創新怒江水電開發移民安置方式探討

蔣洪明，朱 健

(中國電建集團華東勘測設計研究院有限公司，浙江杭州310014)

創新怒江水電開發移民安置方式探討

蔣洪明，朱 健

(中國電建集團華東勘測設計研究院有限公司，浙江杭州310014)

根據怒江流域特點及面臨的問題，分析了當前流行的移民安置方式與當地的匹配度，探索性的提出了以逐年補償安置為機制，城(集)鎮化后靠安置為依托，產業發展為支撐的創新移民安置方式，并對其優勢特點進行分析。

移民；創新；安置方式；怒江

0 前 言

怒江中下游干流(云南境內)12個大型梯級水電站開發建設征地涉及怒江傈僳族自治州貢山獨龍族怒族自治縣、福貢縣、瀘水縣，大理白族自治州云龍縣，保山市隆陽區、龍陵縣、施甸縣，臨滄市永德縣、鎮康縣等4個市(州)，共9個縣(區)35個鄉鎮181個行政村。區域自然資源條件、生態環境條件、經濟社會發展水平、多種少數民族文化風俗習慣、移民構成等方面都存在較大的差異，移民安置已成為目前制約怒江流域水電開發建設的關鍵因素之一。根據多年的工作實踐，結合筆者參與的“怒江中下游(云南境內)移民安置流域總體規劃”課題研究，對怒江中下游水電開發移民安置的安置方式提出了一些思路和設想。

1 怒江水電開發移民安置面臨的問題

怒江中下游區域涉及的州市中面臨的問題復雜。尤其是怒江州自然地理條件特殊，社會發育程度相對較低，移民人數所占比重最大，水電工程移民安置難度相對較大。流域移民安置工作面臨的難點主要表現在以下幾點。

1.1 電站淹沒影響總量不大，但相對集中

怒江中下游河段云南省境內12個梯級電站建設征地范圍內直接影響搬遷人口約5.3萬人(其中農業人口約4.2萬人)，其中影響怒江州總搬遷人口約4.9萬人，占總人口的92%。工程征收耕園地面積約6 466 hm2，林地面積約5 732.7 hm2，涉及生產安置人口約5.6萬人，其中影響怒江州總生產安置人口約3.3萬人，占總人口的59%。電站建設涉及搬遷的1個縣城、9個集鎮和3個街場均屬怒江州，另外就怒江州而言，電站淹沒影響涉及的貢山縣、福貢縣和瀘水縣3縣移民安置人數分別占各縣總人口61%、16%、9%。怒江水電工程移民安置任務相對其他流域水電開發而言，淹沒影響總量不大，但也體現出移民任務相對集中的特點，其移民安置任務主要集中在怒江州，其次為保山市，大理州和臨滄市相對較少。

1.2 剩余土地資源有限，人地矛盾突出

怒江中下游沿線除怒江州上江鄉和隆陽區境內兩岸地形相對較緩外，其余多為高山峽谷地形，水庫淹沒地區均為當地資源相對較好的地區，剩余可利用的土地資源相對有限。

以怒江州為例，怒江州土地利用類型齊全，但是各類土地面積比例不盡合理，全州農田、林地、牧場3大土地資源共123.94萬hm2，占全州土地面積的84.3%。總耕地面積49 652.53 hm2，占全州土地面積的3.48%。林地為怒江州土地利用的主體，而林地也多處于高黎貢山自然保護區范圍內。怒江州境內耕地的地勢分布比重為：高寒地帶占26.61%，山區半山區占64.68%，河谷臺地僅占8.76%；怒江州境內坡度大于25°的土地占81.63%，而坡度小于25°的適宜開發的土地僅占全州土地面積的19.37%。

綜上所述，怒江州土地利用結構充分反映了怒江州土地資源貧瘠、耕作粗放的用地結構特點。另外，怒江州剩余的土地資源利用的重要特點就是山高坡陡，平地極少，生態環境脆弱，開發利用難度較大。因此怒江水電開發移民安置應采取多途徑、多渠道的少土安置的方式進行。

表1 各類農村移民安置方式對比分析

1.3 區域產業發展基礎弱，移民安置后可持續發展難度大

2007年云南省根據自身情況，出臺了《云南省金沙江中游水電開發移民安置補償補助意見》(云政辦發[2007]159號)，提出了以移民逐年補償機制為保障，多渠道多形式安置移民為重點的政策。隨后在瀾滄江、怒江流域的水電開發移民安置過程中也相繼推行了該項政策。為了達到移民安置后能逐步持續致富的目的，怒江水電移民如采取逐年補償安置方式，需重點研究解決好移民后續就業及持續發展致富的問題。

以怒江州為例，2012年怒江州實現國內生產總值74.94億元，人均國內生產總值達13 954元。其中：第一產業11.44億元，第二產業26.16億元，第三產業37.34億元，三產比例為15.3∶34.9∶49.8，第二、三產業所占比重均高于第一產業，2012年怒江州農民人均純收入達到2 773元。從上述數據可初步看到，怒江州經濟總量較小，農業生產落后，二、三產業基礎薄弱，產業規模總量小，缺乏大項目、大產業帶動，加之境內自然條件相對較差，生態環境脆弱。因此要解決好移民安置后的后續發展問題，應首要研究如何充分利用當地剩余資源和產業，通過資金投入和產業優化調整，以便促進移民能夠盡快恢復生產。

2 現行各類移民安置方式適應性分析

水電開發農村移民安置的方式主要以大農業安置為主，近年來在個別地區也逐步實行其他多途徑、多渠道的非農安置方式，主要農村移民安置方式包括：農業安置、依托城集鎮少土安置方式、逐年補償安置方式、自行安置方式。各類農村移民安置方式對比分析見表1。

3 怒江水電開發移民安置基礎條件分析

3.1 區域大農業安置資源條件較為有限

怒江中下游流域地處滇西北青藏高原南延部分橫斷山脈縱谷地帶，水電開發涉及怒江州、保山市、大理州、臨滄市等 4 個市(州)的 9 個縣(區)，以主要影響涉及的怒江州和保山市為例。根據統計，上述兩州市涉及縣(區)土地總面積約127.2萬 hm2，其中耕地面積約8.9萬hm2，占土地總面積的7%，怒江州耕地資源極為有限，耕地面積占總面積僅3%；從耕地坡度條件分析看，兩州市涉及縣(區)坡耕地面積約6.6萬hm2，占耕地總面積的81%。其中，25°以上坡耕地占30%，扣除坡耕地退耕還林后，耕地資源將更加緊缺。怒江中下游區域土地資源總量雖較豐富，但因地處邊遠、庫區兩岸山高坡陡，加之國家自然保護區生態保護的需要，其耕地和可開發土地資源較少，且分布不均。因此通過大規模開發可耕地資源大農業安置移民的條件將受到制約。

3.2 區域安置大規模土地調劑相對困難

怒江中下游區域人均耕地相對較少，以主要影響涉及的怒江州和保山市為例，經統計，兩州市涉及縣(區)現有人均耕地面積在666.6 m2左右，水電開發征地后人均耕地均有不同程度下降，征收后人均耕地在573.3～1 026 m2/人，降幅在1.0%～33.5%之間，其中貢山縣受馬吉水電站建設征地影響較大。

從上述數據看，怒江中下游區域人地矛盾較為突出，加之還有異地扶貧移民、生態移民以及六丙公路等重大工程建設的影響，可以預見區域內人與土地等資源矛盾必將日益嚴峻，另外隨著物權法、農民土地承包法以及農村土地制度深化改革，周邊居民調劑耕地資源安置移民的意愿將有所下降。

3.3 第一產業仍然是區域農村經濟的主體

從從業結構上看，以怒江州和保山市為例，從行業構成的角度可以看出農村相當一部分群眾仍舊以從事農業生產為主，比例基本在70%以上，外出務工近些年雖呈現增長勢頭，但多為從事簡單的服務行業，實際融入城鎮生活的比重不高。

因此怒江中下游流域傳統的第一產業仍然是地區經濟的主體，在現有經濟結構條件下，移民安置仍然需圍繞第一產業做文章，需通過大力發展林果業和畜牧業以及其加工產業，推進特色高效農林產業發展來提高調整農村經濟產業中其他收入的比重，進而滿足移民安置后可持續發展的需求。

3.4 移民總體文化程度不高

怒江流域不但少數民族多，而且大多是從原始社會到社會主義社會的“直過民族”。社會發育程度低，加上地處峽谷，自然封閉，對外交流少，勞動者文化素質相對較低，至今還有人不會說漢語。經統計，怒江州和保山市涉及各縣的勞動者的文化程度多為小學，比例多在50%左右，還有相當一部分仍然為文盲。

3.5 移民民族宗教的特殊性

怒江中下游流域屬于少數民族聚居區，境內居住著20多個民族，其中有12種世居民族，大多是“直過民族”、“跨境民族”和人口較少民族。少數民族人口占總人口比重較大，其中，怒族、獨龍族是怒江州內獨有民族，傈僳族和普米族也主要聚居在怒江州。

另外從宗教信仰看，怒江州境內沿怒江流域信教民眾較多，主要信奉基督教，天主教和藏傳佛教在這一地區也有流傳，教堂寺院多有分布，而在保山市怒江流域宗教文化則不濃郁。總體來說怒江中下游流域民族宗教文化較為獨特，且沿江不同地區也存在一定的差異性。

3.6 邊疆社會穩定異常重要

怒江中下游流域屬滇西地區，位于我國西南邊境，怒江州邊三縣其國境線長449.5 km，占中緬邊境線總長的20%，占云南省邊防線總長度的10%以上，貢山縣、福貢縣和瀘水縣都屬于邊境縣，保山市的龍陵縣也屬邊境縣。因此怒江中下游區域需承擔固守祖國邊疆的重任，維護邊疆地區的社會穩定工作異常重要。

3.7 區域基礎設施薄弱，城鎮化水平低

怒江中下游流域總體基礎設施較為薄弱，經濟社會發展相對滯后，城鎮化水平低。目前怒江州城鎮化水平約22%，其中瀘水縣全縣城鎮人口約5.2萬人，城鎮化率約為30%，比全省平均水平低約10%，福貢縣城鎮人口約1.3萬人，城鎮化率僅為14.9%。貢山城市化水平也只有19.5%多。就怒江下游幾個鄉鎮來看，只有龍陵縣勐糯鎮和隆陽區的潞江鎮城市化水平稍高。總體來說怒江中下游流域的城市化水平還處于緩慢發展的初期階段。

怒江中下游區域除保山市的交通條件相對較好外，其余地區的交通、水利等重大基礎設施條件均較差。以交通工程為例，整個規劃區域內目前沒有鐵路運輸，就怒江州而言，公路運輸則是怒江州唯一的交通運輸方式，全州路網不健全，公路網呈魚刺狀結構，無國道穿越，現有的公路等級低，沒有一條完整的高等級公路，80%左右為四級以下路面，晴通雨阻，抗災能力弱，加之滑坡，泥石流等地質自然災害頻繁，交通暢通能力極差，交通現狀已成為制約怒江州經濟社會發展的瓶頸。

3.8 移民安置政策影響及移民意愿

2007年云南省金沙江流域移民安置工作開始推行逐年補償安置模式，目前省內瀾滄江流域的一些電站也已實施逐年補償的安置模式，2008年云南省出臺了怒江流域中下游水電站移民安置指導意見(云移局〔2008〕94號文)，提出了建立逐年補償機制，多渠道多形式安置移民的指導思想。另外從目前金沙江中游、瀾滄江流域一些水電站的移民安置規劃及實施效果看，移民及當地政府對逐年補償安置方式的接受度普遍較高。因此在云南省目前移民安置政策條件下，及省內其他水電開發經驗看，怒江中下游水電開發移民采取逐年補償的安置方式是其主要途徑。

4 創新性移民安置方式及其優點

根據怒江水電開發移民安置基礎條件分析，結合國家和云南省目前移民安置政策、新型城鎮化發展等要求，并按照水電開發需促進地區經濟社會發展的要求，結合各類移民安置的適應性分析，經本次課題研究，建議怒江中下游(云南境內)水電移民安置的總體思路為：在逐年補償安置方式的基礎上(即享有基本生活保障)，以城(集)鎮化安置為依托，產業發展為支撐的創新移民安置方式，形成“移民生活安置城鎮化，生產就業產業化”的移民安置新格局，緊緊圍繞現有優勢及潛在優勢資源，探索出一條以農業、林業產業化及其加工業和旅游業等產業發展為支撐的移民新型城鎮化安置道路。此種創新性移民安置方式的優點如下：

(1)有助于構建新的城鎮體系，推進區域城鎮化跨越式發展。通過城鎮化這種安置方式，移民將大量集中到縣城、集鎮或街場進行安置，遷建城集鎮和新建移民居民點的基礎設施和公共服務設施將得到進一步完善，加強了區域內城鎮與城鎮、城鎮與鄉村的交流，利用與外界經濟交往和信息交流溝通增多的機會，提高居民的商品意識和競爭意識，提高社會發育水平。因此水電開發移民安置為構建新型城鎮體系，推進城鎮化跨越式發展提供了千載難逢的機遇，同時也符合國家和云南省城鎮化發展戰略要求。

(2)有助于拓展移民安置容量，引領移民就業，帶動移民致富。通過產業發展規劃，改變了原有的產業發展模式，大大提高了農村土地產出價值，有助于拓展移民安置容量，移民利用剩余土地資源，通過產業規劃后，其畝均種植業收入將較搬遷前大幅提高，同時對于淹沒被征收耕地將按照各縣最低城鎮居民生活保障標準予以逐年貨幣補償，并隨當地城鎮居民最低生活保障標準的調整而調整，還有后期扶持收入600元/人。加之移民安置后，經過技能培訓，自身就業能力、就業技巧得到了提高；并且對于移民，政府給予扶持政策，提供更多的外出勞務就業機會。

(3)有利于促進移民就業，保持社會和邊疆穩定。此種安置方式始終貫徹了圍繞產業開發促進庫區經濟發展和移民就業的思路。本次規劃依托特色資源，對于可承接移民從業的優勢產業及項目進行統籌規劃，為移民搭建了確保持續增收的產業發展平臺，同時通過技能培訓，提供了移民從事農業以及其他產業的生產技能，有利于促進移民實行逐年補償后大量剩余勞動力的就業。另外通過移民安置產業規劃發展的示范效應，可以帶動整個庫區的產業轉型升級，通過居民點及專業項目的建設，大大改善了庫區整體基礎設施，促進了教育、衛生等社會公共服務事業的發展，最終大大促進整個庫區經濟的持續發展和推動移民村鎮的全面發展，進而可以穩定移民安置和區域社會穩定，同時移民均不出縣安置，使移民原有的民族宗教習慣得到有效的保留和傳承，也可促進邊疆的穩定。

(4)有利于提高移民生產技術水平和庫區農業科技水平的提高。怒江流域地處山區，交通不便，信息閉塞，農村人口受教育程度低，市場經濟意識較為淡薄，勞動技能一般，勞動力就業、創業能力比較弱，人力資源總體開發水平較低。另外農業科技水平也不高，種植結構單一，高附加值的農產品相對較少。依托產業發展，可充分利用移民資金等，通過技術培訓等手段，培育提高移民生產技術水平，提升庫區農業科技水平，另外隨著水電工程的建設及移民搬遷安置工作的啟動實施，將帶來大量外來人口，可打開與外界交流的通道，增強了外界對怒江更深的認知，有助于當地各種農產品的輸出；各種信息資源的快速獲得使移民開闊了眼界，更新觀念，拓寬發展道路。

(5)有利于加強社會治理，促進社會穩定。以逐年補償安置為機制，城(集)鎮化后靠安置為依托，產業發展為支撐的創新移民安置方式，不僅能促進地方經濟發展，使移民生產生活超過原有水平，更可通過產業規劃為移民提供就業崗位，使移民安置后有事可做。移民安置后，除了享有逐年補償外，也能參與到產業就業中，為完善社會治理，提供了很好的支撐平臺和相關的支撐資源，使經濟和社會同步發展。

綜上所述，在移民采取“逐年補償+移民產業就業”的安置方式下，實行“移民生活安置城鎮化，生產就業產業化”的安置模式，可以逐步實現移民“搬得出、穩得住、逐步能致富”的規劃目標，同時也能夠加快移民及庫區群眾發展致富和實現全面小康的進程。

5 結 論

根據怒江的特點及目前的政策要求，并結合電站涉及地區的實際情況，為了充分利用好庫周剩余資源，滿足移民生產安置需要，以及促進區域城鎮化發展需要。

怒江水電開發移民安置方式應采取“逐年補償+促進移民就業”的安置思路，實行“移民生活安置城鎮化，生產就業產業化”的安置模式，可較好的改善庫周剩余耕地、園地及林地的耕作條件，改善種植結構，提高土地畝產出，進一步拓展移民安置環境容量，同時創造出更多的就業；同時每個城集鎮和居民點的水、電、路及公共社會服務設施等各項配套設施將得到進一步的改善和提高，因此移民安置后，移民的生產生活水平、生活環境和住房條件等均會有較大的改善，可逐步實現移民“搬得出、穩得住、逐步能致富”的規劃目標，同時也可加快移民及庫區群眾發展致富和實現全面小康的進程。

[1]朱健. 怒江中下游(云南境內)移民安置流域總體規劃[R]. 杭州： 華東勘測設計研究院有限公司，2014．

[2]蔣曉明. 水電工程“先移民后建設”的實踐與認識[J]. 水力發電， 2014, 40(2)： 5-7.

(責任編輯 高 瑜)

Discussion on Innovative Hydropower Resettlement Ways in Nujiang River Basin

JIANG Hongming, ZHU Jian

(PowerChina Huadong Engineering Corporation Limited, Hangzhou 310014, Zhejiang, China)

According to the characteristics and problems in hydropower resettlement in Nujiang River Basin, the matching degree between current popular resettlement ways and local resettlement is analyzed, and a new settlement way is proposed. The new way takes the yearly compensation as mechanism, resettlement urbanization as basis and industry development as supporting. The advantages of new way are also analyzed．

resettlement; innovation; resettlement way; Nujiang River

2015-07-08

蔣洪明(1989—)，男，江蘇無錫人，助理工程師，研究方向為建設征地移民安置規劃．

D632.4

B

0559-9342(2015)09-0060-04