淺談水利水電項目社會保障安置模式

吳兵兵，張淑英

(中國電建集團華東勘測設計研究院有限公司，浙江杭州310014)

淺談水利水電項目社會保障安置模式

吳兵兵，張淑英

(中國電建集團華東勘測設計研究院有限公司，浙江杭州310014)

水利水電項目實行社會保障安置模式，需以社會經濟相對發達為基礎，以農業收入占農民人均收入比重較低為前提，以促進移民就業措施為輔助。通過對浙江省社會保障安置模式的介紹，結合閑林水庫的實際案例，總結和討論了相關經驗，以期為水利水電項目生產安置方式提供新的探索模式。

水利水電項目；移民安置；生產安置；社會保障安置；浙江省

0 引 言

水庫移民安置是水利水電開發項目的重要組成部分，成功安置水庫移民是水利水電開發項目能否順利實施的前提和基礎，同時移民安置工作不但涉及到千家萬戶移民的切身利益、社會適應性的調整，還涉及地區經濟的可持續發展、社會的穩定和生態環境的建設。為實現移民群眾“搬得出，穩得住，逐步能致富”的目標，移民安置中恢復生活水平和經濟收入顯得尤為重要。

傳統的農村移民安置，主要以農業生產安置為主。但是由于受資源環境的限制，單一的大農業安置方式，難以滿足多種多樣的生產生活方式需求，也難以保證移民經濟收入的恢復和提高。同時，中國由農業人口占大多數的農業國向非農業人口占大多數的工業化國家轉變也是不可阻擋的歷史必然。因此，未來移民就地農業安置難度大，需轉變移民安置理念，拓展移民安置思路，尊重移民意愿，完善創新移民安置措施，因地制宜地探索符合區域實際的移民安置模式。

1 非農安置方式探索

1.1 農業安置存在的問題

農業安置是堅持以土為本，以農為主的一種安置模式。由于農村移民文化素質、技術水平普遍不高、承受風險能力低，因此在很長一段時期內農業安置就成為解決移民問題的一個主要思路。目前我國絕大部分的庫區移民都采取農業安置這一模式。但是中國人多地少的矛盾突出，加之我國農村普遍實行了土地承包制度，尋找一定數量的土地來安置移民十分困難。土地是農業安置的基礎，如果土地的質與量滿足不了安置需求，勢必會影響移民安置后的生活水平，更不用說脫貧致富。同時這種安置方式也與我國現行的“增人不增地，減人不減地”和承包期為 30年的強制性農村土地承包經營政策相抵觸，難以進一步發展。

1.2 農業安置方式發展

絕大部分水利水電項目區優質土地資源少，實行農業生產安置的壓力巨大，單一的農業安置方式難以滿足多種多樣的生產生活方式的需求。隨著市場經濟的發展，一部分移民逐漸拋棄傳統的農業生產方式，轉而尋求二、三產業就業機會；移民的利益訴求越來越大，傳統的農業安置方式無法滿足其需求；同時，部分老齡移民對“老有所養”需求日益強烈。

因此部分地區提出在充分尊重被征地農民意愿的基礎上，根據項目的性質和特點，以“有土安置”為主，積極推行貨幣安置與留土安置、招工安置、農業安置、農村養老保險安置、帶地入股安置和后期扶持相結合等多途徑安置方式。另外，在云南、貴州以及廣西等一些自然資源較為匱乏的地區提出了長效補償的安置方式，即在一定時期內以水利水電項目水庫淹沒耕地(含樞紐工程建設占地)的地類、面積與經核定的年產值為標準，由項目法人對其所有權人或法定承包人采取逐年補償的移民安置方式進行安置。

2 浙江省社會保障安置模式

2.1 社會背景

2.1.1 社會經濟背景

以江省社會保障安置模式為例，表1為浙江省2013年全省生產總值及就業人員統計，可以看出，浙江省2013全省生產總值37 568.49 億元，其中第一產業1 784.62 億元，第二產業18 446.65 億元，第三產業17 337.22 億元；第一產業占全省生產總值的比例僅為4.75%。2013年第一、二、三產業就業人員分別為506.95 萬、1 853.43 萬、148.35 萬人；從事第一產業人員占總就業人員的比例僅為13.67%。由此可見，不管從產業結構還是從從業人員數量來看，第一產業在浙江省社會經濟發展中已經占了比較小的比重。

表2統計了江省2013年農村居民人均純收入浙江省2013年農村居民人均純收入1 606 元，其中工資性收入877元，家庭經營收入557元，財產性收入646元，轉移性收入126元。而家庭經營收入557元中，第一產業收入225元，第二產業收入159元，第三產業收入173元。由此可見，第一產業收入在農村居民人均純收入中所占比例較小。

表1 浙江省2013年全省生產總值及就業人員數量統計

注：上述數據來源《2014浙江統計年鑒》。

表2 浙江省2013年農村居民人均純收入統計

注：上述數據來源《2014浙江統計年鑒》。

2.1.2 項目建設區背景

(1)移民意愿強烈。項目建設區絕大部分移民要求選擇社會保障安置方式。

(2)移民具有一定的文化程度。項目建設區農村勞動力一般均具有初高中以上文化程度。

(3)自然資源緊張。項目建設區耕地資源緊張，無法解決移民的口糧田問題，若外遷安置，可能的外遷安置區與移民原來或淹沒剩余地區的自然、社會、生產生活條件差異大，移民不愿意外遷安置。

(4)二三產業發達。項目建設區經濟、交通較發達，能夠給移民提供發展二三產業的機會。

(5)移民基本具有務工經驗。很多移民原來就在從事二三產業生產活動或長期外出務工，生產生活狀況較好，已具有較豐富的務工經驗。

2.2 政策背景

2014年4年，浙江省人民政府發布了《關于調整完善征地補償安置政策的通知》(浙政發〔2014〕19號)(以下簡稱“《通知》”)，《通知》中提出了“即征即保、先保后征、人地對應”的方針。同時，《通知》在完善被征地農民養老保障制度、促進被征地農民就業、支持發展農村集體經濟方面提出了具體的政策要求。

2.2.1 完善被征地農民養老保障制度

完善被征地農民基本生活保障與相關養老保險制度的銜接政策。從2014年7月1日起，經核定屬于被征地農民基本生活保障范圍的新增被征地農民和已參加被征地農民基本生活保障的被征地農民，可按照相關養老保險制度規定選擇參加職工基本養老保險或城鄉居民基本養老保險。

2.2.2 促進被征地農民就業

各市、縣(市、區)政府要制定促進被征地農民就業政策，免費為被征地農民提供職業培訓、職業介紹，促進被征地農民就業。對于吸納勞動年齡段內就業困難的被征地農民就業的企事業單位，按照規定給予保險補貼或崗位補貼，鼓勵企事業單位吸納征地農民就業；勞動年齡段內被征地農民，自謀職業創辦企業、從事個體經營的，依法在工商登記、稅費減免、銀行貸款等方面給予優惠和政策支持；被征地農民經就業培訓后仍未就業的，生活確有困難的，市、縣(市、區)政府應按規定給予一定的生活補助費。促進被征地農民就業所需的職業培訓、職業介紹資金，以及按規定安排的社會保險補貼、崗位補貼、生活補助所需費用納入同級政府年度財政預算。

2.2.3 支持發展農村集體經濟

農村集體經濟組織土地被征收后，各地可從當地實際出發，按照征地面積或集體經濟組織規模安排一定比例的村級留用地、二三產物業或集體經濟發展資金，支持發展農村集體經濟。農村集體經濟組織不得將政府安排的村級留用地、二三產物業、集體經濟發展資金直接分配給農民個人，要專項用于發展壯大農村集體經濟，通過收益分紅的形式分配給集體經濟組織成員，增加農民收入。

2.3 社會保障安置模式實踐

結合浙江省社會保障安置方面的相關政策，以已經實施的浙江省H市閑林水庫工程為例，討論社會保障安置模式在實踐中的具體應用。

2.3.1 閑林水庫概況

閑林水庫大壩距離杭州市中心15 km，總庫容1 978萬m3，供水庫容1 632萬m3，正常庫容1 673萬m3，正常蓄水位70.0 m。根據審批的《移民安置規劃報告》，至規劃水平年搬遷安置人口為392戶1 557人，生產安置人口為2 162人。

閑林水庫工程建設區所在街道現有工業企業683家，為街道主要經濟收入來源，工業企業從業人口達到1.8萬人，占全鎮人口的59%。工程建設區內農業占工農業生產總值的比例僅為1.65%，農民的收入結構中農業生產的收入為55元，僅占總收入的0.21%。由此可見，當地二三產業條件優越，建設征地對于移民收入影響有限。通過移民意愿調查，工程建設區移民基本選擇了社會保障安置方式。

2.3.2 社會保障安置模式的實施

接收機對回波信號和本振信號進行混頻、濾波、放大即可得到差頻fi+和fi-，然后根據式(3)即可得到目標距離R。

根據審批的《移民安置規劃報告》，閑林水庫生產安置方案為：采取失土農民基本生活保障為主，剩余土地資源種養殖開發、通過技能培訓參與二三產業就業并舉的生產安置方案。

對閑林水庫工程征收土地所涉及的農業人口，采取多種形式的保障方式，征地農民可選擇參加正常繳費或“雙低”繳費的城鎮職工基本養老保險；該工程主要采取被征地農民基本生活保障安置。同時，為了鼓勵征地農轉非人員參加職工基本養老保險，提高養老保障水平，征地農轉非人員辦理養老基本生活保障并轉保參加職工基本養老保險的，養老基本生活保障統一折算10年職工基本養老保險繳費年限。

另外，項目所在街道發揮區域優勢，盤活存量，利用閑置廠房招商，加大工業投入，落實了10余家投資額超千萬元的企業入駐，這為移民創造了更多的就業機會。

從項目實施1年多的情況來看，絕大部分移民對于社會保障安置方式較為滿意；同時由于二三產業帶來了更多的就業機會，政府也開展了相關技能培訓工作，對于自主創業者同時提供了更多的優惠政策，因此移民生產生活水平普遍得到了提高。

3 社會保障安置模式經驗總結及探討

社會保障安置模式，適用于經濟較發達、人多地少矛盾尖銳的地區，從長遠和發展的眼光來看，符合國家提出的加速鄉村城鎮化進程的基本方針，是我國水庫移民安置發展的必然趨勢。浙江省作為東部經濟較為發達的沿海省份，在社會保障安置模式方面開展了很好的政策及實踐探索，也積累了很多寶貴經驗。

3.1 社會保障安置模式需要促進移民就業措施并舉

單純的社會保障安置方式可以使移民群眾“搬得出，穩得住”，并能保障基本的生活條件，但是要真正實現開發性移民方針，達到“逐步能致富”的目標，還要大力促進移民就業。一方面政府制訂相關就業優惠政策，另一方面想方設法為移民提供更多的就業渠道。

3.2 充分考慮社會經濟發展現狀

3.3 以人為本，尊重移民意愿

移民安置方式的選擇要求以人為本，充分尊重移民意愿。同時移民安置工作也始終堅持以人為本的立場，堅持移民優先，堅持可持續發展，一切為了移民，一切圍繞移民，一切服務移民，把恢復移民生活水平和經濟收入作為安置目標，認真聽取移民的意見，引導移民群眾嚴格執行國家政策，做到落實政策與尊重移民意愿并重。

3.4 建立水庫移民培訓體系

大規模舉辦各種短期專業培訓，搞好移民的農業技能培訓和非農就業技能培訓，形成高等專業教育、中等職業教育和短期技能培訓有機結合的教育體系，使更多的移民接受科普教育和技能培訓，掌握一門或數門生產致富技術。注重發展多種形式的農村職業教育和成人教育，建立面向市場、多元辦學的培訓機制，整合各種培訓資源，依托農校、農業技術推廣機構、職業學校和其他培訓機構，建立培訓基地，多層次、多形式地開展移民技術培訓，以增強移民的就業能力。

3.5 鼓勵移民自主創業

對于自主創辦企業、從事個體經營的移民，在工商登記、稅費減免、銀行貸款等方面給予優惠和政策支持。

3.6 公眾參與和信息公開

與移民切身利益相關的問題，應進行充分的信息公開透明，廣泛吸收利益相關者參與討論和制訂，賦權于移民自身。在方案實施的每個階段都進行信息公開，及時發布和收集相關信息，以保證信息的上下暢通和各相關部門的信息對接。同時公眾參與信息公開也有助于取得項目所在地各利益相關者的理解、支持與合作，預防和減少社會風險，維護社會穩定。

3.7 大力發展基礎服務設施

在保障移民收入水平提高的同時，也要注重發展基礎服務設施。為移民提供關于保障安全、生存和發展方面的福利性服務，全方位發展社區教育、文化、科學、體育、衛生、環境保護等各項事業。

3.8 教育疏導與政策引導

移民面對新的生存環境，會產生許多想法，面對移民存在的各種思想問題，最有效的解決方法是宜疏不宜堵、宜導不宜壓。通過深入細致的思想工作，理順移民情緒，化解矛盾，消除移民不穩定因素。加強交流，廣泛開展傾聽移民心聲的座談會；同時針對思想境界、文化素質、經濟狀況各異的移民，在進行思想工作時因人施教，有針對性地進行教育引導。

4 結 語

水利水電項目實行社會保障安置模式，需以社會經濟相對發達為基礎，以農業收入占農民人均收入比重較低為前提，以促進移民就業措施為輔助。對于土地資源少、人地矛盾突出，經濟發達且移民專業技能較強的地區，該模式無疑提供了很好的借鑒。

同時，社會保障安置模式還處在探索階段，實施中及時總結相關經驗，能促進移民政策措施不斷完善，保障水利水電工程順利建設和移民妥善安置，使水利水電項目健康可持續發展。

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(責任編輯 高 瑜)

Discussion on Social Security Arrangement Modes for Water Resources and Hydropower Projects

WU Bingbing, ZHANG Shuying

(PowerChina Huadong Engineering Corporation Limited, Hangzhou 310014, Zhejiang, China)

The implementation of social security arrangement mode in the construction of water resources and hydropower projects need a basis of relative developed social economy, a prerequisite of agriculture income accounted for a low proportion of farmer’s per capita income and an assistance of promoting the employment of resettlement. By introducing the social security arrangement mode in Zhejiang Province and the actual implementation results in Xianlin Reservoir, the relevant experiences are summarized and discussed to provide new exploration on the productive resettlement of water resources and hydropower projects．

water resources and hydropower project; resettlement; productive resettlement; social security arrangement; Zhejiang Province

2015-07-08

吳兵兵(1982—)，男，江蘇南京人，工程師，碩士，主要從事水利水電工程建設征地移民安置規劃設計、信息系統建設、社會評價等工作．

D632.4

A

0559-9342(2015)09-0047-04