沙坪二級水電站工程“先移民后建設”探索與實踐

陳 森，吳兵兵

(中國電建集團華東勘測設計研究院有限公司，浙江杭州310014)

沙坪二級水電站工程“先移民后建設”探索與實踐

陳 森，吳兵兵

(中國電建集團華東勘測設計研究院有限公司，浙江杭州310014)

水電工程開發“先移民后建設”新方針立足于當前水電開發建設實際，能更好地確保移民群眾的合法群益和工程建設的順利進行，是一項高度重視移民工作的新舉措。這項舉措要求移民安置工作進度優先于工程建設進度，能有效解決移民安置滯后影響水電工程建設的問題，實現移民安置與水電工程建設的雙贏。大渡河沙坪二級水電站作為四川省較早試行“先移民后建設”工作的電站之一，對貫徹該方針進行了探索和實踐，并積累了寶貴經驗。

水電工程；移民安置；先移民后建設；沙坪二級水電站

0 引 言

隨著經濟社會的不斷發展，群眾訴求的不斷增多，在水電工程建設過程中，移民安置問題已越來越成為各方關注的焦點。2011年3月公布的“國家十二五規劃綱要”中提出了“在做好移民安置的前提下積極發展水電，重點推進西南地區大型水電站建設”的新要求。2012年2月17日，國家發展改革委下發的《關于做好水電工程先移民后建設工作的通知》(發改能源〔2012〕293號)中又明確提出：水電工程移民安置工作是水電工程建設的重要組成部分，自國務院頒布的《大中型水利水電工程建設征地補償和移民安置條例》(國務院令第471號)實施以來，移民補償標準明顯提高，安置條件不斷完善，工作責任逐步落實，有效促進了移民工作開展。但由于種種原因，移民安置滯后工程建設的情況仍時有發生，影響了工程建設、移民利益和庫區發展。為進一步做好水電工程移民安置工作，不斷完善移民工作機制，維護移民合法權益，保障工程順利建設，必須堅持“先移民后建設”的水電開發方針。

目前，水電工程建設各方對“先移民后建設”方針的理解不盡統一，但對始終把移民工作作為水電工程的重要組成部分，把做好移民工作放在優先位置并無異議。因此，方針可以理解為：堅持統一規劃、有序實施、政策銜接、確保穩定的原則，統籌制定移民安置規劃方案及工程建設方案，科學確定移民安置周期和工程建設周期，優先實施移民安置，做到移民安置進度適度超前于工程建設進度，嚴格移民安置實施管理，做好移民政策有效銜接，確保移民安置質量，保障移民長久生計和長遠發展。

大渡河沙坪二級水電站、安谷水電站等大型水電工程，在四川省較早試行了“先移民后建設”新方針；移民安置工作在水電項目核準前就全面、規范地開展，相應移民工程提前安排。但由于“先移民后建設”方針還處在試行推行階段，實施中各類移民安置問題逐漸凸顯。因此，及時總結試行“先移民后建設”新方針移民工作經驗，促進移民政策措施完善，保障水電工程順利建設和移民妥善安置，不僅符合“發改能源〔2012〕293號”的相關要求，也為探索具體的“先移民后建設”階段建設征地及移民安置實施措施積累寶貴經驗。

1 四川省水電開發“先移民后建設”的實施情況

1.1 四川省“先移民后建設”的推行過程

四川省作為西南地區的水電資源大省，根據國家有關要求，2009年在卡基娃、立洲水電站中已試行“先移民后建設”的水電開發新方針。結合這兩個電站“先移民后建設”的工作情況，2010年6月28日，四川省扶貧和移民工作局、四川省發展和改革委員會聯合下發了《關于在全省大中型水利水電工程試行先移民后建設有關問題的通知》(川扶貧移民規安〔2010〕202號)，指出：為規范有序開展四川省大中型水利水電工程移民工作，使移民搬遷安置工作進度先于工程建設進度，確保移民群眾的合法利益和工程建設的順利進行，經四川省政府同意，在全省大中型水利水電工程試行“先移民后建設”的水電開發新方針。

1.2 四川省“先移民后建設”工作程序

根據“川扶貧移民規安〔2010〕202號”，水電工程“先移民后建設”工作的前置條件為：① 水電項目預可研通過審批；② 省政府批準《移民安置規劃大綱》；③ 省扶貧和移民局審核批準《移民安置規劃》；④ 國家或省發展改革委試行先移民后建設新方針的要求；⑤ 項目法人有先移民后建設的意愿，項目涉及占地的市(州)政府同意并向省政府請示；⑥ 省政府批準同意開展先移民后建設工作。

經省政府批準后，按照以下程序開展工作：①項目法人編制與《移民安置規劃》相吻合的《工程建設區和圍堰截流水位以下移民搬遷安置實施方案》(即《“先移民后建設”實施方案》)，經縣、市(區)政府確認后報省扶貧移民局審核；② 項目法人通過市(州)發展改革委向省發展改革委上報移民安置和需要復建的專業實施項目申請報告(有當地環保、土地預審、水保部門意見)；③ 省發展改革委對移民搬遷安置和復建專業設施項目申請報告單獨核準(審批)；④ 國土、林業部門根據省發展改革委單獨核準(審批)的項目辦理征占(用)手續；⑤ 由市(州)人民政府督促縣、市(區)人民政府在項目法人的配合下組織實施移民搬遷安置工作，省扶貧移民局加強指導；⑥ 移民搬遷安置完成后，按國務院471號的相關規定申報、組織驗收。

2 “先移民后建設”方針在沙坪二級水電站的探索實踐

2.1 沙坪二級水電站概況

沙坪二級水電站壩址位于大渡河和官料河匯合口上游約250 m處，距峨邊縣城約7 km，是大渡河干流22個規劃梯級中第20個梯級沙坪梯級的第二級。其上接規劃的沙坪一級水電站，下鄰已建成的龔嘴水電站，電站距樂山市和成都市分別約98、224 km。水庫正常蓄水位554 m，相應水庫庫容2 084萬m3，調節庫容585萬m3，電站安裝6臺燈泡貫流式機組，單機容量58 MW，總裝機容量348 MW。

沙坪二級水電站建設征地影響涉及樂山市峨邊縣和金口河區的7個鄉(鎮)13個行政村33個村民小組；涉及搬遷人口53戶171人，各類房屋建筑面積16 759.94 m2，各類土地248.5 hm2；涉及專業項目包括成昆鐵路部分路基、橋涵、隧道及部分站后設施(集體宿舍、電力通訊線路)以及S306省道(二級公路)3.94 km、四級公路0.37 km、鄉村道路1.5 km、人行吊橋1座、電力線路2.57 km、通訊線路22.296 km、工礦企業1家。

2.2 沙坪二級水電站“先移民后建設”工作過程

2008年10月，四川省發展和改革委員會印發了《四川省大渡河沙坪二級水電站預可行性研究報告審查意見》；2010年7月，四川省人民政府批復了《移民安置規劃大綱》；2010年11月，四川省扶貧和移民工作局審核通過了《移民安置規劃》；2010年12月，在項目法人提出“先移民后建設”意愿后，樂山市人民政府向四川省人民政府提交了關于開展沙坪二級水電站“先移民后建設”工作的請示；2011年1月，四川省人民政府批準同意開展“先移民后建設”工作。至此，沙坪二級水電站“先移民后建設”的前置條件已具備。

此后，項目法人委托華東勘測設計研究院編制了《沙坪二級水電站工程建設區和圍堰截流水位以下移民搬遷安置實施方案》(即《“先移民后建設”實施方案》)和《沙坪二級水電站“先移民后建設”移民工程項目申請報告》(即《“先移民后建設”項目申請報告》)。2011年4月，四川省扶貧和移民工作局批復了《“先移民后建設”實施方案》；同年7月，四川省發展改革委批復了《“先移民后建設”項目申請報告》，根據上述審批成果，2011年底項目法人向四川省國土和林業部門開始申報相應的用地手續。

自《“先移民后建設”實施方案》批準后，相關各方隨即按照批準的《移民安置規劃》和《“先移民后建設”實施方案》組織實施相應的移民安置工作。截止2013年10月，《“先移民后建設”實施方案》中的建設征地和移民安置任務基本完成，截流水位以下移民全部搬遷，已完成143人的搬遷安置及53人生產安置工作，分別占規劃移民安置任務的89.38%和84.13%；工程截流階段制約性專業項目，包括成昆鐵路防護加固工程、S306省道改線復建工程、鄉村道路復建工程、電力及電信復建工程、庫尾企業防護工程等均已完成。

2.3 沙坪二級水電站“先移民后建設”工作特點

2.3.1 基本涵蓋電站整體移民安置任務

由于沙坪二級水電站庫區主要為峽谷地貌，加之庫區左右兩岸分別有成昆鐵路和S306省道貫穿，因此“先移民后建設”實施范圍(即“工程建設區和圍堰截流水位以下范圍”)與《移民安置規劃》建設征地范圍差別較小，圍堰截流淹沒區131.3 hm2，占《移民安置規劃》庫區面積135.5 hm2的96.89%；“工程建設區”即《移民安置規劃》樞紐工程建設區范圍。因此，沙坪二級水電站“先移民后建設”移民安置任務與項目《移民安置規劃》中征地移民安置任務相差不大，具體對比見表1。

表1 沙坪二級水電站“先移民后建設”與《移民安置規劃》移民安置任務對比

2.3.2 移民專業項目復建工程較多

沙坪二級水電站“先移民后建設”范圍涉及移民專業項目復建工程種類繁多。包括交通運輸工程(4項)、水利工程(3項)、庫尾企業防護工程、電力工程(4項)、電信工程(5項)、工礦企業處理(2項)和其他專業項目。試行“先移民后建設”方針為這些專業項目依法依規、及時有效地實施創造了非常有利的前提條件。

2.3.3 審批時間與電站項目核準時間間隔較短

2011年4月，四川省扶貧和移民工作局批復了《“先移民后建設”實施方案》，2011年7月，四川省發展改革委批復了《“先移民后建設”項目申請報告》，2012年3月，國家發展和改革委核準了沙坪二級水電站項目。雖然從正式實施“先移民后建設”到項目核準的時間僅約一年時間，但“先移民后建設”方針依然在移民安置實施和沙坪二級水電站工程建設推進方面發揮了重要的作用。

2.4 沙坪二級水電站“先移民后建設”經驗總結

2.4.1 制約性移民專項工程可以業主代建方式實施

沙坪二級水電站S306省道改線復建工程作為“先移民后建設”最主要的移民專項工程之一，復建工程的施工進度及質量直接關系到電站大江截流目標的如期實現。“先移民后建設”方針為該工程實施在政策層面創造了極大的便利，得到市、縣(區)人民政府和有關部門的高度重視。該工程采取了業主代建方式實施，電站業主方與地方移民和交通主管部門相比，在工程技術水平和工程建設管理方面優勢突出，同時也能更好地與電站其他主體工程建設項目進行協調和銜接，使此項移民專項關鍵工程建設與電站主體工程建設優勢共享，相得益彰。在工程截流驗收前，該項目已完工并全線通車，經初步核算，工程實際投資也少于設計概算。因此，對于此類制約電站建設進度且相對重要的移民專項工程項目，采取業主代建的方式組織實施，既可確保工期和施工質量，也可控制工程投資。

2.4.2 實施進度計劃應充分考慮實際情況

“先移民后建設”實施進度計劃應以審定的《移民安置規劃大綱》和《移民安置規劃》為前提，根據工程進度計劃要求，并結合實施范圍內移民搬遷和專業項目復(改)建工作的實際情況制定。考慮到“先移民后建設”方針提出及實施的時間不長，應充分考慮地方各部門及移民的接受及適應過程，切勿盲目推進。

2.4.3 重視“先移民后建設”實施保障措施

“先移民后建設”只是移民搬遷安置的時間先于工程建設，并不是移民政策的改變和移民工作程序的簡化。因此，開展相關工作要嚴格按照國家及四川省移民政策和管理體制以及“川扶貧移民規安〔2010〕202號“規定的工作程序和管理辦法開展。要全面、系統和準確地把握、宣傳、解釋、執行和遵守國家、省移民法規政策和批準的《移民安置規劃》；做好移民項目實施的進度計劃管理、質量管理和資金管理工作，規范有序地組織移民搬遷實施。

2.4.4 注重信息公布及公眾參與

“先移民后建設”作為一項新的政策方針，實施期間為保證各利益相關者及時獲取與水電站工程項目有關的信息，在方案實施的每個階段都進行信息公開，及時發布和收集相關信息，以保證信息的上下暢通和各相關部門的信息對接。

公眾參與有利于提高“先移民后建設”的透明度，促進項目決策民主化，有助于取得項目所在地各利益相關者的理解、支持與合作，有利于提高項目的成功率，預防和減少社會風險，維護社會穩定。

3 四川省“先移民后建設”方針的意義

當前，大中型水電工程移民安置工作滯后于工程建設的情況時有發生，并已日漸成為影響水電建設項目前期相關工作開展甚至工程建設進程的控制性關鍵因素；同時由于水電工程各類用地必須在項目核準后方可正式申請，水電工程尤其是移民工程項目“未批先用”等違規違法用地行為經常發生。從沙坪二級水電站實施情況來看，四川省“先移民后建設”方針的提出能很好地解決上述部分問題。

3.1 銜接項目核準制與水電工程建設程序

由于項目核準制與目前水電工程通行的建設程序難以有效銜接，項目核準前，水電工程籌建期、準備期各項工程和移民搬遷安置實施工作難以合法有序開展；一旦項目核準，為了搶工期，項目法人往往采取過渡性措施解決移民問題。而根據四川省“先移民后建設”方針規定，水電工程預可研通過審批、省政府批準《移民安置規劃大綱》、省扶貧移民局審核批準《移民安置規劃》后，項目法人即可通過地方人民政府向省政府請示開展先移民后建設工作；經省政府批準后，由項目法人編制與《移民安置規劃》相吻合的《“先移民后建設”實施方案》，經逐級確認并報省扶貧移民局審核；《“先移民后建設”實施方案》通過審核后，由市(州)人民政府督促縣、市(區)人民政府在項目法人的配合下組織實施移民搬遷安置工作，省扶貧移民局加強指導，從而很好地銜接項目核準制與水電工程建設程序。

3.2 解決部分移民工程項目用地報批問題

由于水電工程各類用地必須在項目核準后方可正式申請，水電工程尤其是移民工程項目“未批先用”等違規違法用地行為經常發生。而根據四川省“先移民后建設”方針，項目法人通過市(州)發展改革委向省發展改革委上報部分移民工程項目申請報告，省發展改革委對此類項目申請報告單獨核準(審批)，國土、林業部門根據省發展改革委單獨核準(審批)的項目辦理征占(用)地手續，從而很好地解決部分移民工程項目用地的報批問題。

4 結 語

水電工程開發“先移民后建設”新方針立足于當前水電開發建設實際，能更好地確保移民群眾的合法權益和工程建設的順利進行，是一項高度重視移民工作的新舉措。這項舉措要求移民安置工作進度優先于工程建設進度，能有效解決移民安置滯后影響水電工程建設的問題，實現移民安置與水電工程建設的雙贏。同時，“先移民后建設”方針還處在試行推行階段，實施中應及時總結工作經驗，從而促進移民政策措施不斷完善，保障水電工程順利建設和移民妥善安置。

[1] 國務院令第471號大中型水利水電工程建設征地補償和移民安置條例[S]．

[2] 發改能源〔2012〕293號關于做好水電工程先移民后建設工作的通知[S]．

[3] 川扶貧移民規安〔2010〕202號關于在全省大中型水利水電工程試行先移民后建設有關問題的通知[S]．

[4] 陳森，周清等． 四川省大渡河沙坪二級水電站可行性研究階段建設征地移民安置規劃大綱( 審定本) [R]．杭州:中國水電顧問集團華東勘測設計研究院，2010．

[5] 陳森，周清等． 四川省大渡河沙坪二級水電站可行性研究階段建設征地移民安置規劃( 審定本) [R]．杭州:中國水電顧問集團華東勘測設計研究院，2010．

[6] 吳兵兵，周清等． 沙坪二級水電站工程建設區和圍堰截流水位以下移民搬遷安置實施方案( 審定本) [R]．杭州:中國水電顧問集團華東勘測設計研究院，2011．

[7] 吳兵兵，陳森等． 沙坪二級水電站“先移民后建設”移民工程項目申請報告( 審定本) [R]． 杭州:中國水電顧問集團華東勘測設計研究院，2011．

(責任編輯 高 瑜)

Exploration and Practice of “Project Construction after Resettlement” Policy in the Construction of Shaping II Hydropower Station Project

CHEN Sen, WU Bingbing

(PowerChina Huadong Engineering Corporation Limited, Hangzhou 310014, Zhejiang, China)

The policy of “Project Construction after Resettlement” is formulated based on current hydropower development and construction practice in China. This policy requires the resettlement being completed before construction progress. It can protect resettlement’s legal rights, ensure the smooth construction of project, effectively solve the problem of project construction being affected by the delay of resettlement and achieve win-win situation between resettlement and project construction. The Shaping II Hydropower Station in Dadu River in Sichuan Province is one of earlier pilot project implementing the policy. The exploration and practice of Shaping II Hydropower Station has accumulated valuable experiences．

hydropower project; resettlement; project construction after resettlement; Shaping II Hydropower Station

2015-07-08

陳森(1979—)，男，新疆阿克蘇人，高級工程師，主要從事水利水電工程建設征地移民安置規劃設計、咨詢等方面的研究工作.

D632.4；TV741(271)

B

0559-9342(2015)09-0067-04