的認識不明確，認為設立投融資管理平臺只是為了解決政府財政困難。沒有把地方政府通融資平臺與政府的改革相結合，在投融資管理體制中忽略了對平臺的管理和對相應機制的完善，在建設項目的選擇上及投資的方向上都存在很大隨意性，沒有長遠的規劃。而且完全將投融資平臺當作政府的附屬品，在投資決策上、發展的方向上都對投融資平臺進行干預，限制了投融資企業的發展。完全從政府的利益出發，忽視了投融資平臺自身的發展。

4　我國地方政府投融資平臺發展的措施

針對我國地方政府投融資平臺出現的種種問題，出臺符合我國國情的法律法規和管理體制，促進我國地方投融資平臺的發展極為必要。在2010年初，國務院第四次全體會議中，將制定地方投融資平臺管理制度以及對投融資平臺的風險控制列入到宏觀政策重點工作中。接下來，本文將對我國地方政府投融資平臺的具體實施措施進行闡述。

4.1制定相應的投融資法律法規

社會經濟的發展也促進了投融資平臺的發展，各地方政府也在不斷探索新的投融資方式，并出臺了相應的管理文件來對該地區的投融資業務進行規范，但目前為止并沒有出臺統一的法律法規，對其進一步規范。當前最重要的任務就是中央政府要盡快的制定關于地方政府投融資管理的法律法規，加強對地方政府投融資的管理，使地方政府在投融資平臺的自我管理中可有據可依。法律中應明確規定出投融資的主體，投融資的運行模式、投融資的債務管理以及決策和監督管理方面的規范，使地方政府投融資平臺在運作過程中，能將“借、用、管、還”形成一體化管理，“權、責、利”劃分明確。這樣才能對投融資平臺的風險進行有效控制，并促進投融資企業的發展。

4.2完善投融資平臺管理體制

在投融資平臺運作的過程中，完善的管理體制和規范的運作機構是保證投融資平臺正常運行的關鍵。投融資平臺對我國經濟的發展具有重要作用，所以對投融資平臺進行有效管理，可對我國的經濟發展起到促進作用。針對這個情況，可設置中央和地方的二級管理體系，在中央設立投融資管理部門，主要負責對全國各地方的投融資項目、業務進行管理，并負責確定資金投放的方向和重點，對地方政府投融資平臺具有指導和協調作用，同時，負責對地方投融資使用的監督和負債的管理；而地方政府設置專門的投融資管理部門，主要負責對地方各投資平臺的投融資和債務管理，制作財務報表上報到中央投融資管理機構接受監督和檢查，使各地方政府的投融資情況更加透明，利于中央投融資部門的管理和監督。此外，中央投融資管理部門可根據各地方的財務狀況進行協調和確定投資方向，使各地方的經濟都能得到均衡發展。

4.3完善投融資平臺債務管理體制

地方政府的投融資平臺的債務需要做到統一管理，多部門管理、分散使用以及財務償還的局面必須得到控制。目前我國還沒有成立中央投融資平臺管理部門，且部門的籌劃還需要較長時間，在這段時間里就可將投融資平臺的統一管理權力交給財政部門代管，中央投融資平臺管理部門成立后再將管理權移交給中央管理部門。地方政府需要定期向中央投融資管理部門提交財務報告，中央投融資管理部門審核后再向財務部報告，并接受審計部門的最終審核。目前，我國多數地方政府投融資平臺的負債規模都比較大，商業銀行的不良資金較多，針對這個問題可采取貸款證券化的方式來解決債務存量問題，商業銀行對投融資平臺的貸款證券化，使其進入債券市場，這樣既能有效的緩解銀行的壓力，也能使政府的債務償還有一個緩沖過程。同時，地方政府的投融資平臺的籌資也可從多個渠道進行，比如地方債券、投融資企業上市等方式。其中地方債券的發放要以政府自身的償還能力為依據，根據國際債券發放規定，國家的外債余額要小于或等于國家當年出口收入的20%。所以我國地方政府的債券發放也要控制在政府稅收的20%。規模較小的平臺不適合債券發放，可采用多個公司兼并重組或者大公司控股的方式，來擴大投融資企業的規模，創造上市和發放債券的條件。除此之外，地方政府還要積極的采取多種方式，使社會中的資本流入到投融資平臺中，共同參與公共基礎設施投資運營。

4.4合理規劃投融資平臺法人治理結構

地方政府投融資平臺要想更好發展，必須實現平臺自主經營、自負盈虧的法人地位。在此過程中，要轉變政府職能，投融資平臺的高級管理者不能只由政府選派人員來擔任，不能以行政手段對投融資企業進行干預，政府對平臺的戰略方案調節和資產監管具有相應的權力。同時，根據出資額享有收益權、重大決策權以及選舉經營者的權力，對公司的債務需要承擔有限責任，在資本管理與行政決策上進行明確的劃分，真正實現“政企分家”。投融資平臺在對企業的管理中，引進企業化的管理模式，以市場經濟為導向，將政府投融資企業建立成“產權分明、權責明晰、政企分開、科學管理”的現代化企業，使投融資平臺法人治理結構更加合理。

5　結 語

地方政府投融資平臺的存在能有效促進地方經濟的發展，有利于地方基礎設施的建設，所以投融資的存在具有一定的合理性。但由于管理不善、管理機制不健全、權責劃分模糊等原因，導致地方政府投資平臺失去了其原有的職能，導致政府負債累累，對財務部門和銀行等金融機構都構成了嚴重的經濟威脅。為了保證地方政府投融資平臺的健康發展，同時促進當地經濟的可持續性發展，并降低政府的財政風險，需要對政府、銀行等金融機構以及投融資平臺三面查找原因。制定針對投融資的法律法規、完善管理制度、明確權責劃分、轉變政府職能，使投融資平臺能脫離對政府的依賴，引入企業管理模式，以市場為導向，將投融資平臺轉變成為產權明確、政企分開、科學管理的現代化企業，使投融資平臺能發揮其應有的職能，加強基礎設施建設，促進當地經濟發展。

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10.3969/j.issn.1673 - 0194.2015.24.120

F832.7

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2015-11-23